美國高級文官制度與政府回應(yīng)性

朱立言 龍寧麗

文官制度即公務(wù)員制度的別稱。美國高級文官制度是其公務(wù)員制度的重要組成部分。所謂高級文官,是指美國聯(lián)邦政府文官18個通用序列中,列位最高的16、17、18三個級別的高級官員,亦被稱為超高職位(super grades),以及聯(lián)邦機構(gòu)如中央情報局、田納西管理局等機構(gòu)中處于執(zhí)行階層五個級別中列位最低的四、五兩級的官員,通常稱為助理或特別助理。他們位處政務(wù)官之下,普通文官之上,承擔(dān)著聯(lián)邦政府中大量的日常性決策任務(wù),在政府如何回應(yīng)社會要求、如何處理與政治部門的關(guān)系等方面都發(fā)揮著決定性作用。美國聯(lián)邦政府通過高級文官制度的確立,跨越了政治與行政的界限,這一制度也被認為是融政治家與官僚、領(lǐng)導(dǎo)者與管理者為一體的“混血兒模式”[1](P264),有效地提升了政府的回應(yīng)性。

一

美國高級文官制度的建立,源于美國政府提升回應(yīng)性的需求。政府回應(yīng)性是當(dāng)代公共行政領(lǐng)域的重要問題?；貞?yīng)性是指政府對社會的各種需要作出及時的、敏捷的和負責(zé)任的反應(yīng)。在世界環(huán)境千變?nèi)f化、新事務(wù)層出不窮的背景下,建立一個能夠及時回應(yīng)社會發(fā)展需要的政府成為當(dāng)代大多數(shù)國家的共同追求。政府只有具備及時回應(yīng)的能力,才能滿足社會中不斷涌現(xiàn)的以各種形式表達出來的需求,才能有力地推動經(jīng)濟社會向前發(fā)展。

在美國,聯(lián)邦政府對社會的回應(yīng)遵循這樣一個邏輯,即民選總統(tǒng)作為最高的行政長官必須回應(yīng)選民的要求,以及社會中各類政黨、利益集團和媒體等的要求。但是,任何一位民選總統(tǒng)都不得不面對的一個現(xiàn)實是,盡管憲法賦予總統(tǒng)這一職位相當(dāng)廣泛的職責(zé)和權(quán)力,但他依然無法單靠個人力量來實現(xiàn)所有的職責(zé),而必須依靠龐大的官僚體系。因此,聯(lián)邦政府對社會的回應(yīng)在行政體系中最終通過官僚體系對民主選舉產(chǎn)生的代表的回應(yīng)得以實現(xiàn),換言之,在這個民主體系中,政府對社會的回應(yīng)已經(jīng)轉(zhuǎn)化為官僚對民選總統(tǒng)的回應(yīng)。在這個意義上,如何加強對官僚的控制成為歷任總統(tǒng)必須考慮的問題。從規(guī)范上看,官僚機構(gòu)能夠通過權(quán)責(zé)對等、層級節(jié)制等規(guī)則來保證體現(xiàn)總統(tǒng)意志的政策目標的實現(xiàn),但實際上,由于總統(tǒng)與具體行使權(quán)力的官僚之間存在著多重委托代理關(guān)系,二者在信息對稱程度、對目標的理解程度、責(zé)任感等方面存在明顯的不一致,官僚很難保證忠實地執(zhí)行政策、貫徹總統(tǒng)意志。此外,行政權(quán)威在政策執(zhí)行乃至政策制定過程中已經(jīng)向下慢慢流入到官僚手中,從而使其握有能夠?qū)股霞壝畹娜諠u增重的砝碼。更有甚者,許多技術(shù)官僚被所在部門的狹隘利益俘獲,他們通曉各種利害,在損害公共利益的同時亦能逃脫上級的控制。萊特(Light)指出,官僚科層制的日益“厚化”(thickening government)扭曲了基層官員的呼聲和政策下傳的清晰性。隨著聯(lián)邦政府層級和聯(lián)邦雇員人數(shù)的增加,未經(jīng)選舉的官僚在政策制定和執(zhí)行上擁有更大權(quán)力和行政裁量空間,總統(tǒng)的政策在貫徹實施過程中面臨更大被扭曲的風(fēng)險。[2](P95)勞倫斯(Law rence)和理查德(Richard)更是一針見血地指出:“行政盡管是在國會意志下產(chǎn)生的,但是它逐漸有了自己的肌肉,并且日漸長出對抗其創(chuàng)造者的力量。在過去幾個世紀里,聯(lián)邦官僚機構(gòu)逐漸與總統(tǒng)和國會對抗,挑戰(zhàn)了國家政治體系的霸權(quán)。受公務(wù)員法的保護,由發(fā)布命令和規(guī)章的權(quán)力做武裝,受顧客和利益集團的強力支持,并擁有信息、知識和專業(yè)技術(shù)的財富,聯(lián)邦官僚機構(gòu)日益以平等的姿態(tài)甚至是高人一等的姿態(tài)與對手競爭。并且,即使偶爾被打敗,也少有悔改之意?！盵3](P2)

為了強化總統(tǒng)對官僚的控制,美國聯(lián)邦政府進行了多次機構(gòu)改革,改革的主要手段包括精簡機構(gòu)和人員、機構(gòu)重組、政府再造等,但是,人事制度改革始終是重中之重。從現(xiàn)存的人事體制看,以功績制為核心的普通文官制度所留下的改革空間不大,同時,從增加政治任命官員的任命上來考慮加強對官僚的控制也相當(dāng)困難。一方面,盡管功績制已經(jīng)日益僵化和無效率,但它仍然是維持聯(lián)邦政府各項行政管理活動連續(xù)性和穩(wěn)定性的重要保障,這對實現(xiàn)基本的管理效率并使管理免受政黨分肥制的影響至關(guān)重要,其基礎(chǔ)性地位不容動搖,改革可供操作的余地不大。另一方面,政治任命官員的增加不僅導(dǎo)致總統(tǒng)與基層官員的距離日益拉大,加大了信息被扭曲的概率,而且由于受任期和政黨政治的影響,他們在政府中的任職并不長久,總統(tǒng)的各種政策目標最終還是要靠官僚來落實,事實上,政治任命官員尤其是政務(wù)官走馬燈似的輪換,導(dǎo)致聯(lián)邦政府被謔稱為“陌生人的政府”,反而不利于控制官僚。因此,需要從二者的結(jié)合處,也就是政治與行政交叉重疊之處找到一種新的途徑,從內(nèi)部對官僚進行分化,通過建立一個處于總統(tǒng)控制之下的高級文官集團,強化對官僚的控制和管理。

二

美國的文官制度是在終結(jié)政黨分肥制的過程中產(chǎn)生的,它的實踐形態(tài)可以追溯到1883年彭德爾頓法案的通過,其理論前提則是威爾遜1887年發(fā)表的《行政之研究》一文中提出的政治與行政二分原則。在文官制度確立之后,高級文官已經(jīng)是以一種現(xiàn)實的形態(tài)出現(xiàn)了。但一般認為,高級文官制度是在1978年卡特政府的文官制度改革中設(shè)立的,目的是要打破此前文官制度的功績制弊病,通過引入市場化手段并采取彈性化管理方式,造就一支素質(zhì)高、能力強的高級文官隊伍,從而提升聯(lián)邦政府的回應(yīng)性。

美國高級文官制度的產(chǎn)生經(jīng)歷了一個較長的醞釀期。早在1937年,布朗諾委員會就提出加強總統(tǒng)權(quán)力的動議。兩屆胡佛委員會先后提出要將權(quán)力集中于行政首腦,尤其是第二屆胡佛委員會在1955年提議,要通過建立高級文官制度將官僚置于總統(tǒng)的控制之下。尼克松總統(tǒng)在任職期間也提出了改革文官制度的建議,并于1971年向國會提交了關(guān)于建立聯(lián)邦高級文官體系的法案(The Federal Executive Service)。但由于種種原因,這些改革提議并沒有獲得成功,直到1977年卡特政府聯(lián)邦人事管理項目的開展才促成了高級文官制度的建立。

與前幾任總統(tǒng)相比,卡特更加重視高級文官制度改革,在總統(tǒng)競選和上任后多次表達要進行文官制度改革的強烈愿望,并把它看成是聯(lián)邦政府重組的核心內(nèi)容。他指派聯(lián)邦管理預(yù)算局主任威爾佛德(Harrison Wellfo rd)研究聯(lián)邦機構(gòu)的組織和運作,在威爾佛德1977年提交的報告中,聯(lián)邦機構(gòu)被描繪成傲慢的、臃腫的和沒有效率的體制。針對這種情況,卡特總統(tǒng)在1977年5月創(chuàng)建了由文官委員會和聯(lián)邦管理預(yù)算局共同領(lǐng)導(dǎo)的“聯(lián)邦人事管理計劃”,由時任文官委員會主任的卡姆貝爾(Campbell)任這一計劃的主任,時任管理預(yù)算局副主任的格蘭奎斯特(Wayne Granquist)任委員會副主任,執(zhí)行主任是因克(Dw ight Ink)。

建立“聯(lián)邦人事管理計劃”的目的是“對聯(lián)邦人事管理的法律、原則、政策、過程和組織進行全方位的評估”[4](P21)。在實際工作中,這一目標具體被分派給9個任務(wù)小組來完成,內(nèi)容涵蓋了聯(lián)邦人事管理的錄用、薪酬、勞資關(guān)系等方面。其中,第2組專門致力于研究高級文官問題,這個小組所提出的長達60頁的研究報告成為1978年高級文官制度的原型。在這9個任務(wù)小組研究的基礎(chǔ)上,產(chǎn)生了“聯(lián)邦人事管理計劃”的最后報告?！奥?lián)邦人事管理計劃”的最終報告將第2組的提議分解為14條更加具體的建議,并在1977年12月提交給白宮。卡特政府接受了這一報告,并在國會批準的基礎(chǔ)上,于1978年正式創(chuàng)建了高級文官制度。

“聯(lián)邦人事管理計劃”的報告指出,現(xiàn)行有關(guān)高級文官的管理政策在“建立一個有效的、高效的和平等的公共行政”方面是失敗的,主要存在以下問題:(1)國會和總統(tǒng)都沒能有效地控制高級職位的數(shù)量。(2)高級職位的數(shù)量與現(xiàn)實需要缺乏聯(lián)系,并且高級文官系統(tǒng)不能快速適應(yīng)變化。(3)雇傭機構(gòu)繁多,要求條件各異,導(dǎo)致承擔(dān)同等責(zé)任的個人在受雇和付酬上不一致。(4)管理經(jīng)驗不足或者幾乎沒有什么管理經(jīng)驗的人被安排掌管數(shù)億美元的聯(lián)邦項目和監(jiān)管成百上千的員工。(5)普通文官中高級別人員要想往上發(fā)展,就得放棄對文官職業(yè)的保護這一權(quán)利。(6)在政權(quán)更迭時,許多聯(lián)邦機構(gòu)的工作僅處在最低的維持狀態(tài)。新舉措很少,運行中的項目也在放緩。(7)新一屆政府急于挑選自己人來填補重要執(zhí)行官職位的空缺,但對在位者進行重新安排非常困難,這是由文官職業(yè)受到法律保護和制度缺乏彈性所造成的。(8)一些占據(jù)重要高級職位的人表現(xiàn)不佳,部分原因是他們無法達到這些職位的要求,部分原因是缺乏激勵機制,對他們的工作崗位很難進行調(diào)整。(9)近年來高級行政人員報酬方面的問題突出,長期以來他們的工資增長被凍結(jié),而私營部門的工資和生活費用都在提高。(10)當(dāng)前建立和填補一個高級職位是花時間和無效的。(11)少數(shù)群體和婦女被排斥于最高管理層之外。[5]

針對這些問題,第2小組咨詢了400余個團體以及200多名高級文官的意見,并綜合考慮了兩個不同的模型,一個是私營部門模型,即在企業(yè)中上級能自由地對高層管理人員予以派遣、付酬和解雇;另一個是歐洲高級文官模型,其特征是職業(yè)終身制、職位在人和高度組織化的職業(yè)階梯系統(tǒng)。在這個基礎(chǔ)上,第2小組提議要建立一個全新的高級文官制度,而不是修正現(xiàn)有制度,以尋求“在給聯(lián)邦機構(gòu)首腦人事任免的彈性和對公務(wù)員提供職業(yè)保護之間的平衡”。[6]

這個全新的高級文官制度應(yīng)當(dāng)按照下述原則來建立。(1)從范圍上看,高級文官應(yīng)當(dāng)包括聯(lián)邦文官序列中16至18級中的所有職位,以及中央情報局、田納西管理局等在內(nèi)的特別機構(gòu)的執(zhí)行階層(executive level)的四、五兩級職位。(2)從任職方式看,應(yīng)當(dāng)包括常任高級文官和非常任高級文官兩類,前者需要通過競爭性考試,而后者則直接由總統(tǒng)或者機構(gòu)首腦任命。非常任高級文官的數(shù)量占總體比例不超過15%。(3)從職位構(gòu)成來看,應(yīng)當(dāng)劃分為常任管理職位(career managerial service)和非常任管理職位(noncareer managerial service),前者僅限于常任高級文官,而后者對所有高級文官開放。一些特定職位,尤其是涉及監(jiān)管和檢查、合同和許可、調(diào)查和安全等方面的職位將被認定為“常任文官專屬”職位,即僅限于常任文官擔(dān)任。剩余職位,大約占職位總數(shù)的50%至70%,是非常任管理職位,向所有高級文官開放。(4)從享有的權(quán)利來看,擔(dān)任常任管理職位的人將享有保留文官職位的權(quán)利,如果出于某種需要或者是因為業(yè)績較差而被調(diào)動,可以在高級文官職位內(nèi)部進行調(diào)動,并且工資不低于在職時的85%;符合條件的,還可以辦理退休手續(xù)。在常任高級文官任命的120天之內(nèi)不得實行非自愿的調(diào)動,并且在最初6個月內(nèi)不得進行績效評估。

第2小組還特別指出,在高級執(zhí)行官制度中應(yīng)普遍采取職位在人的分類體系,分為A、B、C三級。為了避免失去控制的級別提升,第2任務(wù)小組建議將A、B、C三級的人數(shù)分別限制為8%、37%、55%。堅持禁止資歷原則,工資報酬將根據(jù)個人和組織的年度業(yè)績確定,績效突出者有望獲得高達基本工資20%的獎金。此外,額外受益和激勵將提高這些職位的吸引力。要求每個人都參加培訓(xùn)。

高級文官制度正式確立的標志是1978年《文官改革法案》,但是,高級文官制度并不僅限于該法案中所確立的內(nèi)容,在很大程度上,《文官改革法案》所確定的僅是高級文官制度的一個總則。隨著實踐的發(fā)展,高級文官制度的體系日漸豐富和完善,它還包括聯(lián)邦政府后來頒布的一系列有關(guān)高級文官制度的法律和條例,如對高級文官績效考評進行完善的各項條例規(guī)章,對高級文官的任職能力資格進行的修訂等。從內(nèi)容上看,高級文官制度包括了高級文官的管理體制、錄用、培訓(xùn)、考核、任免和升降、薪酬待遇、權(quán)利和義務(wù)等方面,主要有:

第一,建立一個新的挑選、發(fā)展和管理聯(lián)邦高級文官的人事管理體制?！段墓俑母锓ò浮窂U除了文官委員會,創(chuàng)設(shè)了兩個新機構(gòu),聯(lián)邦人事管理辦公室和功績制保護委員會,將原來文官委員會的管理職能和監(jiān)督職能分別賦予這兩個機構(gòu)。

第二,確立高級文官的范圍。除了總統(tǒng)允許的特例之外,將聯(lián)邦所有機構(gòu)的高級職位納入高級文官的覆蓋范圍之內(nèi),這些高級職位包括原有文官序列16至18級和執(zhí)行序列四、五級中的職位。

第三,要求每個人在擔(dān)任高級文官職位之前證明自己的管理才能。各聯(lián)邦機構(gòu)在招募和管理過程中享有很大的管理自主權(quán)和彈性。

第四,對高級文官職位進行分類。依據(jù)職位是否需要保持黨派中立,其職責(zé)是否需要涉及主要的政策制定,將高級文官職位劃分為常任文官專屬職位和通用職位。

第五,從依職位定級別轉(zhuǎn)向依人定級別。加大高級文官的流動力度。

第六,廢除功績制保護、士兵優(yōu)先原則和資歷制。對所有高級文官進行績效考核,并以此作為個人升遷、工資、休假、辭退的基礎(chǔ)。

第七,保護常任高級文官的權(quán)利。這包括保護他們免受反復(fù)無常的、不合適的調(diào)動及非法的歧視行為,對政治任命高級文官的數(shù)量進行立法限制,防止?jié)u進的政治化傾向。

三

從任職方式來看,通過政治任命的高級文官一般被稱為政治任命高級文官,又稱為非常任高級文官,通過競爭性程序任命的高級文官被稱為常任高級文官。

政治任命高級文官的任命首要的是基于政治意識形態(tài)的考慮。保持意識形態(tài)的一致是由政治活動的性質(zhì)決定的。采用意識形態(tài)的標準選拔可信賴的人充實到重要崗位上去,是實現(xiàn)和維護政治統(tǒng)治必不可少的保障,在某些情況下,這種意識形態(tài)的要求表現(xiàn)為政治忠誠。官僚制結(jié)構(gòu)中存在著強烈的忠誠投入和個人投入,在組織的高層尤其如此?！爸艺\在我們這個行當(dāng)中決定一切”[7](P77),對于政治任命高級文官而言,忠誠是一種政治貨幣,如同道德操守一樣,是影響他們職業(yè)生涯至關(guān)重要的品質(zhì)之一。此外,在某個領(lǐng)域內(nèi)任職資歷與經(jīng)驗、與任命者的私人關(guān)系、擁有豐富的社會網(wǎng)絡(luò)資源等因素,也在任命決策中占據(jù)了重要位置。一經(jīng)任命,政治任命高級文官就開始在職權(quán)范圍內(nèi)行使決策權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán),肩負起決策、計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等重要行政職責(zé),并以宣傳、解釋和推行總統(tǒng)的政治主張為己任,此外,政治任命高級文官還必須建立并發(fā)展出廣泛的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò),將組織與環(huán)境緊密聯(lián)系起來。

政治任命高級文官一般具有如下特點:一是數(shù)量較多,并且廣泛分布在聯(lián)邦機構(gòu)的各個層級中。與英國等國相比較,美國政治任命高級文官的數(shù)量約為文官總數(shù)的10%,即700人左右,數(shù)量明顯偏多。二是任職周期非常短,流動性強。據(jù)調(diào)查,1979年至1986年,政治任命高級文官的平均任職時間為20個月,大約有40%的人平均任職時間不到一年。三是大部分就任者缺乏任職所需的經(jīng)驗和準備,如不了解政府運作要求、對具體負責(zé)的政策項目不理解等。四是要求變革的愿望強烈。五是長遠的政治忠誠和相對短淺的政治視角。由于與政黨執(zhí)政共進退,他們一般都忠于任命者,專注于短期內(nèi)就能見成效的事務(wù),在某些情況下常常造成“政治可能壓倒公務(wù)”[8](P236)的現(xiàn)象。

與政治任命高級文官相比,常任高級文官的錄用必須經(jīng)過競爭性程序,包括筆試和面試。除了少數(shù)就任者是從政府外部進入常任高級文官職位上以外,大部分人是從普通文官的職位上通過激烈競爭一步步晉升上來的。戴伊指出,“大多數(shù)有抱負的普通文官要想晉升成為常任高級文官,需要遵循一條在體制內(nèi)上升的路子,甘愿以畢生精力沿著官僚制的各個階梯往上爬,把這個組織的目標當(dāng)成他個人的目標,并且把這個官僚機構(gòu)的辦事程序當(dāng)成是一種生活方式,接受那種必然是官僚主義的辦事方法,并和這個組織持有相同的信念,樂于遵守既定的辦事手續(xù)和行為準則”。[9](P53)

由于大部分常任高級文官是從官僚體制內(nèi)成長起來的,他們具有任職時間長、經(jīng)驗豐富以及具有獨特專業(yè)權(quán)威等特點,不再滿足于僅僅扮演政策執(zhí)行的角色,而是日益積極主動地參與到政策的制定過程中,從而獲得相對獨立的政治角色。常任高級文官的職責(zé)主要有:一是幫助政治任命官員理解重要問題的復(fù)雜而深遠的背景,幫助他們理解不同行為的可能后果,并且承擔(dān)大量瑣碎具體的行政事務(wù),如人事管理。二是為決策和立法提供知識、技術(shù)儲備以及所掌握的各種行政信息資源,無私地奉獻自己多年積累的管理經(jīng)驗。三是理解各種法律規(guī)則并且知道如何加以利用和規(guī)避。四是理解政府公共行政的特殊性,并且知道如何在政府中尋找盟友以及避免樹立敵人等。總體看來,公共行政的高度專業(yè)化和職業(yè)化導(dǎo)致了常任高級文官對所轄范圍內(nèi)的行政事務(wù)有更大的發(fā)言權(quán),常任高級文官可以運用自己的專業(yè)權(quán)威影響總統(tǒng)、政務(wù)官以及國會議員的看法和行為,他們承擔(dān)著為行政決策提供咨詢、草擬文件、設(shè)計方案、執(zhí)行決策、管理日常公務(wù)等職責(zé),在實際上維系著聯(lián)邦機構(gòu)的運轉(zhuǎn)。

四

在聯(lián)邦政府中,高級文官對于實現(xiàn)政府對社會的回應(yīng)性起著至關(guān)重要的作用。作為政府社會治理的中堅力量,高級文官普遍承擔(dān)著對政府的施政綱領(lǐng)和宏觀規(guī)劃加以解釋并轉(zhuǎn)化為各項操作性政策的任務(wù),同時,在大量政府事務(wù)已經(jīng)通過合同、外包和契約等方式轉(zhuǎn)移到政府外部完成的情況下,他們還承擔(dān)著廣泛而重要的監(jiān)督職責(zé)。鑒于高級文官在政府中所發(fā)揮的獨特功能和作用,提升高級文官對民選官員的回應(yīng)性也就成為政府的一項重要任務(wù)。正是由于這個原因,美國針對高級文官創(chuàng)建了一種專門的人事管理制度,使政府不僅能夠吸引眾多優(yōu)秀的高級人才,更重要的是,通過這種制度可以保證高級文官對民選官員的回應(yīng)性,從而實現(xiàn)和提升政府對社會多元目標的回應(yīng)能力。從美國高級文官制度設(shè)立以來,已經(jīng)實現(xiàn)了高級文官對近75個聯(lián)邦機構(gòu)中幾乎所有活動的運作和監(jiān)管負責(zé)的目標,而且,與普通文官相比較,高級文官的思想開放、視野寬廣,具有超越狹隘部門利益的心胸和眼光,能夠從更宏觀的視角思考和行動,對公共行政的目標和結(jié)果擔(dān)負更大的責(zé)任。

就政府的回應(yīng)性而言,包括政治回應(yīng)和技術(shù)回應(yīng)兩個最為基本的方面。與普通文官相比,高級文官所承擔(dān)的角色會有一些變化,這主要是由于文官在政府層級中的走高,一些技術(shù)性角色會相對減少,而政治性角色會逐漸增強。從回應(yīng)性視角對高級文官的角色進行剖析,政治回應(yīng)下的文官更多地擔(dān)負的是領(lǐng)導(dǎo)角色,而技術(shù)回應(yīng)下的文官更多地擔(dān)任的是管理角色。當(dāng)然,也應(yīng)當(dāng)看到,政治回應(yīng)和技術(shù)回應(yīng)之間、領(lǐng)導(dǎo)角色和管理角色之間并不存在著明顯的分界,無論是政治回應(yīng)還是技術(shù)回應(yīng),二者對高級文官的領(lǐng)導(dǎo)角色和管理角色都提出了要求。但顯而易見的是,不同的回應(yīng)性對角色有著不同的要求,政治回應(yīng)對領(lǐng)導(dǎo)角色的要求更加突出,技術(shù)回應(yīng)對高級文官管理角色的要求則更高一些。

總的說來,政治回應(yīng)要求聯(lián)邦所有官員能夠積極地反應(yīng)并回答通過民選官員表達出來的公眾意志,在總統(tǒng)看來,這就要求聯(lián)邦政府所有官員都能夠忠實貫徹自己的政治主張,換言之,是要保證政策完整無誤地被執(zhí)行。高級文官在文官序列中處于頂層,其領(lǐng)導(dǎo)角色形成于與下級的互動關(guān)系中。因此,在政治回應(yīng)追求中,高級文官的領(lǐng)導(dǎo)角色主要體現(xiàn)在保證總統(tǒng)的政策意圖得到忠實的執(zhí)行這一過程中。依據(jù)理查德(Richard)和恩格爾(Engle)的觀點,領(lǐng)導(dǎo)就是在能實現(xiàn)的事情中闡明愿景、賦予價值和創(chuàng)造環(huán)境。[10](P3)

所謂闡明愿景,就是要確保總統(tǒng)的政治主張得以忠實執(zhí)行,而高級文官的作用就是要使宏觀愿景轉(zhuǎn)換為各項操作性強的具體政策。在這一過程中,高級文官必須“尊重民選官員的政策目標并對其政策建議的內(nèi)涵具有敏感性”[11](P15)。也就是說,高級文官應(yīng)在將總統(tǒng)的施政綱領(lǐng)、政務(wù)官的政策意圖解釋轉(zhuǎn)化為具體可行的政策以及項目的過程中發(fā)揮關(guān)鍵作用,并承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。從這一點來說,正是因為有高級文官的存在,總統(tǒng)的施政綱領(lǐng)才具有了生命力,對民主的承諾才有現(xiàn)實的保證。此外,在美國這樣一個多元社會中,政府的政策中不可避免地面臨著對各種不同利益訴求的處理,有的利益能夠相容,有的利益相互沖突,即使是政府自身,也“如同一個微型社會,不可避免地反映著現(xiàn)實多元社會中不同的價值、力量,甚至沖突。那種同質(zhì)的、沒有摩擦的組織結(jié)構(gòu)的理想是一種危險的幻想”[12](P33)。因而,需要通過高級文官在綜合考慮、權(quán)衡的基礎(chǔ)上妥善地協(xié)調(diào)各方利益,對各種價值進行取舍和確定優(yōu)先權(quán)重。

所謂賦予價值,是指高級文官必須從所處的政治環(huán)境出發(fā),努力爭取最大化的政治支持。高級文官置身于復(fù)雜交織的政治網(wǎng)絡(luò)中,其行為和活動常常受到高層政治環(huán)境的制約。由于高級文官接近最高階層的決策過程,其行為和活動必然受到來自高層的政治壓力與影響,同時必須承受一定的政治風(fēng)險。這種高度政治化的環(huán)境,在某種程度上是組織發(fā)展的一個制約因素,但是從更積極的方面來看,這正好是高級文官開展各項行政管理活動必須利用的獨特政治資源。任何組織都面臨著資源和目標實現(xiàn)之間的矛盾,組織要實現(xiàn)目標就必須具備充足的資源。正是在政府高層的政治環(huán)境中,決定了行政資源和價值的分配。對高級文官來說,要想實現(xiàn)組織目標,最為關(guān)鍵的策略是取得重要的外部支持,也就是爭取最大化的政治支持。這種最大化的政治支持主要是通過財政預(yù)算的形式加以體現(xiàn),比如追加預(yù)算、延長某個項目的期限等,此外還可以從上級對組織活動的態(tài)度和行為中體現(xiàn),比如重視關(guān)心項目的進展、給予充分的支持和信任、減少對組織活動的限制因素和干涉等。

所謂創(chuàng)造環(huán)境,主要是指高級文官建立和維護各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是重要的社會資本,它能夠帶來更豐富的信息,提高合作程度,并創(chuàng)造更多的價值。在社會環(huán)境急劇變化動蕩的形勢下,社會的治理很難依靠某個部門的單一力量來完成,政府目標的達成需要建立在公私部門更廣泛的合作基礎(chǔ)之上。阿利森曾經(jīng)強調(diào)了公共管理者必須具備以下幾種能力[13](P64),即與組織的外部單位協(xié)調(diào)關(guān)系的能力,與獨立的組織協(xié)調(diào)關(guān)系的能力,以及與新聞媒介和公眾協(xié)調(diào)關(guān)系的能力,實際上這些都是從組織內(nèi)外尋求支持的表現(xiàn)。高級文官通過各種渠道和途徑,與組織內(nèi)外的人員打交道,獲取有關(guān)信息、統(tǒng)一思想認識、建立信任、尋找盟友、進行協(xié)作、解決問題,所有這些,都是他們的基本職責(zé)。

當(dāng)然,高級文官也擔(dān)負著技術(shù)回應(yīng)的角色。不過,這種技術(shù)回應(yīng)層面的角色主要體現(xiàn)在承擔(dān)行政管理的效率責(zé)任方面。也就是說,高級文官在各種行政管理活動中,除了要致力于使總統(tǒng)的政治意圖得到忠實執(zhí)行之外,還必須同時追求效率最大化。落實到具體行動中,主要包括兩個方面:

一是維持組織正常運轉(zhuǎn)的效率,在日常行政管理活動中對組織內(nèi)部要素進行管理。

二是在決策過程中對決策的科學(xué)性、可行性和客觀性負責(zé)。第一,作為所在部門(比如局、署、司等)的領(lǐng)導(dǎo),高級文官必須能夠有效地管理組織內(nèi)部的各種要素。按照阿利森的觀點,在人員組織和配置方面,高級文官要能夠有效地將任務(wù)分配給不同人員,同時賦予其相應(yīng)的責(zé)任和權(quán)力,并對這些分解了的活動進行總體協(xié)調(diào)和采取行動;在人事指揮和控制上,高級文官應(yīng)當(dāng)對組織內(nèi)部的人事管理負責(zé);在控制績效方面,高級文官必須能夠根據(jù)各種管理信息系統(tǒng)(如財務(wù)預(yù)算、報告等)進一步改善組織的績效。第二,高級文官在某些決策過程中扮演本領(lǐng)域?qū)＜业慕巧?在效率導(dǎo)向下致力于決策的科學(xué)性、可行性和客觀性。與英國高級文官多為通才不同,美國社會的傳統(tǒng)歷來是重視專才。在專家視角下,通過仔細和持續(xù)不斷地運用科學(xué)方法,以及運用無偏見的一般法則從而提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)是一種備受推崇的職業(yè)做法。高級文官中的部分人員是從普通文官職位一步步成長起來的,十分熟悉所在領(lǐng)域的情況,了解各項政策法規(guī)。在決策中,這些高級文官能夠通過提供決策所需的大量事實和知識,充分利用所占有的各種行政資訊,并運用自己的經(jīng)驗,盡力保證決策的科學(xué)性、可行性和客觀性。必須指出的是,高級文官與普通文官的根本區(qū)別就在于他更多地側(cè)重于政治回應(yīng),在技術(shù)回應(yīng)方面,高級文官所承擔(dān)的主要是領(lǐng)導(dǎo)意義上的管理活動。

[1]Mainzer.Political Bureaucracy.pp.107-112,轉(zhuǎn)引自費勒爾·海迪:《比較公共行政》,北京,中國人民大學(xué)出版社,2006。

[2]Paul Light.Thickening Government.Washington,D.C.:Brookings Institution,1995.

[3]Law rence C.Dodd and Richard L.Scho tt.Congress and the A dm inistrative State.New Yo rk:John W iley and Sons,1979.

[4]Testimony of A lan K.Campbell,in U.S.Congress,House,Committee on Post Office and Civil Service,hearingson H.R.11280,March 14,1978,Civil Service Reform.Washington,D.C.:Government Printing Office,1978.

[5][6]U.S.Federal Personnel M anagement Projects,Appendices to the Final Staff Repo rt.Washington,D.C.:Civil Service Commission,July 1977-February 1978,Vol.2,app.2.

[7]克里斯·馬修斯:《硬球:政治是這樣玩的》,北京,新華出版社,2003。

[8]查爾斯·比爾德:《美國政府與政治》,北京,商務(wù)印書館,1987。

[9]托馬斯·戴伊:《誰掌管美國——里根年代》,北京,世界知識出版社,1985。

[10]加里·尤克爾:《組織領(lǐng)導(dǎo)學(xué)》(第5版),北京,中國人民大學(xué)出版社,2004。

[11]詹姆斯·W·費斯勒、唐納德·F·凱特爾:《行政過程的政治——公共行政學(xué)新論》(第2版),北京,中國人民大學(xué)出版社,2002。

[12]Seidman.Politics,Position,and Pow er.New Yo rk:Oxfo rd University Press,1970,p.13.轉(zhuǎn)引自戴維·H·羅森布魯姆、羅伯特·S·克拉夫丘克:《公共行政學(xué):管理、政治和法律的途徑》(第5版),北京,中國人民大學(xué)出版社,2002。

[13]轉(zhuǎn)引自歐文·休斯:《公共管理導(dǎo)論》,北京,中國人民大學(xué)出版社,2001。