基于新公共管理視角的瓦格納定律之現(xiàn)實評析

郝曉薇 葉子榮

(西南交通大學公共管理學院,四川成都610031)

一、問題的提出

20世紀70年代末以來,西方國家發(fā)起了一場聲勢浩大的行政管理改革運動——新公共管理運動。新公共管理運動直面?zhèn)鹘y(tǒng)行政管理理念、模式及弊端,以全新的理念引發(fā)了公共部門管理實質(zhì)性的變革,成為一股不可阻擋的席卷世界的改革浪潮。公共行政與公共財政密切相聯(lián),行政體制改革與財政體系優(yōu)化密不可分,新公共管理運動不僅帶來了公共行政領(lǐng)域翻天覆地的變革,而且也必將對公共財政實踐帶來深刻的影響,這在客觀上要求公共財政體系建設(shè)必須服從、服務(wù)于新公共管理運動這一現(xiàn)實。

新公共管理的實質(zhì),是通過引入商業(yè)管理主義的理論、方法和技術(shù)對公共部門進行全方位的改革和再造,從而達到整體優(yōu)化行政系統(tǒng)、有效改善政府管理的目的。從各國改革的具體實踐可以看出,在推行新公共管理為導向的公共行政改革中,政府職能的定位、機構(gòu)的重組、市場化方案、中央與地方的分權(quán)、行政運行機制的重建等,無不體現(xiàn)出商業(yè)管理主義的理念。

公共行政與公共經(jīng)濟相輔相成。一方面,政府財政收支是整個行政體制得以運行的經(jīng)濟基礎(chǔ),沒有財政支持政府就無法實現(xiàn)政府的各項職能;另一方面,政府公共行政各項職能的嚴格履行,尤其是資源配置職能的合理實現(xiàn),不僅關(guān)系到政府財政收支的總量,而且對整個國民經(jīng)濟的發(fā)展具有重要導向作用。因此,新公共管理運動中行政體制各個層面的改革,也自然不可避免地給公共經(jīng)濟帶來了影響,主要體現(xiàn)在由政府經(jīng)濟職能優(yōu)化及運行機制調(diào)整直接導致的對政府規(guī)模的限制,以及公共產(chǎn)品供給機制改革對公共財政壓力的間接緩解,從而致使瓦格納定律在世界范圍內(nèi)受到了極具挑戰(zhàn)性的沖擊。

二、瓦格納定律概要

“瓦格納定律”是據(jù)其提出者德國經(jīng)濟學家阿道夫·瓦格納(Adolf Wagner,1835～1917)的姓名命名的。在1882年公布其研究觀點時,瓦格納并沒有以“定律”或“法則”的形式表述其思想,之后雖然有不少學者對其思想進行了演繹和發(fā)展,但也均未做此界定,直至20世紀70年代初,財政學家伯德在解釋瓦格納的貢獻時,才將其明確稱之為“瓦格納定律”［1］。

瓦格納作為德國社會政策學派的集大成者,支持當時普魯士王國權(quán)傾朝野的“鐵血宰相”奧托·馮·俾斯麥(1815～1898)的政策,既反對古典經(jīng)濟學的自由主義,又反對馬克思主義,而提倡國家社會主義。他主張政府應(yīng)積極干預國民經(jīng)濟,通過實行改良主義的“社會政策”,運用立法和行政手段修補資本主義社會的缺陷,達到鞏固資本主義制度的目的。

在這樣的思想綱領(lǐng)下,瓦格納對19世紀許多歐洲國家以及日本、美國的公共支出的增長情況做了考察,并于1882年總結(jié)出了政府職能不斷擴大及政府支出持續(xù)增長的規(guī)律。他認為隨著經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化程度的深化,不斷擴張的市場和市場主體之間的關(guān)系日趨復雜,需要政府對經(jīng)濟和社會活動施加干預,其結(jié)果必將導致政府支出規(guī)模的不斷擴大。這一結(jié)論被抽象地描述為“財政支出占GNP/GDP的比率呈現(xiàn)不斷增長的趨勢”。

根據(jù)瓦格納的分析,財政支出比率上升最基本的原因,是工業(yè)化經(jīng)濟中的社會進步對政府活動所提出的日益擴大的需求。他認為,自由經(jīng)濟向壟斷資本主義的過渡必然使政府制度運行理論也發(fā)生相應(yīng)的變化——自由經(jīng)濟時代的“廉價政府”、“夜警國家”應(yīng)向壟斷資本主義時代的“高價政府”、“社會政策國家”轉(zhuǎn)變,政府職能的擴大是一個必然的規(guī)律。首先,在經(jīng)濟實現(xiàn)工業(yè)化以后,擴大了的市場及其作用力之間的關(guān)系將更加復雜,這種市場作用的復雜性將會導致各種法規(guī)的出現(xiàn),從而要求建立和拓展司法體系和管理制度,以規(guī)范行為主體的經(jīng)濟活動;其二,都市化和人口密集的現(xiàn)象也會導致各種產(chǎn)品和勞務(wù)外部性作用的擴大,從而也要求政府加強管理;其三,隨著工業(yè)化經(jīng)濟的發(fā)展,經(jīng)濟的不完全競爭狀況會日益加劇,整個社會的資源不可能完全通過市場機制而得到最有效的配置,對政府干預經(jīng)濟以及從事直接生產(chǎn)經(jīng)營活動的需求擴大;其四,對那些具有極大外部性經(jīng)濟效益的行業(yè),由于規(guī)模與技術(shù)等方面的原因,私人不愿或不能生產(chǎn),也要求政府接管進行直接生產(chǎn)經(jīng)營;其五,由于政府的教育、文化、衛(wèi)生和福利等支出的增長是由其需求的收入彈性決定的,當國民經(jīng)濟發(fā)展導致人均收入增加時,政府用于上述方面的支出會增加得更快。

簡而言之,瓦格納定律的內(nèi)在邏輯可以歸納如下:隨著經(jīng)濟發(fā)展和人均所得的上升,社會對公共部門提出了更多需求,公共部門的活動因而將日趨復雜和重要,在供給主體單一的主觀前提下,公共支出必將逐漸增加。

考慮到實踐背景,瓦格納對于財政支出的思考具有一定的合理性和先進性,但囿于其政治立場,該思想又不可避免地存在先天的內(nèi)在缺陷。這種內(nèi)隱的缺陷是固有的,隨著經(jīng)濟、政治以及社會的不斷發(fā)展,尤其是政府與市場關(guān)系的不斷調(diào)整,最終被新公共管理理念所批判而逐漸呈現(xiàn)出來,并且已經(jīng)到了人們不得不正視的地步。

三、從新公共管理視角解析瓦格納定律的可行性

基于研究邏輯的公理性認識,對于一個研究對象的剖析,只有在前提外延一致的情況下才具有可行性,否則比較和分析的的結(jié)果就會因其邏輯起點缺乏充要性而無法立足,對于理論性的研究對象尤其如此。

就瓦格納定律的局限性而言,綜觀國內(nèi)外相關(guān)研究,對其大規(guī)模反思最開始來自于實證檢驗結(jié)果與其觀點的直觀矛盾。國內(nèi)外諸多學者采用不同國家、各類層級和類別的財政數(shù)據(jù)對瓦格納定律進行了實證檢驗,但檢驗的結(jié)果在不同的樣本之間出現(xiàn)了較大的差異［2］。在這種情況下,對瓦格納定律合理性和普適性的質(zhì)疑理所當然地開始在理論界逐步蔓延。

但是總的看來,無論國際還是國內(nèi),沒有任何一項研究考慮到了新公共管理運動的背景。而新公共管理運動對于瓦格納定律的挑戰(zhàn)具有內(nèi)在邏輯性,并且這種邏輯性與瓦格納定律的前提外延完全吻合。瓦格納定律的前提是經(jīng)濟社會的發(fā)展與工業(yè)化的深化,其外延表現(xiàn)為GNP/GDP總量與人均GNP/GDP的增長,新公共管理運動的發(fā)展也在這一范圍之內(nèi)。雖然新公共管理運動的產(chǎn)生與西方社會進入后工業(yè)化時代不無關(guān)系,但是嚴格地說,所謂“后工業(yè)化時代”,就是以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為支撐、為主體的時代,后工業(yè)化是工業(yè)化的深度發(fā)展,其實質(zhì)仍舊是工業(yè)化。美國社會學家丹尼爾·貝爾(Daniel Bell)是第一位提出后工業(yè)化社會理論的學者,他在《后工業(yè)化社會的來臨》中用以描述20世紀后半期工業(yè)化社會中所產(chǎn)生的新社會結(jié)構(gòu),他認為這種結(jié)構(gòu)將導致美國、日本、蘇聯(lián)以及西歐在21世紀出現(xiàn)一種新的社會形式［3］。這一命題仍舊符合瓦格納定律關(guān)于在工業(yè)化進程中社會關(guān)系的復雜化這一前提假設(shè),因此在此背景下分析瓦格納定律的局限性具有邏輯可行性。

新公共管理運動并沒有改變瓦格納定律的前提條件(工業(yè)化),但是前者所倡導的理念卻在實踐上對后者提出了挑戰(zhàn)。在這一歷史背景下,瓦格納定律的局限性暴露無遺,已無力更好地指導當前的財政實踐。因此,從新公共管理運動的視角研究瓦格納定律的歷史局限性,應(yīng)成為下一步相關(guān)理論研究的重點之一。

四、新公共管理運動對瓦格納定律的挑戰(zhàn)

(一)政府職能優(yōu)化對政府規(guī)模的限制

新公共管理對傳統(tǒng)的政府管理模式提出了否定,重新厘定了政府與市場以及政府與社會的職能關(guān)系,主張政府的職能是“掌舵而非劃槳”,認為政府職能主要是進行宏觀方面的“掌舵”,而具體的“劃槳”職能則可交由市場和社會力量完成。換言之,新公共管理倡導在特定領(lǐng)域政府職能的退縮和市場價值的回歸,主張通過減少政府干預和充分發(fā)揮市場與社會力量的作用,達到政府職能卸載和優(yōu)化的目的。總結(jié)來看,新公共管理運動中政府經(jīng)濟職能的優(yōu)化及其對政府規(guī)模的限制主要體現(xiàn)在以下幾方面:

1.放松規(guī)制。放松規(guī)制包括放松社會規(guī)制、市場規(guī)制、保護產(chǎn)業(yè)規(guī)制等［4］(P112—130)。一般有如下形式:(1)取消對某一行業(yè)的全部規(guī)制,使該行業(yè)完全受自由市場和競爭法則的支配;(2)規(guī)制的總體放松,使規(guī)制體系更加富有彈性;(3)對某一產(chǎn)業(yè)的特定部分放松規(guī)制。放松規(guī)制通過政府職能的調(diào)整(主要是退出),直接導致了政府規(guī)制成本的大幅度縮減。

2.民營化及市場化。一些國家將對國有企業(yè)和事業(yè)單位的民營化改革,作為“政府瘦身”的重要舉措。把原有屬于國有的公司或公用事業(yè),通過合同承包、特許經(jīng)營、出售或并購、補助和憑單、政府淡出等形式,轉(zhuǎn)給私營企業(yè)所有或經(jīng)營［5］。從實施效果看,實行民營化及市場化對于政府經(jīng)濟職能的優(yōu)化及縮減主要表現(xiàn)在以下方面:(1)減少了政府的管理職能和責任;(2)減少了政府雇員人數(shù)并緩解了由此產(chǎn)生的管理困難與財政壓力;(3)私有化后企業(yè)能夠在資本市場上獲得資金改善生產(chǎn)條件,改變了對政府投資的依賴;(4)出售企業(yè)增加了政府的財政收入,減少了政府的財政赤字。

3.壓縮式管理。壓縮式管理作為一種新的管理策略,其目的是為了應(yīng)付財政困難,所作為的對象主要是政府的社會服務(wù)職能。其具體措施包括:公共項目系統(tǒng)排序,分清主次,撥款時區(qū)別對待;中止效率和效益不佳的社會項目,解散相應(yīng)機構(gòu),遣散有關(guān)人員;逐步實行公共服務(wù)使用者付費制度,節(jié)約公共開支［6］［7］。這種管理主要是對政府的社會管理職能加以分析,把可以市場化的部分職能交由市場力量完成,壓縮式管理有效減輕了政府的社會管理職能,政府不再背上沉重的社會“包袱”,也減輕了政府的財政負擔。

(二)分權(quán)化改革對政府規(guī)模的限制

新公共管理對傳統(tǒng)以官僚制為基礎(chǔ)的行政體制提出了批判,認為官僚制專注于各種規(guī)章制度和繁文縟節(jié),壓抑了民主和創(chuàng)造性的發(fā)揮,不僅效率低下,而且缺乏彈性與靈活性,難以適應(yīng)現(xiàn)代公共管理的需求。因此,為提高行政體制的效率,增強行政系統(tǒng)的活力,新公共管理采取了分權(quán)制改革路徑。

分權(quán)制改革有效縮小了官僚機構(gòu)的規(guī)模和集中化程度,改變了以往的機構(gòu)龐大、職權(quán)交叉、部門林立、責任不清的狀況,使之由傳統(tǒng)的金字塔型向現(xiàn)代扁平型方向發(fā)展。分權(quán)制改革主要是通過建立決策與執(zhí)行分開的執(zhí)行局實現(xiàn),其基本的做法是把原有的大部中的負責執(zhí)行的部門獨立出來,成立執(zhí)行局,實行經(jīng)理(首席執(zhí)行官)負責制。執(zhí)行局是擁有人事自主權(quán)與財政自主權(quán),對執(zhí)行采用合同式管理,承擔具體政策執(zhí)行與提供服務(wù)職能,集技術(shù)性、專業(yè)性、監(jiān)管性和服務(wù)性于一體,業(yè)務(wù)相對獨立,不屬于政府職能部門序列但歸口政府部門管理的機構(gòu)［8］。

執(zhí)行局的設(shè)立通過合同管理、靈活組織設(shè)計等商業(yè)管理主義的具體手段,達到了機構(gòu)精簡,減少層級,提高靈活性和放松內(nèi)部管制及改革公務(wù)員制度的目的。事實證明,基于分權(quán)化理念的政府機構(gòu)改革對財政規(guī)模限制做出了舉足輕重的貢獻。

(三)公共人事制度改革對政府規(guī)模的限制

與傳統(tǒng)行政模式下采用僵硬的人事制度不同,新公共管理推崇彈性人力資源管理,重視提高在人員管理及其他人事環(huán)節(jié)上的靈活性。為此,新公共管理提出打破傳統(tǒng)公務(wù)員終身制和按資歷、年限逐級晉升的僵化的激勵制度,主張采用私營部門彈性管理制度并按功績制晉升。歸納起來,新公共管理中人事制度改革的措施主要包括以下幾點［9］(P160—176):

1.推行以績效為中心的功績制,主要是績效工資制。由于工資與績效相掛鉤,公務(wù)員為了獲得更多的報酬,必須不斷提高自己的工作業(yè)績,在工作中有更加出色的表現(xiàn)。而公務(wù)員績效提高的結(jié)果必然促進公共組織生產(chǎn)效率,提高公共組織工作效益,從而有利于降低公共組織的人力成本。

2.推行彈性人事制度。隨著市場機制的引入,各國公共部門開始借鑒私營部門彈性的合同制,嘗試人事制度的改革。一方面加大臨時雇員比例,解雇不合格的公務(wù)員,另一方面還從總體上大幅度裁減公務(wù)員隊伍。以合同制為基礎(chǔ)的人事聘用制度打破了公務(wù)員的永業(yè)原則,有效弱化了公務(wù)員制度的剛性并減輕了政府的財政負擔。

3.強調(diào)公務(wù)員的自主權(quán)。韋伯模式下嚴格的規(guī)章制度強調(diào)絕對的、垂直的命令服從機制,扼殺了公務(wù)員的創(chuàng)造性和積極性,造成公務(wù)員墨守成規(guī)、逃避風險的行為習慣,致使組織因缺乏有效的內(nèi)部激勵機制而效率低下。秉承新公共管理理念,適度弱化人員規(guī)制已成為客觀必然。

新公共管理實施的以上一系列人事制度改革措施,不僅有利于促使公務(wù)員更大限度地發(fā)揮主觀能動性,提高工作效率,而且其本身就具有降低行政成本的直接效應(yīng)。加之同時政府預算制度也在變革,零基預算正在取代傳統(tǒng)的預算方式,政府預算不再以慣例和權(quán)力為標準,而是以需求為導向,官僚的預算最大化行為必將被逐漸遏制。

(四)公共產(chǎn)品供應(yīng)機制改革對政府規(guī)模的限制

新公共管理運動主張公共產(chǎn)品(服務(wù))市場化。公共服務(wù)市場化的本質(zhì)是將原來由政府承擔的一些公共服務(wù)職能大量地轉(zhuǎn)移給私營機構(gòu)和其他各類非政府組織,通過市場機制的作用部分取代政府機制的作用,強調(diào)資源的優(yōu)化配置和效率,從而實現(xiàn)公共財政資源的最有效、最節(jié)省使用。新公共管理運動提倡公共服務(wù)供給者多元并存,即從公共服務(wù)和公共產(chǎn)品完全由政府部門或國有企業(yè)提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎蜕鐣α抗餐峁?一些私營部門、獨立機構(gòu)、社會自治、半自治組織等非政府組織都將成為公共物品及服務(wù)的提供者,為提供相同的公共物品和服務(wù)展開競爭。公共服務(wù)市場化把公眾當作公共機構(gòu)的“顧客”,以“顧客”的滿意度為衡量公共服務(wù)質(zhì)量的指標。通過政府與企業(yè)、非政府組織或非營利組織之間的合作,利用競爭機制、價格機制、供求機制與約束機制,調(diào)動社會資源參與公共服務(wù)的供給過程,從而實現(xiàn)政府以較少的資源與較低的成本來實現(xiàn)提供數(shù)量更多、質(zhì)量更高的公共服務(wù)之目的,實現(xiàn)服務(wù)的最佳供給和公共資源的有效配置［10］(P386—413)。

政府通過對社會力量的組織、利用和管理,將自身從不必要的具體事務(wù)中解放出來,實現(xiàn)公共管理和服務(wù)的市場化,這些措施毫無疑問將有效控制和降低政府財政支出的規(guī)模。除上述四點之外,社會保障制度的改革也是導致財政支出大規(guī)?？s減的重要因素之一［11］。

五、結(jié)論

綜上所述,新公共管理運動不僅在理念上而且在實踐上都對瓦格納定律提出了前所未有的挑戰(zhàn),其內(nèi)在邏輯如下:在新的時代背景下,在工業(yè)化不可逆轉(zhuǎn)地深化進程中,新公共管理理念的發(fā)生及其在世界范圍內(nèi)的發(fā)展,對瓦格納定律提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。一方面,新公共管理運動通過實施政府職能優(yōu)化、分權(quán)化改革、公共人事制度改革以及社會保障制度改革等一系列措施,直接削減了財政支出規(guī)模;另一方面,由工業(yè)化(或所謂后工業(yè)化)所衍生的經(jīng)濟、政治、社會需求持續(xù)擴張,在新公共管理理念之下催生了多元化的供給主體和多種形式的供給方式,從而客觀上緩解了政府供給的壓力。在這種情況下,兩方面力量共同作用,為限制財政支出規(guī)模或者弱化財政支出沖動提供了相當巨大的空間,瓦格納定律的神話將被打破。

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