效能原則與防汛應(yīng)急搶險(xiǎn)體系構(gòu)建

帥移海

（湖北省水利廳，430071，武漢）

防汛搶險(xiǎn)是重要社會(huì)性、公益性行為，是保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)不受損失的重要工作。我國(guó)現(xiàn)已形成了較為穩(wěn)固的以政府指揮為主導(dǎo)、社會(huì)全員參與的防汛搶險(xiǎn)格局。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和科技的飛速發(fā)展，這種格局所面對(duì)的客觀條件和運(yùn)作機(jī)制正在發(fā)生變化，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)匯聚，基層防汛抗洪的執(zhí)行者和技術(shù)隊(duì)伍正在弱化，必須調(diào)整和創(chuàng)新防汛搶險(xiǎn)工作才能戰(zhàn)勝今后可能發(fā)生的大洪水。

本文以防汛大省湖北為考察對(duì)象，按照公共組織理論的要求，以效能原則為先導(dǎo)，探討防汛應(yīng)急搶險(xiǎn)體系建設(shè)的有效途徑和方法。

一、防汛應(yīng)急搶險(xiǎn)體系建設(shè)必要性

防汛應(yīng)急搶險(xiǎn)體系是一個(gè)公共組織體系。建立公共組織體系必須有充分的現(xiàn)實(shí)必要性和法理依據(jù)。

1.現(xiàn)實(shí)條件下急需一支專門的、專業(yè)的防汛應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)伍

湖北作為防汛大省，歷來重視防汛專業(yè)人才的培育，但成建制的專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)明顯薄弱?，F(xiàn)狀與需求有落差，傳統(tǒng)的防汛搶險(xiǎn)格局面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，表現(xiàn)在技術(shù)、隊(duì)伍、組織等問題上。

2.法律法規(guī)有明確要求

為規(guī)范防汛搶險(xiǎn)行為，我國(guó)先后頒布了水法、防洪法，出臺(tái)了防汛條例。2006年出臺(tái)了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，把自然災(zāi)害的防御列為首要突發(fā)事件，制定了新的應(yīng)對(duì)方式，引進(jìn)了現(xiàn)代應(yīng)急理念和組織方式，更加有利于發(fā)揮專業(yè)搶險(xiǎn)救援組織的效能。國(guó)務(wù)院提出，要建立充分發(fā)揮公安消防、特警以及武警、解放軍、預(yù)備役民兵的骨干作用，各專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍各負(fù)其責(zé)、互為補(bǔ)充，企業(yè)專兼職救援隊(duì)伍和社會(huì)志愿者共同參與的應(yīng)急救援體系。

3.民意的呼喚和客觀需求

自然災(zāi)害是和諧社會(huì)建設(shè)最大的威脅和挑戰(zhàn)，人民期盼安居樂業(yè)。政府執(zhí)政能力的體現(xiàn)，很大程度上取決于對(duì)自然災(zāi)害的應(yīng)急處置。處置得當(dāng)，政府威信大增，否則威信大減。湖北防汛戰(zhàn)線長(zhǎng)，任務(wù)重，曾經(jīng)戰(zhàn)勝了無數(shù)次險(xiǎn)情，未來仍將有很多防汛險(xiǎn)情需要面對(duì)。

4.應(yīng)急行動(dòng)方式與國(guó)際接軌有利于大范圍合作

應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)伍體系建設(shè)在國(guó)外已有數(shù)十年的歷史，基本形成了較為成熟的體制機(jī)制，雖然各國(guó)具體模式千差萬別，但有一個(gè)共同點(diǎn)，即各國(guó)都非常重視專業(yè)應(yīng)急搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍建設(shè)。例如，俄羅斯、意大利兩國(guó)整合各方面應(yīng)急力量，建立了相對(duì)集中、多層次的應(yīng)急搶險(xiǎn)救援體系，以便統(tǒng)一指揮調(diào)度，實(shí)現(xiàn)資源共享。盡管我國(guó)的應(yīng)急搶險(xiǎn)體制和國(guó)外有很大區(qū)別，但是，借鑒其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，對(duì)開闊思路、明確方式、加強(qiáng)建設(shè)很有參考價(jià)值。

二、效能指標(biāo)及建設(shè)內(nèi)容

對(duì)于公共、公益職能的機(jī)構(gòu)體系，其效能指標(biāo)與企業(yè)的效能指標(biāo)有很大差別，主要表現(xiàn)在難于量化，只能定性描述。對(duì)防汛應(yīng)急搶險(xiǎn)體系的效能，有一種傳統(tǒng)而通俗的表達(dá)方式，叫做“招之即來，來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝”，比較客觀地反映了這個(gè)體系的時(shí)效、功效、成效。但這種表述對(duì)新形勢(shì)下防汛搶險(xiǎn)的指導(dǎo)性、針對(duì)性不強(qiáng)，必須與時(shí)俱進(jìn)。

1.明確的體系職能

明確而完整的職能是公共組織體系的存在基礎(chǔ)，公共組織的一切行為，都必須圍繞職能來展開。

防汛應(yīng)急搶險(xiǎn)體系的首要職能和根本任務(wù)就是防汛搶險(xiǎn)，對(duì)此要有完整而明確的表述。一要明確搶險(xiǎn)區(qū)域，比如荊江搶險(xiǎn)隊(duì)負(fù)責(zé)長(zhǎng)江干流荊江段突發(fā)險(xiǎn)情搶護(hù)。二要明確搶險(xiǎn)組織功能，險(xiǎn)情發(fā)生時(shí)組織社會(huì)人力、物力實(shí)施搶險(xiǎn)。三要明確內(nèi)部應(yīng)急功能，如平時(shí)的培訓(xùn)演練，對(duì)社會(huì)力量的培訓(xùn)，預(yù)案的演練與修訂，器材設(shè)備的維護(hù)與更新等。四要明確隊(duì)伍建設(shè)的要求，打造拉得出、上得去、戰(zhàn)得勝的搶險(xiǎn)隊(duì)伍。五要明確更大區(qū)域體系的聯(lián)動(dòng)功能，不僅在本區(qū)域內(nèi)發(fā)揮作用，還要協(xié)助聯(lián)動(dòng)區(qū)域的應(yīng)急響應(yīng)。六要明確輔助職能，以確立搶險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展其他活動(dòng)和經(jīng)營(yíng)行為的合法性，比如襄樊搶險(xiǎn)隊(duì)在非汛期和不搶險(xiǎn)的時(shí)段，從事水利工程建設(shè)、抗旱服務(wù)等工作。

2.合理的效能指標(biāo)

防汛應(yīng)急搶險(xiǎn)體系應(yīng)以 “訓(xùn)練有素、裝備精良、技術(shù)先進(jìn)、快速機(jī)動(dòng)”為標(biāo)準(zhǔn)，力求在時(shí)效、功效、成效上獲得成功。時(shí)效——體現(xiàn)快速機(jī)動(dòng)，及時(shí)到達(dá)。功效——體現(xiàn)處置有力、技術(shù)到位，能夠應(yīng)對(duì)各種突發(fā)險(xiǎn)情。成效——體現(xiàn)搶險(xiǎn)救援成功，減小損失到最低限度。

3.科學(xué)的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

考慮到現(xiàn)行的行政管理體制和防汛指揮體系的結(jié)構(gòu)，法律規(guī)定防汛為行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，防汛應(yīng)急搶險(xiǎn)體系必須與這個(gè)體制相適應(yīng)，所以要在省、市（州）、縣（市、區(qū)）分別建立以專業(yè)搶險(xiǎn)隊(duì)伍為核心、非專業(yè)隊(duì)伍和群眾隊(duì)伍相配合的防汛搶險(xiǎn)隊(duì)伍體系，真正實(shí)現(xiàn)防汛搶險(xiǎn)工作的科學(xué)化、規(guī)范化、高效化。組建專業(yè)搶險(xiǎn)隊(duì)伍或機(jī)構(gòu)，有4種方式：

①單獨(dú)設(shè)立機(jī)構(gòu)。在防汛指揮機(jī)構(gòu)之下，設(shè)立專門的防汛應(yīng)急搶險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，獨(dú)立法人，受防汛指揮機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和指揮調(diào)度。

②依托現(xiàn)有水利部門組建。在現(xiàn)有水利工作機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上組建，充實(shí)原有機(jī)構(gòu)職能，充分利用原有機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)人員、設(shè)備和運(yùn)行條件。

③軍民聯(lián)辦（或者警民聯(lián)辦）。由當(dāng)?shù)剀娛虏块T或者武警部隊(duì)的人力資源和指揮系統(tǒng)，結(jié)合水利防汛部門技術(shù)力量，聯(lián)合組建隊(duì)伍。

④協(xié)議方式委托水利水電施工企業(yè)代建。挑選本地域有實(shí)力講信譽(yù)的水利水電施工企業(yè)，以協(xié)議方式確定應(yīng)急搶險(xiǎn)的職能，由防汛指揮部門負(fù)責(zé)搶險(xiǎn)調(diào)度并按協(xié)議支付費(fèi)用。

按省市縣三級(jí)分別組建機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，機(jī)構(gòu)名稱可以借鑒消防系統(tǒng)和各級(jí)政府綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍的做法，即省總隊(duì)、市（州）支隊(duì)、縣大隊(duì)（含重點(diǎn)流域、大型水利工程、有防汛任務(wù)的大型企業(yè)），縣以下根據(jù)需求以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道為單位建立臨時(shí)性相關(guān)組織。

各級(jí)隊(duì)伍之間不是上下級(jí)關(guān)系，而是聯(lián)系、合作關(guān)系，名稱中的省市縣只是輻射區(qū)域、活動(dòng)范圍的表示，各機(jī)構(gòu)只對(duì)當(dāng)?shù)胤姥粗笓]機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

4.完善的調(diào)度預(yù)案

預(yù)案應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：一是區(qū)域內(nèi)水文氣象和自然地理?xiàng)l件；二是歷史上曾經(jīng)發(fā)生過的洪水災(zāi)害及重要險(xiǎn)情；三是防汛搶險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和能力布局；四是本機(jī)構(gòu)職能范圍；五是接險(xiǎn)啟動(dòng)運(yùn)作程序；六是各種險(xiǎn)情搶護(hù)方案；七是保障運(yùn)行方式；八是通信聯(lián)絡(luò)手冊(cè)；九是注意事項(xiàng)；十是相關(guān)附圖，圖示河流、湖泊、水庫(kù)以及防洪工程、搶險(xiǎn)物料位置，機(jī)動(dòng)運(yùn)行路線等。

5.有效的運(yùn)作方式

作為一個(gè)體系，它的運(yùn)作不是孤立的。信息互通、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)響應(yīng)是這個(gè)體系最優(yōu)化的運(yùn)行格局。

①實(shí)行信息互通。充分利用防汛部門的信息通信平臺(tái)，隨時(shí)掌握水雨工情和險(xiǎn)情動(dòng)態(tài)，提前做好相應(yīng)安排。各搶險(xiǎn)隊(duì)伍利用這個(gè)平臺(tái)，充分進(jìn)行信息交換、經(jīng)驗(yàn)交流、關(guān)系協(xié)調(diào)，為快速聯(lián)動(dòng)、有效搶險(xiǎn)爭(zhēng)取時(shí)間。

②實(shí)現(xiàn)資源共享。各專業(yè)隊(duì)伍之間實(shí)現(xiàn)人員、設(shè)備及物料的共享，實(shí)戰(zhàn)搶險(xiǎn)時(shí)能夠做到無條件統(tǒng)一調(diào)配和使用，實(shí)現(xiàn)搶險(xiǎn)資源效能的最大合理化配置。由于經(jīng)濟(jì)條件的差異和地域特點(diǎn)，目前防汛搶險(xiǎn)物料分布和配備在地區(qū)分布上很不均衡，搶險(xiǎn)隊(duì)伍的技術(shù)力量和設(shè)備配置也有很大差異，全部實(shí)行等量配置，也是一種浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)資源共享，就能減少浪費(fèi)，充分發(fā)揮物料最大使用的效果。

③做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。各專業(yè)搶險(xiǎn)隊(duì)伍在搶險(xiǎn)能力及人員、技術(shù)、設(shè)備等方面各有特色，各有側(cè)重,充分整合各專業(yè)隊(duì)伍之間的人才、設(shè)備優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮最大搶險(xiǎn)能力。

④實(shí)施聯(lián)動(dòng)響應(yīng)。通過各相關(guān)專業(yè)搶險(xiǎn)隊(duì)伍所處的地理位置，對(duì)出險(xiǎn)地點(diǎn)就近出擊，快速聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)險(xiǎn)情的有效搶護(hù)，通過聯(lián)動(dòng)解決搶險(xiǎn)時(shí)效問題。

三、體系的制度構(gòu)建

1.駐防布局網(wǎng)絡(luò)化

機(jī)構(gòu)隊(duì)伍雖然按行政區(qū)域組建，但布防地點(diǎn)不一定和指揮機(jī)構(gòu)重疊，一般駐防地點(diǎn)應(yīng)設(shè)在交通方便，靠近江河、堤防、水庫(kù)的地方，便于快速反應(yīng)。

2.培訓(xùn)演練經(jīng)?；?/h3>

搶險(xiǎn)隊(duì)伍個(gè)人崗位變化和自然更替，以及不經(jīng)常進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)搶險(xiǎn)活動(dòng)，都會(huì)影響搶險(xiǎn)技術(shù)的熟練掌握，要靠培訓(xùn)、演練鞏固和傳承搶險(xiǎn)技術(shù)。這種培訓(xùn)演練要制度化，不能隨意變更，要有明確的時(shí)間、時(shí)段、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等方面的具體要求。

3.志愿者征召正規(guī)化

志愿者是搶險(xiǎn)隊(duì)伍的輔助力量，也是社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志性力量。搶險(xiǎn)行為多數(shù)情況下需要大量的人力資源，志愿者是主要人力資源和技術(shù)資源。要按照《中國(guó)注冊(cè)志愿者管理辦法》進(jìn)行規(guī)范操作，組織志愿者進(jìn)行培訓(xùn)，為他們參與搶險(xiǎn)提供優(yōu)待條件、保障條件、社會(huì)條件，按照正規(guī)程序進(jìn)行操作。

4.社會(huì)資源利用制度化

防汛應(yīng)急搶險(xiǎn)需要大量的設(shè)備機(jī)械，搶險(xiǎn)隊(duì)伍本身不可能完全配備，必須依靠社會(huì)資源的臨時(shí)征用，雖然法律對(duì)此有規(guī)定，但具體操作也要制度化、規(guī)范化，這樣才能用得有效、有力。要與大型搶險(xiǎn)設(shè)備的所有者簽訂具有法律效力的協(xié)議，確保關(guān)鍵時(shí)刻隨時(shí)調(diào)用，用后的善后事宜也能有所保障。

四、效能保障條件

1.體制保障

防汛應(yīng)急搶險(xiǎn)體系是具有公益性特征的職能體系，受政府或其協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)直接指揮運(yùn)作，是政府職能的延伸，必須按常設(shè)機(jī)構(gòu)來建立。政府設(shè)立的機(jī)構(gòu)，有很大的公眾信任感，有利于職能的行使。至于有防汛任務(wù)的大型單位、企業(yè)，由其根據(jù)需求來確定體制。

2.經(jīng)費(fèi)保障

由于防汛應(yīng)急搶險(xiǎn)體系具備公益性政府職能，其建設(shè)資金和運(yùn)行費(fèi)用應(yīng)由財(cái)政預(yù)算負(fù)擔(dān)，列入部門預(yù)算或者專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)予以保障。主要是保障與搶險(xiǎn)職能相關(guān)的部分，包括人員經(jīng)費(fèi)、設(shè)備經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)演練經(jīng)費(fèi)、搶險(xiǎn)工作經(jīng)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、機(jī)械設(shè)備租金等方面。

3.機(jī)制保障

自然災(zāi)害具有偶然性和隨機(jī)性特點(diǎn)，洪水災(zāi)害還有周期性特點(diǎn)。搶險(xiǎn)行為的偶然性對(duì)機(jī)構(gòu)的持續(xù)運(yùn)作有不利影響，所以，搶險(xiǎn)隊(duì)伍要實(shí)行平戰(zhàn)結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制，即在不進(jìn)行防汛應(yīng)急搶險(xiǎn)時(shí)，要有正常工作職能。

4.隊(duì)伍保障

專業(yè)搶險(xiǎn)隊(duì)伍的作用主要體現(xiàn)在組織、技術(shù)、重大險(xiǎn)情搶護(hù)上。專業(yè)隊(duì)伍中要有三類人員：一是管理人員，承擔(dān)隊(duì)伍自身管理；二是技術(shù)人員，掌握各種搶險(xiǎn)技術(shù)，有判斷、處置各種險(xiǎn)情的能力；三是技能人員，會(huì)操作使用專用或特殊的搶險(xiǎn)設(shè)備。同時(shí)，防汛搶險(xiǎn)還需要大量的以體力勞動(dòng)為主的人員，這些人員主要來自志愿者和社會(huì)力量。

5.技術(shù)保障

防汛搶險(xiǎn)涉及搶險(xiǎn)技術(shù)、施救技術(shù)、高科技應(yīng)用能力、設(shè)備駕馭能力。目前的防汛搶險(xiǎn)技術(shù)，主要還是依賴于人工經(jīng)驗(yàn)。要解決搶險(xiǎn)技術(shù)和人才斷檔問題，一靠持續(xù)培訓(xùn)演練；二靠搶險(xiǎn)模式的轉(zhuǎn)變，由依賴人工轉(zhuǎn)化為依賴科技。

6.手段保障

現(xiàn)代搶險(xiǎn)必須配備具有一定科技含量的基本設(shè)備，提高搶險(xiǎn)效率和成功率。如高性能多功能的通信、導(dǎo)航、定位設(shè)備，全天候的搜尋搜救設(shè)備，快速急救設(shè)備，水上高速船艇，水下探險(xiǎn)、整險(xiǎn)設(shè)備，便攜式供電設(shè)備，水陸兩用或者水陸空三用交通工具等等。

五、效能的發(fā)揮

1.應(yīng)急反應(yīng)能力

應(yīng)急隊(duì)伍要做到應(yīng)急反應(yīng)高速度,必須注意以下幾點(diǎn)：

①全體隊(duì)伍在主汛期必須始終處于戰(zhàn)備狀態(tài)，隨時(shí)可以出發(fā)。各項(xiàng)設(shè)備整理維護(hù)得當(dāng)，保持最佳狀態(tài)，隨時(shí)可以使用。

②及時(shí)掌握各種防汛動(dòng)態(tài)信息，包括中長(zhǎng)期氣象信息、實(shí)時(shí)水情信息、水利工情信息。每個(gè)成員都可以通過互聯(lián)網(wǎng)、通信網(wǎng)、防汛專網(wǎng)獲得這些信息。

③實(shí)行24小時(shí)值班制，隨時(shí)接受險(xiǎn)情報(bào)告，保持所有通信設(shè)備暢通。

④建立專用報(bào)警系統(tǒng)。通過公布報(bào)警電話、報(bào)警電子信箱或者其他聯(lián)系方式，使發(fā)生在基層的洪水險(xiǎn)情能及時(shí)傳遞到應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)伍駐地，避免中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)過多導(dǎo)致信息失真和遲滯。

2.淹沒區(qū)生命救援能力

當(dāng)洪水意外進(jìn)入保護(hù)區(qū)域時(shí)，救援受災(zāi)人群是應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)伍的第一職能。一要快速搜索找到人群，二要快速輸送到安全地點(diǎn)，三要救護(hù)受傷人員，四要驅(qū)避有害生物，五要避免污水侵害，六要及時(shí)搶修設(shè)備故障。

3.重大險(xiǎn)情搶護(hù)攻堅(jiān)能力

洪水給工程和其他公共設(shè)施造成的險(xiǎn)情多種多樣，歸納起來主要有幾大類：一是漫溢類險(xiǎn)情，二是潰口性險(xiǎn)情，三是工程性險(xiǎn)情，四是山洪險(xiǎn)情，五是城市應(yīng)急排漬。

4.搶險(xiǎn)技術(shù)的指導(dǎo)能力

應(yīng)急搶險(xiǎn)在使用技術(shù)手段的同時(shí)，離不開大量人力資源，有效組織搶險(xiǎn)行動(dòng)，是搶險(xiǎn)成功的重要保證。應(yīng)急搶險(xiǎn)的組織，要實(shí)行準(zhǔn)軍事化行動(dòng)，令行禁止，搶險(xiǎn)方案確定的技術(shù)內(nèi)容，必須通過強(qiáng)制手段實(shí)施到位。

5.社會(huì)資源的組織調(diào)度能力

搶險(xiǎn)隊(duì)伍在征用搶險(xiǎn)設(shè)備時(shí)需堅(jiān)持三個(gè)原則：時(shí)間最短，路徑最短，最為安全。搶險(xiǎn)隊(duì)伍必須掌握全省各地交通路況，準(zhǔn)確定位搶險(xiǎn)地段的地理位置。

6.與軍隊(duì)、群眾搶險(xiǎn)隊(duì)伍關(guān)系的協(xié)調(diào)能力

在處理大面積重大險(xiǎn)情時(shí)，在人力資源上必須依賴人民解放軍和群眾搶險(xiǎn)隊(duì)伍。必須要有良好的協(xié)調(diào)能力，處理好不同群體、團(tuán)隊(duì)之間的關(guān)系，避免造成內(nèi)耗和資源浪費(fèi)，發(fā)揮各路人馬的整體最大效力。

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