實施綜合控制有效提高動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法水平

李金淀

（銀川市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，寧夏銀川 750004）

為了進一步規(guī)范執(zhí)法行為，積極推進依法行政，在動物衛(wèi)生監(jiān)督工作中認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》、《中華人民共和國行政處罰法》以及國家農(nóng)業(yè)部的有關(guān)規(guī)章，急需進一步強化領(lǐng)導(dǎo)，制定規(guī)劃，建立健全并嚴(yán)格落實動物衛(wèi)生監(jiān)督辦案制度、全面推行規(guī)范化行政處罰文書、把好動物衛(wèi)生監(jiān)督案件核審的“七個關(guān)口”等系統(tǒng)化、全方位的綜合控制措施，對動物衛(wèi)生監(jiān)督案件辦理的全過程進行有效控制，切實加強動物衛(wèi)生監(jiān)督案件的管理工作，使動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法辦案工作逐步走向規(guī)范化、制度化，促進動物衛(wèi)生監(jiān)督案件辦理質(zhì)量提高。

1 建立健全執(zhí)法辦案制度，強化辦案工作的全過程監(jiān)督

為進一步規(guī)范動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法行為，樹立良好的執(zhí)法形象，針對動物衛(wèi)生監(jiān)督日常執(zhí)法辦案工作中存在的突出問題，經(jīng)過全面認(rèn)真的調(diào)查研究，結(jié)合區(qū)、市農(nóng)牧部門對動物衛(wèi)生監(jiān)督案件辦理工作的總體要求，有必要重新修訂和完善動物衛(wèi)生監(jiān)督案件辦理制度，系統(tǒng)規(guī)范從案源申報到案件辦結(jié)的全過程。同時，為防止和杜絕有案不立，立案不辦，久拖不結(jié)或未經(jīng)批準(zhǔn)隨意銷案以及大案小辦、小案不辦轉(zhuǎn)入簡易程序等不作為、亂作為等不規(guī)范行為的發(fā)生，必須盡快制定《銀川市動物衛(wèi)生監(jiān)督案件辦理工作的若干規(guī)定》等制度性、規(guī)范化規(guī)定，進一步強化對動物衛(wèi)生監(jiān)督案件辦理全過程的執(zhí)法監(jiān)督工作，實施對動物衛(wèi)生監(jiān)督案件辦理的各個環(huán)節(jié)的有效監(jiān)控，從而有效地杜絕在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作過程中有可能出現(xiàn)的各種違規(guī)問題。為依法依規(guī)辦理動物衛(wèi)生監(jiān)督案件提供有效保障。

1.1 要建立案源先行備案制度，有效防止執(zhí)法人員在案源的核實過程中隨意處置案源現(xiàn)象的發(fā)生 各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在獲取案源后，首先要向同級法制機構(gòu)備案，經(jīng)批準(zhǔn)后，一線執(zhí)法機構(gòu)才可開展案件線索的前期調(diào)查核實工作。在實施立案備案后，同級法制部門還對部分案件實行現(xiàn)場復(fù)查工作，明確案件的規(guī)模、性質(zhì)等現(xiàn)場第一手資料。有效的防止辦案人員在案件處理過程中的隨意性。

1.2 要建立并強化立案制度，防止辦案機構(gòu)不及時立案的現(xiàn)象發(fā)生要求執(zhí)法機構(gòu)在案源核實的當(dāng)日即填寫《立案審批表》，在報批后送同級法制部門備案，同時通過領(lǐng)導(dǎo)分工機制，把案件的立案審批和案件結(jié)案審批分屬不同領(lǐng)導(dǎo)管理，實現(xiàn)對同一案件進行不同方向的監(jiān)督。

1.3 要建立并強化行政強制措施先行報批和備案制度，防止辦案機構(gòu)在案件調(diào)查過程中，事先不報批，隨意采取行政強制措施以及不按規(guī)定備案現(xiàn)象的發(fā)生 對此要進一步規(guī)范行政強制措施先行報批和備案制度。要求辦案機構(gòu)按照法定要求，在采取行政強制措施前填寫《行政處罰案件有關(guān)事項審批表》，在取得批準(zhǔn)后，方可對當(dāng)事人的財物采取行政強制措施。情況緊急的情況下，也要在征得主管領(lǐng)導(dǎo)的口頭同意后，才可先行采取措施再事后補辦書面手續(xù)。

1.4 要建立健全扣留（封存）、罰沒監(jiān)管機制，有效規(guī)范在執(zhí)法辦案過程中，對采取扣留（封存）動物及動物產(chǎn)品等行政強制措施的有效監(jiān)督管理對于扣留（封存）的動物及動物產(chǎn)品，要求辦案機構(gòu)嚴(yán)格按照扣留（封存）動物及動物產(chǎn)品出入庫管理制度執(zhí)行，在日常的動物衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督工作中，同級法制機構(gòu)對扣留財物清單所載動物及動物產(chǎn)品的出入庫、行政強制措施的解除或沒收后銷毀、變價處理及罰沒款入庫等情況必須進行全程監(jiān)督，確保涉案動物及動物產(chǎn)品的絕對安全。

1.5 要加強取證及送達(dá)環(huán)節(jié)的日常監(jiān)督工作，防止辦案機構(gòu)在案件取證過程中隨意涂改、偽造案卷材料以及不按照法定程序送達(dá)法律文書等現(xiàn)象的發(fā)生。必須一方面加強動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的法紀(jì)教育，嚴(yán)格按照規(guī)定調(diào)查取證和送達(dá)法律文書。另一方面必須由同級法制部門會同同級監(jiān)察部門加強對當(dāng)事人的案中回訪，切實起到實時監(jiān)督的作用。

1.6 要增加動物衛(wèi)生監(jiān)督案件處理的透明度，防止在案件處理過程中出現(xiàn)以罰代刑、大案輕罰、小案重罰等隨意性現(xiàn)象 要建立并通過案件公示制度，對動物衛(wèi)生監(jiān)督案件的立案、調(diào)查取證、采取強制措施、調(diào)查終結(jié)、定性處罰、執(zhí)行及暫扣罰沒款物處理環(huán)節(jié)的公示，不斷增加案件處理過程的透明度；要建立并通過案件集體研究制度，對案件定性處罰實行集體研究，對定性處罰環(huán)節(jié)的決定權(quán)實施有效分解，防止個人決斷處理案件情況的發(fā)生。

1.7 要加大案件的執(zhí)行力度 維護法律和動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性，要加強對辦案部門所有辦結(jié)案件的執(zhí)行情況進行實時監(jiān)督，督促辦案部門及時追繳罰沒款上繳財政。對于當(dāng)事人拒不履行行政處罰決定的，必須及時申請法院進行強制執(zhí)行。否則將難以維護動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的嚴(yán)肅性。

2 牢固樹立“理為先、法為上”執(zhí)法理念，有序推行規(guī)范化行政處罰文書，不斷提高動物衛(wèi)生監(jiān)督案件辦理的透明度

隨著社會的不斷進步，依法行政觀念逐步深入人心，“理為先、法為上”的執(zhí)法理念成為行政執(zhí)法部門開展執(zhí)法活動的必然要求。要逐步在動物衛(wèi)生監(jiān)督案件辦理過程中通過開展“四講”工作，有序推行規(guī)范化行政處罰文書，把案件辦理過程中原有的封閉、模糊逐步變得公開、透明，實現(xiàn)案件當(dāng)事人對案件辦理工作的逆向監(jiān)督，有效推動動物衛(wèi)生監(jiān)督案件的辦理質(zhì)量。

2.1 要講清案件事實的事理 在陳述案件事實時，要堅持以事實為根據(jù)的原則，通過“三要”標(biāo)準(zhǔn)講清事理：一要交待案件來源和查處程序，使得案件的調(diào)查處理有根有據(jù)、程序分明；二要緊扣違法構(gòu)成基本要素，客觀全面地敘述案件事實，讓當(dāng)事人一目了然；三要結(jié)合證據(jù)的真實性、合法性、關(guān)聯(lián)性，運用邏輯推理和經(jīng)驗法則對采集的證據(jù)逐一做出有效的確認(rèn)。

2.2 要講準(zhǔn)適用法律的法理 在明確適用法律時，辦案人員一是要針對當(dāng)事人的行為，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，觀點鮮明地分析論證哪些行為是違法的，明確當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；二是要對當(dāng)事人觸犯多個法律、法規(guī)、規(guī)章，在出現(xiàn)法條競合時，對應(yīng)當(dāng)適用什么法律依據(jù)進行論證說明，避免法律適用不當(dāng)?shù)膯栴}；三是要便于當(dāng)事人及社會公眾直接從處罰文書上了解法律依據(jù)與事實依據(jù)及處罰結(jié)果之間的聯(lián)系，處罰文書所援引的法律條文應(yīng)當(dāng)進行全文引用。

2.3 要講明處罰裁量的情理 在進行自由裁量時，對當(dāng)事人的從重、從輕、減輕或免于處罰等情節(jié)，要求辦案人員在文書中應(yīng)當(dāng)予以明確說明。當(dāng)同一案件有多個量罰情節(jié)時，除了要求在文書中告知當(dāng)事人在該行政行為中行政主體運用了自由裁量權(quán)，還應(yīng)告知其行政主體在運用自由裁量權(quán)時所依據(jù)的裁量依據(jù)。

2.4 要講對陳述申辯的論理 應(yīng)當(dāng)從依法行政的高度教育辦案人員充分尊重當(dāng)事人的依法應(yīng)當(dāng)享有的陳述申辯權(quán)，明確辦案人員對當(dāng)事人的陳述申辯進行論理是規(guī)范化行政處罰文書所具有的內(nèi)在要求，論理必須全面準(zhǔn)確。對當(dāng)事人在（聽證）告知程序中提出的陳述申辯，要充分闡述采信與否的理由，特別是對當(dāng)事人在違法金額、主觀過錯、管轄權(quán)、證據(jù)等問題上提出申辯或異議，及是否采納進行明確解釋。

3 嚴(yán)格把好“七關(guān)”，實施有效的案件核審

對動物衛(wèi)生監(jiān)督案件實施有效核審是各級動物衛(wèi)生監(jiān)督部門內(nèi)部一項十分重要的制約機制，是一般程序案件行政處罰前的把關(guān)環(huán)節(jié)，是保證動物衛(wèi)生監(jiān)督案件質(zhì)量的重要控制環(huán)節(jié)，在動物衛(wèi)生監(jiān)督案件辦理過程中，要嚴(yán)格按照法定程序規(guī)定，嚴(yán)格把好“七關(guān)”，認(rèn)真做好動物衛(wèi)生監(jiān)督案件的核審工作，對案件質(zhì)量實施有效地監(jiān)督。

3.1 把好案件管轄關(guān) 在實施案件核審時，首先要對案件是否有管轄權(quán)、有無權(quán)力立案查處和是否移送有權(quán)管轄機關(guān)的問題進行審查即從級別管轄和屬地管轄上進行審查，在必要時，應(yīng)當(dāng)把審查關(guān)口適當(dāng)提前至立案階段，防止在無管轄權(quán)的情況下違規(guī)甚至違法辦案。

3.2 把好案件主體關(guān) 一是要把好辦案主體執(zhí)法資格關(guān)，防止在辦案中發(fā)生超越職權(quán)，濫用職權(quán)，讓不具備執(zhí)法資格的主體（人員）辦案及動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員在不符合法定人數(shù)的情況下辦案。二是要把好當(dāng)事人主體身份關(guān)。在執(zhí)法中，要求辦案人員確立“行政處罰只有對有效的民事主體才能進行處罰”的法律意識，明確當(dāng)事人主體身份，防止主體身份錯失。

3.3 把好案件證據(jù)關(guān) 嚴(yán)格按照法定要求，對證據(jù)的法定種類、證據(jù)保全、證據(jù)具體收集方法及程序、抽樣取證等辦案關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行明確的法制化、規(guī)范化規(guī)定，同時結(jié)合最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》，按照司法權(quán)審查證據(jù)的要求審查證據(jù)，重視證據(jù)的“三性”，即關(guān)聯(lián)性、合法性和真實性；要審查取得的證據(jù)能否形成完整的證據(jù)鏈，防止“孤證定案”或僅憑“口供定案”。3.4 把好案件定性關(guān) 一是必須結(jié)合對事實、證據(jù)的認(rèn)定，以法定依據(jù)為準(zhǔn)繩來定性，注意一個行為只能定性一次，要求動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員準(zhǔn)確判斷該行為是一個行為還是多個行為，行為的產(chǎn)生是行為競合還是法條競合。

3.5 把好案件適用法律關(guān) 不斷強化動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員在行政執(zhí)法案件辦理過程中，樹立“上位法優(yōu)于下位法，新法優(yōu)于舊法，特別法優(yōu)于普通法”的法律原則意識，同時審查法律適用依據(jù)是否準(zhǔn)確、有效，法律引用是否完整，杜絕適用法律不當(dāng)?shù)膯栴}。

3.6 把好案件處罰關(guān) 在案件核審時，要本著“過罰相當(dāng)”的原則，堅決杜絕動物衛(wèi)生監(jiān)督案件處罰畸重畸輕，通過審查案件，明確當(dāng)事人是否有減輕或從輕的情節(jié)，不因為當(dāng)事人認(rèn)罰就輕處，不認(rèn)罰就重處。對性質(zhì)、情節(jié)、危害后果相同或相似的案件，在實施行政處罰行使自由裁量權(quán)時，通過抓好法律依據(jù)、處罰種類及處罰幅度應(yīng)當(dāng)相當(dāng)?shù)年P(guān)鍵點，有效杜絕出現(xiàn)同案不同罰的情況。

3.7 把好案件程序關(guān) 要通過抓好七個環(huán)節(jié)：即立案程序、強制措施、證據(jù)收集、送檢、告知權(quán)利、案件送達(dá)執(zhí)行和罰繳分離等七個程序環(huán)節(jié)，及時糾正動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員在辦案中重實體輕程序問題的偏向，完善辦案過程中對程序合法性的要求，確保實體與程序環(huán)節(jié)都做到依法行政，有效杜絕因為法定程序的違法而導(dǎo)致具體案件被撤銷或敗訴。

實踐證明，動物衛(wèi)生監(jiān)督案件的辦理工作是一項綜合性很強的行政執(zhí)法行為，只有通過建立健全并嚴(yán)格落實各項辦案工作制度，積極推行規(guī)范化行政處罰文書、把好案件核審關(guān)口等綜合性控制措施，才能達(dá)到消除行政執(zhí)法風(fēng)險、提高動物衛(wèi)生監(jiān)督工作水平的終極目標(biāo)。