上海市長寧區(qū)社區(qū)為老服務(wù)體系的構(gòu)建

劉 芳(上海大學(xué)社會學(xué)系,上海 200444)

上海市長寧區(qū)社區(qū)為老服務(wù)體系的構(gòu)建

劉 芳1(上海大學(xué)社會學(xué)系,上海 200444)

人口老齡化;為老服務(wù);城市社區(qū);和諧社會

改革開放以來,我國城市社會結(jié)構(gòu)發(fā)生急劇變遷。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能日趨衰退,社區(qū)養(yǎng)老成為應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的重要方式。而社區(qū)為老服務(wù)是社區(qū)養(yǎng)老的重要內(nèi)容之一,它指的是老年人不脫離所生活的家庭、社區(qū),同時又能享受到社區(qū)為老年人提供的各種服務(wù)。在城市人口老齡化快速發(fā)展的今天,建立與老年需求相適應(yīng)的社區(qū)為老服務(wù)體系已成為一項十分緊迫的任務(wù)。目前各地社區(qū)養(yǎng)老實踐層出不窮,有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老的研究成果也十分豐富。學(xué)者們從社區(qū)養(yǎng)老的意義、現(xiàn)狀、特點、問題及對策等層面對此問題進行了諸多的研究與探討〔1〕。近年來,我國學(xué)者在社區(qū)養(yǎng)老方面的研究多集中于對老年人經(jīng)濟上的“養(yǎng)”,對整個社區(qū)為老服務(wù)體系的建構(gòu)研究卻顯單薄;且研究成果中理論與實踐相結(jié)合的也相對較少。根據(jù)我國的國情,如何探尋一條多元社會支持體系下的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)新模式?筆者對上海市長寧區(qū)進行了實地調(diào)研,考察了其“幸福養(yǎng)老”的項目特色,并提出了相應(yīng)的問題及對策,希望能為我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提供借鑒。

1 長寧社區(qū)老年人的服務(wù)需求

長寧區(qū)是上海老齡化程度較高的區(qū)域,60歲及以上老年人口占全區(qū)總?cè)丝诘?21%。2008年 4月,長寧區(qū)對轄區(qū)內(nèi) 1.3萬名老人的需求進行了問卷調(diào)查。數(shù)據(jù)顯示,長寧區(qū)獨居老人占全區(qū)老年人口的 12.2%,純老家庭老人占 42.3%,入住養(yǎng)老機構(gòu)老人占 5.9%。從基本的保障需求看,83.8%的老年人表示需要或比較需要在每個街道(鎮(zhèn))建有社區(qū)老年人助餐服務(wù)點; 81.6%的老年人表示需要或比較需要在每個街道 (鎮(zhèn))建有老年人日間服務(wù)中心;在居家養(yǎng)老項目化發(fā)展問題上,85.1%的老年人表示需要或比較需要為老年人提供“助潔、助浴、助醫(yī)、助餐、助行、助急”等項目化服務(wù);在獨居老人結(jié)對關(guān)愛問題上, 85.8%的老年人表示需要或比較需要由街道 (鎮(zhèn))配備專職助老員提供關(guān)愛服務(wù)〔2〕。

針對此次調(diào)研結(jié)果,2008年 10月,長寧區(qū)發(fā)布了上海市首個“幸福養(yǎng)老”的指標體系,內(nèi)容涵蓋基本生活、醫(yī)療衛(wèi)生、生活服務(wù)、社會參與、維權(quán)服務(wù)、工作網(wǎng)絡(luò)等 6大系列〔3〕。根據(jù)這一指標體系,未來三年,長寧區(qū)將采取切實措施,繼續(xù)優(yōu)化整合社區(qū)為老服務(wù)資源,落實為老服務(wù)項目,提高社區(qū)老年人的幸福感和認同感。

2 長寧社區(qū)為老服務(wù)的項目特色

近幾年來,長寧區(qū)政府充分認識到社區(qū)發(fā)展的重要性,投入了大量的資金、人力和物力,社區(qū)為老服務(wù)建設(shè)也取得了可喜的成績,主要表現(xiàn)在:

2.1 社區(qū)為老服務(wù)已得到各級政府的高度重視及全社會的支持 長寧區(qū)的為老服務(wù)已從單純的民政工作,轉(zhuǎn)向全民參與的社會性工作。近幾年,從政府到廣大居民對社區(qū)為老服務(wù)的發(fā)展都給予了極大的關(guān)注。區(qū)政府先后出臺了《關(guān)于進一步加強社區(qū)老齡工作的實施意見》、《養(yǎng)老機構(gòu)社會化的實施意見》等一系列文件,對老齡事業(yè)的長效發(fā)展做了部署。建立起以公共財政投入為主的老齡事業(yè)經(jīng)費保障機制,同時廣泛發(fā)動本地區(qū)企事業(yè)單位開展創(chuàng)建“愛心助老特色基地”等活動,推動教育、體育等資源開放。這些措施營造了良好的老齡事業(yè)發(fā)展環(huán)境。

2.2 社區(qū)為老服務(wù)的生活照料服務(wù)已初成系列 針對社區(qū)內(nèi)老年人的服務(wù)需求,長寧區(qū)近幾年先后推出了“溫馨午餐”、“溫馨問候”、“溫馨服務(wù)”三溫馨工作,全面完善為老服務(wù)體系?！皽剀拔绮汀表椖客菩幸荒暌詠?解決了轄區(qū)內(nèi)老人“午餐難”問題。老人只要向居委會申請,就可以在就餐基地享受 6元一位熱氣騰騰的飯菜,區(qū)里對部分特殊困難老人還實行了助餐補貼。針對樓組的獨居、高齡、困難老人,社區(qū)推廣了“睦鄰友好卡”,動員樓上樓下、左右鄰里從互留姓名、電話開始,逐步形成互相關(guān)照、守望相助的氛圍。截止到 2008年年底,共發(fā)放睦鄰卡 10 000張,做到了每個居民區(qū)都擁有志愿者結(jié)對幫助老人,每個獨居老人都落實一對一關(guān)心,實現(xiàn)真正意義上的溫馨關(guān)懷全覆蓋。老人在社區(qū)食堂就餐使用的信息化“就餐卡”,還能跟蹤老人信息,形成獨居老人安全外圍實時監(jiān)控系統(tǒng)。針對獨居老人大件衣物洗曬困難,在助餐卡基礎(chǔ)上延伸出的“助潔卡”也已經(jīng)發(fā)放 188張。大量低價、無償?shù)姆?wù),滿足了老年人的服務(wù)需求。

2.3 社區(qū)醫(yī)療保健體系初步形成 健康是老年人最關(guān)心的問題,也是老年人生活的核心。隨著醫(yī)療機構(gòu)配套改革的深入和職工基本醫(yī)療保險制度的改革,社區(qū)的醫(yī)療保健功能已大大增強。如今,長寧區(qū)已建成 10家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心,每 3～5個居委會便有 1個醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)點。社區(qū)為每位老年人建立了健康檔案,便于隨時進行動態(tài)跟蹤管理,42個全科的醫(yī)療衛(wèi)生團隊讓老年人“保健知識天天見,保健醫(yī)生天天約”。長寧區(qū)所屬的仙霞街道還新建了一個 200平方米的示范性社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站,解決社區(qū)老人就醫(yī)難問題。越來越多的老年人正在改變以往不管大病小病都去三級醫(yī)院就診的習(xí)慣,開始把社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心作為常見病、慢性病就診的首選。

2.4 社區(qū)為老服務(wù)中的精神文化服務(wù)逐漸受到重視 在現(xiàn)代社會中,老人們更需要的是精神贍養(yǎng),包括心理慰藉、文化生活、娛樂活動、體育活動等。長寧區(qū)新建了老年人文化中心,構(gòu)筑起老年人終身學(xué)習(xí)的平臺,使不少老年人“老有所學(xué),老有所為,老有所樂”。社區(qū)還依托小區(qū)里的群眾團體俱樂部,開展各類豐富多彩的文體活動。如今,長寧區(qū)的 10個街 (鎮(zhèn))均建立了老年協(xié)會,負責(zé)承接政府各種老年人活動項目。2009年,長寧區(qū)繼續(xù)推進 5個“萬人系列”活動,即開展關(guān)心慰問萬名老人、萬名老人文體活動、萬名老人學(xué)習(xí)、萬名老人旅游、萬名老人上網(wǎng)活動,打造老年活動的品牌,豐富老年人精神文化生活。

3 長寧社區(qū)為老服務(wù)中存在的問題分析

“助老服務(wù)”機制啟動 2年以來,老年人享受到了實實在在的服務(wù),社區(qū)的凝聚力大大增強,長寧正一步步朝著打造“老人福地”的目標邁進。但隨著老年人口的不斷增多及老年人對生活質(zhì)量要求的相應(yīng)提高,社區(qū)為老服務(wù)的水平與老年人的迫切需求之間還存在一系列的矛盾。

3.1 缺少具體的配套政策支持 養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)作為一種老齡產(chǎn)業(yè),需要得到相應(yīng)政策的扶持。而目前我國社區(qū)養(yǎng)老職能缺乏相應(yīng)的政策法規(guī)和完善的服務(wù)體系支撐。比如非營利組織的社會地位尚未得到承認、相關(guān)的法律法規(guī)不完善、扶持非營利組織發(fā)展的相關(guān)政策不夠完善。此外,為了促進民間資本對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的投入,政府應(yīng)制定相關(guān)優(yōu)惠政策等?？梢灶A(yù)見到,在未來家庭小型化、人口高齡化迅猛發(fā)展的趨勢下,敬老院、養(yǎng)老院等養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)作用必然逐漸加強,如果當前不采取有力政策措施來規(guī)范、扶持,那么日后我們解決老齡問題的任務(wù)將更加艱巨。

3.2 老年福利院所的收費標準較高 老年人的收入水平不高,收入以退休金為主,加上子女的一些贍養(yǎng)費,因此,他們希望老年福利院的收費越低越好。訪談中很多老人也表達了類似的想法。而老年福利院所由于各種費用支出日益增加,故而希望能夠增加收費,這樣使得如何找到一個合理的收費標準成為一大難題。

3.3 社區(qū)為老服務(wù)專業(yè)工作人員缺乏,志愿者隊伍不足 目前活躍在為老助老服務(wù)一線崗位的大部分護工人員為女性,且外地人員比例高,流動性很強。多數(shù)人沒有接受過相關(guān)的專業(yè)教育或有關(guān)老年服務(wù)知識的正規(guī)培訓(xùn),這不僅影響了為老助老服務(wù)的質(zhì)量,而且也制約了社區(qū)為老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

3.4 資金來源比較單一 目前社區(qū)服務(wù)的資金來源主要是政府撥款、社會福利彩票收入和民間贊助等,由于經(jīng)濟發(fā)展水平所限,政府撥款有限,而社會福利彩票收入主要用于社會救助,養(yǎng)老院日常運營的主要資金來源來自于入住老人所繳納的床位費(包括吃、住、護理等基本生活需求),在收支平衡且剩余的基礎(chǔ)上,還要將部分資金用于發(fā)放被聘人員的工資。來源有限,資金缺乏。這些經(jīng)費對居家養(yǎng)老工作的啟動,為一部分老人購買居家養(yǎng)老服務(wù)時間起到了一定作用。但若要提供較為全面的居家養(yǎng)老服務(wù),無疑是杯水車薪。

4 國外社區(qū)為老服務(wù)的經(jīng)驗借鑒

4.1 社區(qū)養(yǎng)老的實施以法律為保障 國外一切社區(qū)行為都依據(jù)法律、法規(guī)開展,所以社區(qū)建設(shè)井然有序。日本政府早在 20世紀 50年代末就開始通過立法解決養(yǎng)老問題。1963年的《老人福利法》和 1982年的《老人保健法》解決了老年醫(yī)療保健的后顧之憂,確立了居家養(yǎng)老的方向。2000年 4月的《護理保險制度》在解決老年人護理照料負擔(dān)的同時,構(gòu)筑了社會參與的家庭養(yǎng)老模式,由此形成了多方位的老年福利體系〔3〕。美國于1965年國會通過了《老人法》,并屢經(jīng)修正補充。后又相繼出臺了《老人志愿工作方案》、《老年人營養(yǎng)方案》、《多目標老人中心方案》、《老年人社區(qū)服務(wù)就業(yè)法》、《老年人個人健康教育與培訓(xùn)方案》等一系列直接影響老年人生活的社會福利法案。英國政府在 1977年制定了《全民健康服務(wù)質(zhì)量》,提出了地方政府對老人提供居住照顧與到宅協(xié)助服務(wù)。90年代初期英國頒布了《照顧白皮書》和《國家健康服務(wù)與一社區(qū)照顧法令》,進一步強調(diào),社區(qū)照顧的目標是在“自己的家或′像家似的′環(huán)境中供養(yǎng)人們”〔4〕。

4.2 政府發(fā)揮主導(dǎo)作用 發(fā)達國家特別是一些號稱福利國家的歐美國家,社會福利包括社區(qū)服務(wù)的財源主要是國家。老年福利事業(yè)由政府出面舉辦,以政府投入為主。亞洲一些國家,在社區(qū)管理和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面也體現(xiàn)了政府的主導(dǎo)作用。如新加坡政府通過對社區(qū)組織的物質(zhì)支持和行為引導(dǎo),把握社區(qū)活動的方向。新加坡的許多公寓大樓底層用作社區(qū)內(nèi)社會老年人的活動場所。目前,新加坡新建的住宅還專門辟出鄰里活動中心,以供老年人、殘疾人等特殊群體共同活動使用。

4.3 注重發(fā)揮社會中介組織功能 在國外,中介組織是溝通政府、社會、企業(yè)、個人相互關(guān)系的橋梁。目前,美國的社會中介組織遍布其大小城市的社區(qū)內(nèi),它的普遍產(chǎn)生和蓬勃發(fā)展,使美國政府的管理模式逐步走向了“小政府、大社會”的境界。英國的各種社區(qū)照顧機構(gòu)既有政府出資社區(qū)舉辦的非贏利性機構(gòu),也有私營的、商業(yè)性的中介服務(wù)機構(gòu)。提供服務(wù)的人員既有政府雇員,又有民間的專業(yè)工作人員和志愿服務(wù)人員,形成了多主體、多層次的服務(wù)體系,以滿足不同情況的老年人的需求。政府的職能是宏觀管理,社會中介組織是具體的組織者和運作者,兩者之間是合作伙伴關(guān)系。政府對批準后成立的社會中介組織,從財稅政策上給予極大的支持。

4.4 從業(yè)人員職業(yè)化 從國外的經(jīng)驗看,社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)都配有專門的經(jīng)過培訓(xùn)的服務(wù)人員。專業(yè)人員可以滿足老年人的各種需求,同時也新增了就業(yè)崗位,解決了許多人員的就業(yè)問題。英國“社區(qū)照顧”實行管理員—關(guān)鍵工作員—照顧員的工作體系,日本“社區(qū)照顧”也是實行管理員—專業(yè) (專職)工作人員—照顧員(志愿者)這樣一個工作體系,兩者都是官民結(jié)合的架構(gòu)。不同的是,英國關(guān)鍵工作員和照顧員中一大部分是由志愿者組成,尤其在照顧員這個層次基本都是由志愿者去完成,要想達到專業(yè)工作人員這個層次,必須參加政府認定和舉辦的相關(guān)專業(yè)資格考試。在日本,1987年政府頒布了《社會福利士及看護福利士法》,該法案規(guī)定看護福利士應(yīng)具備的工作能力和專業(yè)技術(shù)知識能力,并推出資格證書制度。1992年制訂《福利人才確保法》,從法律上對福利人才的培養(yǎng)及其應(yīng)有的經(jīng)濟、社會地位予以保障。這樣,日本的社區(qū)老年服務(wù)在具備技術(shù)知識及能力的專業(yè)人員的大力推動下,順利開展不斷優(yōu)化。

5 進一步完善社區(qū)為老服務(wù)體系的對策建議

5.1 加強組織協(xié)調(diào),制定優(yōu)惠政策,部門通力合作 盡快建立統(tǒng)一的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)組織。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是一項新興的產(chǎn)業(yè),涉及面廣、政策性強,需要一個強有力的專門機構(gòu)來管理,有計劃、有步驟地從整體上協(xié)調(diào)。建議各地由政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭,由計劃、民政、工商、稅務(wù)、勞動和社會保障、衛(wèi)生、財政等部門參加,成立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作協(xié)調(diào)委員會,辦事機構(gòu)設(shè)在民政部門。協(xié)調(diào)委員會主要職能是組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、檢查、督促社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康、有序、規(guī)范地發(fā)展。各級政府及有關(guān)部門要健全和完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策、法規(guī),尤其在建設(shè)資金、土地征用、稅收、信貸、水電等方面進一步給予優(yōu)惠扶持。

5.2 政策引導(dǎo),多方參與籌措資金 養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展需要大量的資金投入,應(yīng)建立社會籌資為主、財政資助為輔、多方出資的資金籌措機制。鼓勵社會團體和個人投資社區(qū)老年人服務(wù)事業(yè)。為此,應(yīng)設(shè)立社區(qū)建設(shè)與發(fā)展基金,鼓勵企事業(yè)單位和居民捐贈,鼓勵社會資金參與到社區(qū)服務(wù)的建設(shè)和發(fā)展中來。根據(jù)目前的趨勢判斷,今后民間資金和民間組織對養(yǎng)老服務(wù)的支持作用將會隨社會的發(fā)展越來越大。同時,可根據(jù)老年人的實際承受能力,形成不同檔次的服務(wù)標準,實行有償服務(wù)、低償服務(wù)。這樣既實現(xiàn)了政府購買服務(wù),又滿足了社區(qū)不同層次老年人的服務(wù)需求,同時也能吸引私人投資,拓寬資金來源?？傊?社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)要形成長效機制,把政府的投入、社會的支援、老人的支付和子女的贍養(yǎng)義務(wù)有機結(jié)合起來。

5.3 培育一支優(yōu)秀的護理隊伍 做好為老服務(wù)工作,首先是要有一支高素質(zhì)地護理隊伍。而從整體上來看,目前我國社區(qū)服務(wù)人員隊伍存在著人數(shù)少、素質(zhì)不高、水平偏低及年齡偏大等問題。這支隊伍幾乎沒有受過專業(yè)化、正規(guī)化的訓(xùn)練,其服務(wù)技術(shù)難以適應(yīng)新形勢下老年人日益增長和不斷變化的服務(wù)需求。借鑒國外經(jīng)驗,要加快培養(yǎng)老齡產(chǎn)業(yè)所需的各類人才,特別要加快培養(yǎng)當前急需的老齡產(chǎn)業(yè)管理人員、服務(wù)人員?？蓢L試在普通高校和中等職業(yè)學(xué)校增設(shè)老年學(xué)、老年心理學(xué)和護理服務(wù)等課程。要建立一套完善的體制,對護理員的思想道德、組織規(guī)范、老人護理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)等方面進行綜合培訓(xùn),落實持證上崗制度。還要在全體護理員中開展創(chuàng)優(yōu)服務(wù)星級評選活動,建立健全激勵機制,促進護理服務(wù)事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

5.4 繼續(xù)創(chuàng)新服務(wù)方式 德國政府為解決老年護理人員缺乏的困難,在全國推行“時間儲蓄”,即公民在滿 18周歲以后利用業(yè)余時間到老年公寓或老年病康復(fù)中心服務(wù),不拿報酬,但其義務(wù)工作的時間可以積累起來,通過義務(wù)網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)存入提供服務(wù)業(yè)的時間儲蓄卡或勞務(wù)檔案中。該公民年老或需要有人照料護理時,再把儲蓄的時間提出來享受免費服務(wù)〔5〕。受國外的影響,上海、北京、廣州、太原、南京、合肥等城市相繼出現(xiàn)推行“時間儲蓄”的報道。盡管要把一個美好的概念變成現(xiàn)實,當前仍存在著諸多困難,但這些養(yǎng)老制度的創(chuàng)新做法都值得我們進一步探索和研究。

5.5 加強傳統(tǒng)倫理教育,形成敬老愛老的良好風(fēng)尚 在我國民族傳統(tǒng)中,孝文化發(fā)揮了不可磨滅的作用,成為中華民族傳統(tǒng)文化的支柱和根本,反映了中國特有的價值觀和代際情感模式。隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展,家庭從經(jīng)濟上贍養(yǎng)老年人的功能完全有可能被日益完善的社會保障所替代,但是,家庭成員在生活上的互相關(guān)心、精神上的互相安慰,并不會因社會養(yǎng)老制度的建立而過時。老年人在社區(qū)能否“幸福養(yǎng)老”,子女的關(guān)心是最重要也是無法取代的。因此,社區(qū)為老服務(wù)工作還要特別強調(diào)老年人與子女的溝通,搭建“關(guān)愛”的平臺。像街道每年組織的老年旅游節(jié)活動,要倡導(dǎo)子女與老人共同出游,社區(qū)組織的“高齡老人祝壽會”、“金婚典禮”等,都可以成為子女關(guān)心和孝敬老人的平臺。要使老年人真正享受來自方方面面的關(guān)心,享受幸福養(yǎng)老的天倫之樂。

1 李學(xué)斌 .我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)研究綜述〔J〕.寧夏社會科學(xué),2008;146 (1):42-6.

2 季 明 .上?；鶎诱?調(diào)查萬名老人需求來確定實事項目〔EB/ OL〕.http://www.xinhuanet.com,2008-06-24.

3 仝利民 .日本護理保險制度及其對上海的啟示〔M〕.上海:華東師范大學(xué),2008:68-70.

4 唐忠新 .社區(qū)照顧:英國養(yǎng)老主要方式〔J〕.社區(qū),2004;93(7):27.

5 劉 劍 .“時間儲蓄”試探上路〔N〕.黑龍江日報,2008;12(22):9.

〔2009-04-28收稿 2009-07-21修回〕

(編輯 張永貴/胡國義)

book=30,ebook=80

C913.7

A

1005-9202(2010)12-1762-03

上海工程技術(shù)大學(xué)校青年基金課題(2008XY51)

1 上海工程技術(shù)大學(xué)社保研究中心

劉 芳(1977-),女,博士研究生,講師,主要從事社會保障問題研究。