財(cái)政分權(quán)、要素價(jià)格扭曲與國有企業(yè)過度投資

黎精明 郜進(jìn)興

(1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 會(huì)計(jì)學(xué)院,湖北 武漢430073;2.武漢科技大學(xué) 管理學(xué)院,湖北 武漢 430081;3.財(cái)政部 監(jiān)督檢查局,北京 100820)

一、問題的提出

我國20世紀(jì)80年代實(shí)行的財(cái)政包干制、80年代中期至90年代中期實(shí)行的產(chǎn)權(quán)地方化改革、1994年實(shí)行的分稅制改革等諸多嘗試,所呈現(xiàn)的總體趨勢是財(cái)政權(quán)利與支出責(zé)任的下移[1](P17—26),即財(cái)政分權(quán)化。幾乎和財(cái)政分權(quán)化改革同步,我國掀起了規(guī)模宏大的國有企業(yè)改革進(jìn)程。30多年來,從“擴(kuò)權(quán)讓利”開始,進(jìn)行了利改稅、承包制、稅利分流、股份制改造、建立現(xiàn)代企業(yè)制度等多種國企改革嘗試,這些舉措雖取得了一定成效,但是,國有企業(yè)虧損嚴(yán)重、贏利能力下降、效率低下的局面還沒有得到根本性扭轉(zhuǎn),國有企業(yè)效率低下作為一個(gè)不爭的事實(shí)已經(jīng)得到了諸多研究的證實(shí)[2][3][4]。

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為,過度投資是導(dǎo)致國有企業(yè)效率低下的重要原因。如李慶峰認(rèn)為,我國國有企業(yè)效率低下主要表現(xiàn)在投資效率方面[5];秦朵和宋海巖也認(rèn)為,是過度投資導(dǎo)致了國有企業(yè)的投資效率損失[6];林毅夫等也認(rèn)為,過度投資直接導(dǎo)致了企業(yè)資金配置和經(jīng)營低效率[7]。既然過度投資會(huì)導(dǎo)致國有企業(yè)低效率,那么,又是什么原因?qū)е聡衅髽I(yè)的過度投資傾向呢?對此,Janos認(rèn)為是社會(huì)主義國家的“預(yù)算軟約束”,即社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)中國有企業(yè)一旦發(fā)生虧損,政府通常要追加投資、增加貸款、減少稅收、提供財(cái)政補(bǔ)貼,這些都是激發(fā)國有企業(yè)過度投資的原因[8];Connor、Deng和Luo也認(rèn)為中國國有企業(yè)低效的癥結(jié)在于政治制度的限制和公有化的產(chǎn)權(quán)歸屬[9]。事實(shí)上,Janos、Connor等的觀點(diǎn)具有很強(qiáng)的代表性,即國有企業(yè)過度投資、效率低下的根源在于公有化的產(chǎn)權(quán)歸屬。照此邏輯,進(jìn)行國有產(chǎn)權(quán)私有化改造才是抑制過度投資、提高效率的根本出路,但問題在于,不少國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革后這種狀況未見顯著改善,因此,很有必要尋求新視角來研究國有企業(yè)過度投資問題。

二、要素價(jià)格扭曲與國有企業(yè)過度投資

Averch和Johnson早在1962年就發(fā)現(xiàn),在回報(bào)率規(guī)制條件下,受規(guī)制企業(yè)在規(guī)定的回報(bào)率之下為獲得更多利潤會(huì)進(jìn)行過度投資,從而導(dǎo)致無效率經(jīng)營[10]。他們的研究雖然開創(chuàng)了企業(yè)過度投資原因研究之先河,但是,對于理解國有企業(yè)過度投資行為卻無顯著幫助。因?yàn)?第一,回報(bào)率規(guī)制作為過度投資的原因,它對所有類型企業(yè)(國有和非國有)都具有解釋力,但現(xiàn)實(shí)情況是,國有企業(yè)過度投資現(xiàn)象遠(yuǎn)比非國有企業(yè)嚴(yán)重,而Averch和Johnson的研究無法對此做出解釋;第二,循著Averch和Johnson的結(jié)論,企業(yè)摒棄回報(bào)率規(guī)制原則后其投資量應(yīng)該向適度化方向回歸,而事實(shí)上,絕大部分國有企業(yè)早已突破了回報(bào)率規(guī)制原則,但是,其過度投資現(xiàn)象依然存在甚至還很嚴(yán)重。因此,在本部分,我們將超越回報(bào)率規(guī)制視角,嘗試從投入要素價(jià)格角度對國有企業(yè)過度投資問題進(jìn)行探討。

企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)際上是一個(gè)消耗生產(chǎn)要素以獲取產(chǎn)出的過程。不失一般性,我們假設(shè)企業(yè)投入的生產(chǎn)要素主要有勞動(dòng)和資本,令∏、P、Q分別表示企業(yè)的利潤、產(chǎn)品價(jià)格和產(chǎn)量;L和K分別為所使用的勞動(dòng)和資本數(shù)量;ω、γ分別為勞動(dòng)和資本的單位使用成本;L*和K*分別為市場出清時(shí)勞動(dòng)和資本的均衡量;ω*和γ*分別為市場出清時(shí)勞動(dòng)和資本的均衡價(jià)格。假設(shè)將生產(chǎn)要素(勞動(dòng)、資本)的需求者區(qū)分為兩大類型:國有企業(yè)和非國有企業(yè),設(shè)它們對勞動(dòng)的需求量分別為LDS、LDN,對資本的需求量分別為KDS、KDN。在自由市場上,生產(chǎn)要素供需均衡狀況如圖1和圖2所示。

圖1 自由市場的勞動(dòng)均衡

圖2 自由市場的資本均衡

在國有企業(yè)和非國有企業(yè)都在競爭性要素市場進(jìn)行資源自由配置的情況下,由圖1可知,勞動(dòng)市場價(jià)格完全取決于勞動(dòng)市場的總供給LG和總需求LDT的均衡,此時(shí),勞動(dòng)市場的出清數(shù)量為L*(=),勞動(dòng)市場的均衡價(jià)格為ω*。由圖2可知,資本市場價(jià)格完全取決于資本的總供給KG和總需求KDT的均衡,此時(shí),資本市場的出清數(shù)量為K*(=K*S+K*N),資本市場的均衡價(jià)格為γ*。也就是說,市場以ω*價(jià)格進(jìn)行勞動(dòng)要素的配置,以γ*價(jià)格進(jìn)行資本要素的配置將是有效率的。但是對于國有企業(yè),其在維持自身生產(chǎn)經(jīng)營的同時(shí),通常還不同程度地承擔(dān)著企業(yè)辦社會(huì)的成本C0(如職工醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等),因此,國有企業(yè)利潤最大化目標(biāo)函數(shù)為:

因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中,國有企業(yè)的營業(yè)利潤并不要求能完全補(bǔ)償企業(yè)辦社會(huì)的成本,其不足部分通常會(huì)由國家進(jìn)行其它形式的彌補(bǔ)(如財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收返還等),所以,與此相應(yīng)的約束函數(shù)為:

相應(yīng)的拉格朗日函數(shù)為:

T=PQ(LS,KS)-ωSLS-γSKS-C0-λ[PQ(LS,KS)-ωSLS-γSKS],λ為拉格朗日乘數(shù)。

函數(shù)的一階條件為:

但是,我國國有企業(yè)不同程度地承擔(dān)著企業(yè)辦社會(huì)的成本(C0),而市場長期競爭的結(jié)果是所有企業(yè)都獲得零經(jīng)濟(jì)利潤[11](P235—237)。于是,與非國有企業(yè)相比,國有企業(yè)由于存在額外成本負(fù)擔(dān),從而必然產(chǎn)生政策性虧損,因此,自由市場競爭的結(jié)果是淘汰那些不具備成本優(yōu)勢(C0＞0)的國有企業(yè),而在我國,由于如下兩方面的原因,使得國家不能容許(尤其是不能大面積容許)國有企業(yè)破產(chǎn)倒閉:其一,國有經(jīng)濟(jì)在我國經(jīng)濟(jì)總量中仍占有絕對比重,國有企業(yè)的大量倒閉必將導(dǎo)致嚴(yán)重失業(yè)等問題,這將給經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來極大挑戰(zhàn);其二,不少國有企業(yè)是關(guān)乎國計(jì)民生的或是國家發(fā)展的先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè),其業(yè)務(wù)范圍和生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)決定了它們雖然在自由市場上不具有競爭優(yōu)勢,但卻能有效地服從和服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo),國家基于宏觀戰(zhàn)略考慮,必須維持甚至強(qiáng)化它們的繼續(xù)存在。但是,國有企業(yè)因?yàn)槌袚?dān)了辦社會(huì)的成本而喪失了在自由市場上的競爭力,所以國家有義務(wù)同時(shí)也有理由通過行政干預(yù)對其進(jìn)行補(bǔ)貼,以便維持其繼續(xù)存在。而從生產(chǎn)角度來看,國家能夠?qū)嵤┬姓深A(yù)和補(bǔ)貼的工具不外乎生產(chǎn)投入要素,而對投入要素的干預(yù)最終必然通過影響其價(jià)格而發(fā)生作用。

我們在前文中將企業(yè)生產(chǎn)投入要素分為勞動(dòng)和資本,從理論上說,國家可以干預(yù)勞動(dòng)或資本市場的價(jià)格,但是,由于勞動(dòng)力資源的所有權(quán)屬于勞動(dòng)者本身,國家不擁有勞動(dòng)者勞動(dòng)收益的剩余索取權(quán),并且,勞動(dòng)者可以在國有和非國有企業(yè)甚至國際間根據(jù)自己的效用判斷進(jìn)行流動(dòng),這就決定了勞動(dòng)是一種富有彈性的生產(chǎn)要素,因此,如果國家通過行政手段強(qiáng)制性地給國有企業(yè)的勞動(dòng)定一個(gè)低于ω*的價(jià)格,勢必引起勞動(dòng)力資源流出國有企業(yè),這既違背政府行政干預(yù)的初衷,并且本身也會(huì)由于國有企業(yè)員工的抵制而不具有可行性,因此,國家對要素價(jià)格干預(yù)的著力點(diǎn)自然落在資本要素上。事實(shí)上,這種論斷得到了我國實(shí)際狀況的印證,如在我國普遍存在著政府利用所控制的國有銀行系統(tǒng)不斷向虧損國有企業(yè)貸款現(xiàn)象,而國有企業(yè)和國有銀行的終極控制人都是政府,政府很難(事實(shí)上也很少)因?yàn)閲衅髽I(yè)清償不了銀行債務(wù)而對其進(jìn)行實(shí)質(zhì)性破產(chǎn)清算,取而代之的通常是債務(wù)展期、呆壞賬等,這最終將由政府出面安排債務(wù)重組,這一方面導(dǎo)致了國有企業(yè)實(shí)質(zhì)上的低成本經(jīng)營,另一方面,重組損失最終必然由政府買單,事實(shí)上,這也是我國銀行系統(tǒng)巨額不良資產(chǎn)形成的主要原因;再比如,國家通過行政權(quán)力將國家或集體所有的礦藏、林地、水域、土地使用權(quán)等資源無償或低成本地劃歸國有企業(yè)使用,導(dǎo)致這些企業(yè)的資源獲取成本非常低廉。這些都是政府利用行政權(quán)力給國有企業(yè)進(jìn)行政策性補(bǔ)貼的例證,而補(bǔ)貼的結(jié)果就是國有企業(yè)以比自由市場遠(yuǎn)低的價(jià)格獲得生產(chǎn)經(jīng)營過程中所必須的資本要素,從而使資本要素市場價(jià)格發(fā)生扭曲,使國有和非國有企業(yè)間形成一種不公平的競爭關(guān)系。

那么,政府扭曲資本要素的價(jià)格會(huì)造成什么結(jié)果呢?前面已經(jīng)推導(dǎo)得到,而在政府因?yàn)閲衅髽I(yè)承擔(dān)了企業(yè)辦社會(huì)的成本而對其資本進(jìn)行各種形式的行政性補(bǔ)貼的時(shí)候,國有企業(yè)勞動(dòng)對資本的實(shí)際邊際技術(shù)替代率為因?yàn)?γS＜γ*,所以有:MRTSLKS＞這種狀況可以用圖3來表示,其中:APL表示企業(yè)的等產(chǎn)量線,A點(diǎn)所對應(yīng)的即為企業(yè)有效率的生產(chǎn)安排(對應(yīng)于MRTS*LKS),而在上述情況下,國有企業(yè)實(shí)際的生產(chǎn)安排在B點(diǎn)(MRTSLKS),也就是說,國有企業(yè)使用了過多的資本,存在明顯的過度投資傾向,它較之于A點(diǎn)明顯處于一種非效率投資狀態(tài)。但是,因?yàn)樵趯?shí)際中,企業(yè)存在技術(shù)進(jìn)步的可能性,政府還可能對產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行干預(yù)或企業(yè)能夠?qū)Ξa(chǎn)品實(shí)施壟斷性定價(jià),這些情況都有可能在表面上掩蓋企業(yè)非效率投資現(xiàn)象,不過,正如我們上面所做的分析,政府對資本要素進(jìn)行政策性補(bǔ)貼所導(dǎo)致的非效率投資現(xiàn)象是客觀存在的。

圖3 國有企業(yè)無效率生產(chǎn)

三、財(cái)政分權(quán)對要素價(jià)格扭曲的影響

本文第一部分已經(jīng)談到,我國國有企業(yè)改革和財(cái)政分權(quán)化改革幾乎是同時(shí)啟動(dòng)的,并且在整個(gè)改革過程中兩者會(huì)交叉影響和相互作用,那么,人們不禁要問:財(cái)政分權(quán)化改革對政府補(bǔ)貼國有企業(yè)扭曲要素價(jià)格所引致的過度投資現(xiàn)象會(huì)產(chǎn)生何種影響?財(cái)政分權(quán)化改革是加劇還是減緩了上述價(jià)格扭曲現(xiàn)象?以下,我們將圍繞這些問題展開探討。

財(cái)政分權(quán)有廣義和狹義之分,本文所討論的是狹義的財(cái)政分權(quán),即上級(jí)政府將財(cái)政權(quán)利與支出責(zé)任向下級(jí)政府進(jìn)行分散和轉(zhuǎn)移的行為。對財(cái)政分權(quán)必要性和必然性的研究由來已久,最早的研究源于哈耶克(Hayek)對組織效率問題的考察,他認(rèn)為組織效率取決于對決策起支撐作用的知識(shí)和決策權(quán)之間的匹配程度,而解決知識(shí)和決策權(quán)不匹配問題有兩條基本途徑,即要么將知識(shí)傳遞給具有決策權(quán)的人,這將是一個(gè)集權(quán)的過程,要么將決策權(quán)傳遞給具有知識(shí)的人,這將是一個(gè)分權(quán)的過程,將廣泛分布的知識(shí)傳遞給中央決策部門因?yàn)槌杀靖甙?、速度緩慢、信息失真而變得幾乎不具有可行?因此,提高組織效率的關(guān)鍵是將決策權(quán)下放,即分權(quán)[12]。爾后,循著哈耶克的思路所建立的第一代財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為,分權(quán)是更好地滿足不同地區(qū)居民對地方公共物品的個(gè)性化需求,實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利改進(jìn)的必然選擇。后來,伴隨著對政府目標(biāo)問題的質(zhì)疑產(chǎn)生的第二代財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為,缺乏有效約束的政府追求的目標(biāo)并非社會(huì)福利最大化而是自身規(guī)模最大化,而通過政府內(nèi)部財(cái)政分權(quán),可以形成一個(gè)類似于市場的政府競爭機(jī)制,從而限制政府規(guī)模的擴(kuò)大。后來,隨著信息經(jīng)濟(jì)學(xué)和公司治理理論的發(fā)展,人們進(jìn)一步發(fā)現(xiàn),財(cái)政分權(quán)可以有效緩解甚至消除信息不對稱和委托代理問題。

從上述有關(guān)財(cái)政分權(quán)必要性和必然性的論述不難看出,財(cái)政分權(quán)對政府無償或低成本地給國有企業(yè)劃撥經(jīng)濟(jì)資源,扭曲要素市場價(jià)格的行為必然形成極大挑戰(zhàn),進(jìn)而對政府以低于競爭性市場的價(jià)格給國有企業(yè)配置資源的必要性和可能性產(chǎn)生相應(yīng)影響。接下來我們將從三個(gè)方面對這種影響進(jìn)行論述。

首先,財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致了政府資源控制權(quán)的分散化,使不同層級(jí)政府可以自行決策和調(diào)配給國有企業(yè)的資源數(shù)量呈現(xiàn)總體下降趨勢,從而壓縮了政府給國有企業(yè)進(jìn)行政策性補(bǔ)貼的操作空間。在相對集中的傳統(tǒng)財(cái)政管理體制下,擁有決策權(quán)的政府通常擁有諸多公共資源的控制權(quán),在與政府目標(biāo)利益一致的情況下,政府可以跨地域、跨行業(yè)、跨時(shí)域地進(jìn)行資源調(diào)配,這為政府對國有企業(yè)進(jìn)行政策性補(bǔ)貼提供了極大的便利。比如前文已經(jīng)談到,中央政府和多數(shù)省級(jí)政府作為國有銀行的終極控制人,可以給經(jīng)營不善的國有企業(yè)低成本地提供巨額的銀行信貸資本,但是,在財(cái)政分權(quán)背景下,許多國有企業(yè)(尤其是中小國有企業(yè))已經(jīng)下放到地縣級(jí)政府,這些低層級(jí)地方政府因?yàn)椴痪哂袑秀y行的終極控制權(quán),它們對國有銀行設(shè)在本地的分支機(jī)構(gòu)也缺乏影響力,因此,這些政府通過低成本地給所屬國有企業(yè)提供信貸資本的操作空間非常有限;再比如,設(shè)在甲地的資源生產(chǎn)型國有企業(yè),為了維持其生產(chǎn)經(jīng)營和繼續(xù)存在,在集權(quán)財(cái)政體制下,政府有動(dòng)機(jī)也有能力將遠(yuǎn)在乙地的礦山劃歸甲企業(yè)開采和使用,但是,在分權(quán)財(cái)政體制下,甲企業(yè)和乙礦山各自隸屬甲、乙兩地政府,甲地政府沒有對乙地礦山資源進(jìn)行支配的權(quán)限,它們之間的資源使用關(guān)系更可能是按市場運(yùn)作方式實(shí)現(xiàn)。在政府可供調(diào)配的資源總量相對穩(wěn)定的情況下,財(cái)政分權(quán)將意味著可控資源在政府內(nèi)部的稀釋。

其次,財(cái)政分權(quán)激發(fā)并加劇了地方政府為追求政績而進(jìn)行的錦標(biāo)賽式的競爭,從而迫使地方政府更重視其所控制的經(jīng)濟(jì)資源的配置效率。與行政領(lǐng)域內(nèi)的分權(quán)相反,中國并沒有實(shí)現(xiàn)政治領(lǐng)域內(nèi)的分權(quán),在政治集權(quán)的大背景下,地方政府官員基本還是由中央政府進(jìn)行考核、任命,在政府間“信息不對稱”和地方政府存在機(jī)會(huì)主義行為傾向的背景下,中央政府只能通過設(shè)計(jì)諸如就業(yè)、增長、稅收等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來對地方政府的執(zhí)政能力和績效進(jìn)行考核和判斷,以此作為地方政府官員任命、晉升的依據(jù)。在這一指揮棒下,地方政府官員出于自身政治晉升的需要,圍繞政績展開激烈的競爭[13]。財(cái)政分權(quán)一方面將原先由上級(jí)政府擁有的資源(尤其是自然資源)的最終控制權(quán)移交給了下級(jí)政府,并允許下級(jí)政府在政策范圍內(nèi)擴(kuò)大自己的財(cái)政收入來源,但與此同時(shí),轄區(qū)內(nèi)的公共支出責(zé)任也更多地由地方政府承擔(dān),這就迫使地方政府一方面要積極地參與轄區(qū)外流動(dòng)要素的競爭,另一方面也要對轄區(qū)內(nèi)既有的生產(chǎn)要素進(jìn)行優(yōu)化配置,以最大限度地提高其使用效率。而前面已經(jīng)談到,由于國有企業(yè)的效率總體上低于非國有企業(yè),因此,出于政績考慮,地方政府更傾向于將有限的生產(chǎn)要素配置給效率更高的非國有企業(yè),而不是對國有企業(yè)進(jìn)行政策性補(bǔ)貼。雖然在國家漸進(jìn)改革和平穩(wěn)轉(zhuǎn)軌的宏觀政策要求下,出于社會(huì)穩(wěn)定考慮,中央政府對地方政府激進(jìn)縮減對國有企業(yè)要素投入的做法持消極態(tài)度,但是,地方政府以政績?yōu)閷?dǎo)向,迅速削減甚至取消對國有企業(yè)的要素投入,以換取較高的資源配置效率已是不爭的事實(shí),這是分權(quán)背景和政績導(dǎo)向下地方政府理性決策的必然結(jié)果。

最后,財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致了非公有制經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,這些非公有制企業(yè)越來越多地分擔(dān)了原先完全由國有企業(yè)承擔(dān)的辦社會(huì)的成本,從而使國有企業(yè)必須存在的理由不斷被削弱,政府通過扭曲資本要素價(jià)格以對國有企業(yè)進(jìn)行政策性補(bǔ)貼的必要性自然也就下降。在分權(quán)的背景下,地方政府出于擴(kuò)大稅基的考慮,通常樂見非公有制經(jīng)濟(jì)的存在和發(fā)展,事實(shí)上,地方政府的這種考量為非公有制經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供了必要性;同時(shí),分權(quán)也導(dǎo)致了地方政府在轄區(qū)內(nèi)決策權(quán)和控制權(quán)的擴(kuò)大,地方政府不僅有權(quán)審批轄區(qū)內(nèi)非公有制企業(yè)的設(shè)立、變更和終止等事項(xiàng),而且還可以根據(jù)轄區(qū)內(nèi)實(shí)際情況制定相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制和扶持措施,這又為非公有制經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供了可能性。我國的財(cái)政分權(quán)化改革過程也是非公有制經(jīng)濟(jì)(個(gè)體、民營、三資等)快速發(fā)展的過程。財(cái)政分權(quán)所導(dǎo)致的非公有制經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展不僅極大地分擔(dān)了原先由國有企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)負(fù)擔(dān),而且由于稅基的擴(kuò)大使得政府自身有更大的財(cái)力接管此類社會(huì)負(fù)擔(dān),這些變化使得原來必須對國有企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的理由變得越來越不充分。

綜上所述,在分權(quán)的背景下,有限的資源控制權(quán)在政府內(nèi)部得到了稀釋,各級(jí)政府控制的資源相對減少,從而使政府無償或低價(jià)給國有企業(yè)劃撥資源的操作空間越來越小,這是分權(quán)所導(dǎo)致的客觀環(huán)境的改變;同時(shí),從主觀上看,由于政府間以政績?yōu)閷?dǎo)向,圍繞考核指標(biāo)展開了激烈競爭,出于競爭的需要,政府一方面大力扶持非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,另一方面更重視對所控制的經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置,這些都使政府無償或低價(jià)給國有企業(yè)劃撥資源的激勵(lì)和動(dòng)機(jī)弱化。上述主客觀原因決定了政府更傾向于將有限的資源由自由市場進(jìn)行配置,抑制要素價(jià)格扭曲,減弱了國有企業(yè)過度投資的傾向。

但是,需要說明的是,在中央宏觀上實(shí)施“抓大放小”、“放水養(yǎng)魚”、“戰(zhàn)略性退出”的國有企業(yè)改革影響下,財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致了國有企業(yè)命運(yùn)冰火兩重天。首先是那些為數(shù)不多的涉及國家安全的行業(yè)、自然壟斷行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品或服務(wù)的行業(yè)以及一些高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域(即所謂的“重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”)內(nèi)的大型和特大型國有企業(yè),由于它們攸關(guān)國家的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略,因此,在財(cái)政分權(quán)背景下仍繼續(xù)由中央直屬,并交由國資委進(jìn)行具體監(jiān)督管理,而在分權(quán)背景下,中央政府仍然具有極強(qiáng)的資源控制權(quán),它既有能力也有激勵(lì)繼續(xù)對中央直屬國有企業(yè)進(jìn)行政策性補(bǔ)貼,在“兄弟少了人均份額大”的事實(shí)面前,中央國企事實(shí)上得到了更多的廉價(jià)生產(chǎn)要素,所以,它們不僅繼續(xù)存在,而且一般都有顯著的“發(fā)展”[14]。與此相反的是為數(shù)眾多的“非重要行業(yè)和非關(guān)鍵領(lǐng)域”內(nèi)的中小國有企業(yè),分權(quán)導(dǎo)致了它們幾乎全部被劃歸了省、地、縣,甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同層級(jí)的地方政府,在它們肩負(fù)的企業(yè)辦社會(huì)成本還沒有完全被消除,自生能力還沒有得到切實(shí)加強(qiáng)的情況下,如前所述,地方政府出于主客觀方面的原因卻急切地縮減甚至取消了對它們原有的政策性補(bǔ)貼,從而導(dǎo)致這些地方國有企業(yè)難以為繼,這無疑是導(dǎo)致近年來大量地方國有企業(yè)紛紛破產(chǎn)倒閉的重要原因。

四、研究結(jié)論及啟示

到此為止,本文已經(jīng)論證:(1)因?yàn)閲衅髽I(yè)承擔(dān)了企業(yè)辦社會(huì)的成本,所以政府有義務(wù)對國有企業(yè)進(jìn)行政策性補(bǔ)貼,而補(bǔ)貼的重要方式就是無償或低成本地給國有企業(yè)進(jìn)行資源的劃撥或轉(zhuǎn)讓,從而使資本要素價(jià)格發(fā)生扭曲,進(jìn)而導(dǎo)致了國有企業(yè)的過度投資和非效率經(jīng)營;(2)從總體上看,財(cái)政分權(quán)使政府(尤其是地方政府)對國有企業(yè)進(jìn)行政策性補(bǔ)貼的必要性和可能性弱化,這將有利于抑制要素價(jià)格扭曲,從而改善國有企業(yè)過度投資和非效率經(jīng)營的局面。那么,我們能否期望財(cái)政分權(quán)來徹底扭轉(zhuǎn)國有企業(yè)過度投資的局面,進(jìn)而使國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營處于高效率狀態(tài)呢?問題的答案是否定的,因?yàn)?第一,財(cái)政分權(quán)是有限度的,因此,其對要素價(jià)格扭曲的抑制作用也是有限度的。現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為,任何一個(gè)國家的財(cái)政分權(quán)都存在一個(gè)最優(yōu)度的問題,分權(quán)不可能無限度地進(jìn)行,如劉金濤等的實(shí)證研究結(jié)果表明我國最優(yōu)財(cái)政分權(quán)度為66.67%[15],黎精明的研究表明我國已經(jīng)接近或處于最優(yōu)財(cái)政分權(quán)狀態(tài)[16]。循著劉金濤、黎精明的研究結(jié)論,財(cái)政分權(quán)對國有企業(yè)過度投資的抑制作用應(yīng)該已經(jīng)達(dá)到(或接近)極至狀態(tài);第二,前面已經(jīng)談到,分權(quán)雖然對于地方政府來說,可以削弱其對國有企業(yè)進(jìn)行政策性補(bǔ)貼的必要性和可能性,從而抑制國有企業(yè)的過度投資,但是,對于中央國有企業(yè)來說,分權(quán)并沒有在這方面起到明顯的效果,相反,這種補(bǔ)貼現(xiàn)象可能更為嚴(yán)重,這將會(huì)降低分權(quán)對國有企業(yè)過度投資的整體抑制力;第三,分權(quán)對國有企業(yè)的投資決策而言只是一種外生的宏觀制度環(huán)境,它對微觀主體(國企)行為的影響畢竟是間接且有限的。

鑒于上述分析,我們不能完全期望財(cái)政分權(quán)來抑制國有企業(yè)過度投資現(xiàn)象,進(jìn)而獲得投資效率的持續(xù)顯著改善,相反,我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到,導(dǎo)致國有企業(yè)過度投資的終極原因是其承擔(dān)了企業(yè)辦社會(huì)的成本,從而政府必須通過要素價(jià)格扭曲對其進(jìn)行補(bǔ)貼,因此,充分利用財(cái)政分權(quán)所提供的良好契機(jī),徹底剝離國有企業(yè)辦社會(huì)的成本,在此基礎(chǔ)上漸進(jìn)削減并最終取消政策性補(bǔ)貼,使其在自由市場上進(jìn)行要素競爭,這才是抑制國有企業(yè)過度投資,實(shí)現(xiàn)有效率經(jīng)營的必然選擇和唯一出路。

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