住房保障對象的演變與困惑

湯臘梅

住房保障對象的確定是住房保障體系建設的一個重要環(huán)節(jié)，是住房保障制度完善的一個關(guān)鍵，是住房保障這一社會安全網(wǎng)的準入門檻。隨著住房保障制度的完善，我國住房保障對象經(jīng)歷了從中低收入家庭到低收入家庭的演變，其目標定位日益準確，但實際操作中依然存在矛盾和困惑?？茖W界定住房保障對象，是當今住房保障理論研究和社會實踐提出的一個熱點和難點。

一、住房保障對象的現(xiàn)實演變

住房保障是國家和社會根據(jù)一定的法律和法規(guī)，通過國民收入的再分配，對社會成員的基本居住需要，提供實物救助和補貼的制度，是政府對不能實現(xiàn)自住其力的社會成員進行的居所救助，是社會保障體系的一個組成部分。隨著我國住房保障制度的逐步完善，我國住房保障對象的目標定位經(jīng)過了從中低收入家庭到低收入家庭的演變，這其中經(jīng)歷了以下三個階段。

（一）1994～2003年，以經(jīng)濟適用房為主的住房分類供應體系對應的中低收入家庭目標定位階段

1994年，國務院頒發(fā)《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（以下簡稱《決定》，國發(fā)[1994]43號），我國住房制度改革進入到一個全新階段，《決定》把建立住房保障體系作為住房制度改革的基本內(nèi)容，為日后住房保障體系的建立打下了制度基礎。1994年12月建設部、國務院住房制度改革領(lǐng)導小組、財政部等聯(lián)合印發(fā)《城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用住房建設管理辦法》，提出經(jīng)濟適用住房，是以中低收入家庭住房困難戶為供應對象，并按國家住宅建設標準建設的普通住宅。1998年國務院頒發(fā)《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設的通知》（國發(fā)［1998］ 23號文），規(guī)定對我國不同收入家庭實施不同的住房供應政策：最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租房；中低收入家庭購買經(jīng)濟適用房；高收入家庭購買商品房，由此構(gòu)建起以經(jīng)濟適用房為主體的多層次住房供應體系。1998年7月，原建設部、原國家計委等聯(lián)合頒布《關(guān)于大力發(fā)展經(jīng)濟適用住房的若干意見》，強化了經(jīng)濟適用住房的制度保障，按照政策要求，凡是房價收入比在6倍以下的城市均應建設經(jīng)濟適用住房。由此，形成我國經(jīng)濟適用住房建設的最高峰期。1999年、2000年、2001年，經(jīng)濟適用住房建設投資占商品住宅投資的比重分別達到17％、16％和14％。[1]1999年4月原建設部發(fā)布《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》（建第 70號令），這是廉租住房制度的第一個專門的法令性文件，第一次明確提出城鎮(zhèn)廉租住房是政府和單位在住房領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣Ｕ下毮?，向具有城?zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住房，從此，我國廉租住房從實物配租開始起步，并從東部逐步向中西部發(fā)展。

這一階段，我國經(jīng)濟適用房風起云涌，廉租房從無到有，但住房體系建設以強調(diào)市場化為主調(diào)，住房保障體系框架已經(jīng)搭建但實際效果有限。因為，住房保障體系以建立和完善經(jīng)濟適用住房為主，經(jīng)濟適用住房作為解決城鎮(zhèn)中低收入家庭住房問題的主要舉措。但作為經(jīng)濟適用房供應主體的政府將住房的開發(fā)委托給房地產(chǎn)開發(fā)商，房地產(chǎn)開發(fā)商的趨利動機促使適合中低收入家庭的中小套戶型比例減少，發(fā)展大套型和超大套型住房，超出中低收入家庭的支付能力。強調(diào)市場化所帶來的市場失靈逐漸顯現(xiàn)出來：商品房的繁榮與經(jīng)濟適用房、廉租房的稀缺同時并存；商品房空置與中低收入家庭住房困難同時并存；住房保障體系政策設計的住房保障對象定位與實際實施效果出現(xiàn)反差，政府為中低收入家庭提供的大量補貼和優(yōu)惠被高收入家庭所享用，中低收入家庭的住房需求不能得到滿足。

（二）2003～2007年，以廉租房為主的低收入家庭目標定位階段

2003年12月，原建設部、財政部、民政部、國土資源部、國家稅務總局等聯(lián)合印發(fā)《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，2004年5月，建設部、國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、人民銀行等聯(lián)合印發(fā)《經(jīng)濟適用住房管理辦法》。這兩個文件進一步明確廉租住房和經(jīng)濟適用住房的定位。廉租住房是以發(fā)放租賃住房補貼為主，實物配租、租金核減為輔的方式保障城鎮(zhèn)最低收入家庭的住房。經(jīng)濟適用住房是政府提供政策優(yōu)惠，限定建設標準、供應對象和銷售價格，具有保障性質(zhì)以解決中低收入家庭住房問題的政策性商品住房。2005年7月，建設部和民政部再次頒布《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》（建住房[2005]122號），對廉租住房政策具體實施細節(jié)做出更詳細的調(diào)整，申請對象戶籍有所松動，家庭成員中有1人為當?shù)胤寝r(nóng)業(yè)常住戶口就可申請。2006年5月24日，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設部等部門《關(guān)于調(diào)整住房供應結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格意見的通知》（國辦發(fā)[2006]37號），要求加快城鎮(zhèn)廉租住房制度建設，規(guī)范發(fā)展經(jīng)濟適用住房，有步驟地解決低收入家庭的住房困難，第一次明確廉租住房和經(jīng)濟適用房的保障對象是針對低收入家庭。

這一階段，住房體系建設由單純市場化階段轉(zhuǎn)化為以市場化為主，政府干預的住房保障為輔的階段[1]，住房保障體系將實現(xiàn)由以經(jīng)濟適用住房為主轉(zhuǎn)化為以廉租房為主。原來住房體系的商品房、經(jīng)濟適用房、廉租住房的三分化變成了商品房、普通商品房、經(jīng)濟適用房、廉租住房四分法；原來經(jīng)濟適用房所涵蓋的人群由普通商品住房和經(jīng)濟適用住房共同涵蓋；經(jīng)濟適用房保障對象將由中低收入家庭縮小為低收入家庭；而廉租住房保障對象將由最低收入家庭擴大到低收入家庭。在37號文件中明確廉租住房是解決低收入家庭住房困難的主要渠道，要求穩(wěn)步擴大廉租住房制度覆蓋面，形成以廉租住房為主，以低收入家庭為保障對象的住房保障體系。

（三）2007年以后，低收入家庭保障對象拓寬與落實，住房保障體系全新發(fā)展的階段

2007年8月13日，國務院發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，建設部、發(fā)展委等部門在進行了充分的調(diào)研和分析后，同時出臺了新的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》和《廉租住房保障辦法》，對以前關(guān)于住房保障體系的相關(guān)規(guī)定做了進一步的修訂和改進。2007年12月5日建設部等5部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導意見》。2008年12月20日，國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2008〕131號），2009年、2010年國務院辦公廳相繼發(fā)布《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，這一系列有關(guān)住房保障政策文件密集下達和有效實施，我國住房保障體系建設進入到一個全新的時期。表現(xiàn)在：

1.以廉租住房為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系逐步完善。加大廉租住房建設力度，加強經(jīng)濟適用住房建設，加大城市棚戶區(qū)、舊住宅區(qū)（危舊房，筒子樓）改造力度，都是解決城市低收入住房困難家庭的住房問題的住房保障體系的一部分。

2.住房保障對象實現(xiàn)無縫銜接并不斷拓寬。這一階段明確提出經(jīng)濟適用住房保障對象與廉租住房保障對象相銜接。明確提出住房保障對象不僅包括城市常住戶口，而且也包括農(nóng)民工，把改善農(nóng)民工的居住條件作為解決城市低收入家庭住房困難工作的一項重要內(nèi)容。

3.住房保障建設任務從定性到定量，任務不斷明確具體，可操作性越強。24號文件明確要求：2007年底前，所有設區(qū)城市要對符合規(guī)定住房困難條件、申請廉租住房租賃補貼的城市低保家庭基本做到應保盡保；2008年底前，所有縣城要基本做到應保盡保。“十一五”期末，全國廉租住房制度保障范圍要由城市最低收入住房困難家庭擴大到低收入住房困難家庭；而 131號文件進一步細化，提出2009年是加快保障性住房建設的關(guān)鍵一年。明確主要以實物方式，結(jié)合發(fā)放租賃補貼，解決260萬戶城市低收入住房困難家庭的住房問題，要求再用兩年時間，解決487萬戶城市低收入住房困難家庭的住房問題。即到2011年年底，基本解決747萬戶現(xiàn)有城市低收入住房困難家庭的住房問題。2009年到2011年，全國平均每年新增130萬套經(jīng)濟適用住房。

二、不同時期住房保障對象政策定位的比較分析

隨著住房制度改革市場化取向的不斷推進，住房體系中市場化體系和住房保障體系的發(fā)展日漸走向協(xié)調(diào)，住房保障體系內(nèi)部不斷完善，住房保障對象的定位在不斷調(diào)整和優(yōu)化，通過綜合分析，我們可以得出以下結(jié)論：

（一）住房保障對象定位堅持“雙困標準”

盡管住房保障對象在演變，但目標定位標準一直沒有變。我國住房保障對象的目標定位包括兩條標準，既低收入標準和住房困難標準。這是因為，保障性住房是一種準公共產(chǎn)品，為保證最貧困的人得到最多的社會福利的幫助，提高住房保障資源的社會效率，住房保障資源的分配需要目標定位，而財富定位和需要定位是目標定位傳統(tǒng)而有效的方法。因此，我國住房保障對象界定為“住房困難”的“低收入家庭”，即“雙困”家庭。當然，在實際中，“雙困”標準會隨著制度的推進、經(jīng)濟發(fā)展所帶來的家庭人均可支配收入和人均住房水平的提高而不斷調(diào)高。而且因為住房市場租金水平不同，居民收入水平不同，市民住房狀況的差距不同，不同城市低收入和住房困難的認定標準會出現(xiàn)差異性。如北京、廣州、杭州、長沙等城市對廉租住房保障對象的住房困難認定標準就不一樣：北京和杭州采用人均住房使用面積在6m2以下，廣州是人均居住面積在7 m2以下[2]，長沙是人均住房建筑面積12m2以下[3]。

（二）廉租住房保障對象不斷擴大

首先，廉租住房界定在發(fā)生變化，1999年的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》規(guī)定實物形態(tài)的住房才能成為廉租房，2003年以后，“廉租房”不再僅僅指實物形態(tài)的住房，而是指包含實物分配和貨幣分配在內(nèi)的一套保障體系。因此，廉租住房保障對象也由原來實物配租的對象，擴大到享受實物配租、租金補貼和租金核減的所有住戶。且隨著住房保障的發(fā)展，財政承受能力的增強，保障人群不斷擴大。在2007年《廉租住房保障辦法》中，廉租住房保障對象由住房困難的最低收入家庭擴大到低收入家庭。各地的實際操作，廉租住房保障對象的低收入標準也由最初的最低居民生活保障金標準，提高到最低工資標準，再提高到平均收入的一定比例的標準，住房困難標準也隨人均住房水平的提高而不斷調(diào)高。如上海城區(qū)住房困難認定標準從2001年12月的人均居住面積在5m2以下提高到2003年4月的6m2以下，2003年12月再次提高到7m2以下。

（三）經(jīng)濟適用住房保障對象不斷優(yōu)化

經(jīng)濟適用住房的定義越來越具體，保障人群更加明確。1994年《城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用住房建設管理辦法》規(guī)定中，經(jīng)濟適用房的覆蓋人群是中低收入的住房困難家庭，這是一個包括占全部城市人口70％的寬泛的概念。2004年《經(jīng)濟適用住房管理辦法》明確鼓勵中低收入家庭購買和低收入家庭租賃經(jīng)濟適用房，經(jīng)濟適用住房也作為解決中央、國家機關(guān)、直屬企事業(yè)單位及軍隊等工作人員住房問題的住房保障政策。文件中“政府確定的供應對象”的規(guī)定，引起這一時段不少地方的經(jīng)濟適用房并沒有給真正需要的人，而是變相成為了“公務員小區(qū)”等，損害了低收入者的利益。在2007年《經(jīng)濟適用住房管理辦法》中，失誤得到糾正，制度上的漏洞得到彌補，明確了經(jīng)濟適用住房是政府提供政策優(yōu)惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標準建設，具有保障性質(zhì)的政策性住房，明確了經(jīng)濟適用住房的保障對象是城市低收入住房困難家庭[4]。

三、住房保障對象的現(xiàn)實困惑

住房保障對象的界定，理論上及政策上經(jīng)過從寬泛到收窄，從模糊到具體的不斷明確的過程，但實際操作中，依然存在不少困惑。

（一）住房保障對象覆蓋率過低。我國住房保障對象明確為低收入家庭。但低收入家庭是一個相對和動態(tài)的概念，一般而言，低收入家庭的界定有絕對標準和相對標準。絕對標準指個體收入水平低于一定的標準，如低于國家規(guī)定的絕對貧困線、最低生活保障線等；相對標準是先將居民的收入水平從低到高分為若干等級進行排列，再將其中最低收入的某一個比例確定為低收入家庭。對低收入家庭標準的不同理解，導致對住房保障對象覆蓋率目標值之間的較大差異。2009年11月18日，在北京大學召開的“百年中國經(jīng)濟：回顧與前瞻”論壇上，全國政協(xié)常委、國務院參事，北京大學經(jīng)濟學院李慶云教授提出，中國的保障性住房沒有到位，他認為應該以“住有所居”為目標，住房保障的覆蓋面應該占到50％到60％，而不是政府倡導的20％左右。我們的現(xiàn)實狀況更令人擔憂。2009年9月28日，住房和城鄉(xiāng)建設部齊驥副部長告訴我們：截止2008年底，我國通過廉租住房建設和棚戶區(qū)改造，解決了295萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭的住房困難；已有500多萬戶低收入家庭通過經(jīng)濟適用住房解決了住房難題；各類棚戶區(qū)改造使130多萬戶居民住房條件得到改善。據(jù)統(tǒng)計，2008年底，全國總?cè)丝跒?32 802萬人，其中城鎮(zhèn)人口為60 667萬人，按照城鎮(zhèn)戶均人口 2.91人計算，城鎮(zhèn)人口總戶數(shù)為20 847.77萬戶，根據(jù)2009年國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報，2008年有2 334萬城市居民得到政府最低生活保障，根據(jù)以上數(shù)據(jù)，經(jīng)過計算得出表2

表2 住房保障覆蓋率狀況

計算結(jié)果顯示，目前城市低收入家庭中僅925萬戶，3 024.75萬人納入住房保障體系。分別占全部城市家庭及城市人口的4.44％和5％，只占20％低收入家庭總戶數(shù)的22.18％。即使按照131號文件，按計劃完成2009到2011年的住房保障任務，即三年解決747萬戶現(xiàn)有城市低收入家庭的住房困難，年均新增130萬套共計390萬套經(jīng)濟適用住房，即到2011年累計解決2 062萬戶低收入家庭的住房困難，也不到現(xiàn)有城市家庭的 10％，只占現(xiàn)有城市低收入家庭的 49.45％。這與市場經(jīng)濟體制下，政府均承擔相當高比例的住房供給責任有較大差異。如日本的公營住宅將承租人資格明確界定為占城鎮(zhèn)居民家庭 25％的最低收入階層，新加坡政府以不同形式提供的住房占到80％，香港特區(qū)這一比例為近50％。這固然與其經(jīng)濟實力有直接關(guān)系，但同時也反映了現(xiàn)實需求量。目前我國城市家庭中4.44％的比例納入住房保障體系，這是一個令政府和學者均不滿意的答案，保障性住房建設任重而道遠。

（二）住房保障對象的構(gòu)成不合理

住房保障對象定位于低收入家庭，即城市所有無法從市場獲得住房的低收入者都應該納入住房保障范圍。大多數(shù)城市的操作實踐顯示，一方面，住房保障覆蓋率低，另一方面住房保障對象的構(gòu)成存在不合理。

1.廉租住房實際保障對象存在扭曲住房保障目的的現(xiàn)象?！冻擎?zhèn)廉租住房管理辦法》規(guī)定：實物配租對象是孤、老、病、殘等特殊困難家庭及其它急需救助的家庭，也就是說這些家庭是屬于社會救濟的對象。但實際操作中不少城市配租對象則既包括救濟對象，也包括優(yōu)撫對象甚至包括勞模。在我國政府職能工作和統(tǒng)計劃分中，社會救濟對象和優(yōu)撫對象是兩種不同的保障和扶助對象。社會救濟是對社會成員基本生存權(quán)利的“兜底”保障，主要是在公民不能維持最低限度生活水平時，由國家和社會按照法定標準向其提供滿足最低生活要求的資金和實物援助。社會救濟的對象主要有：老、弱、病、殘以及無固定收入、無法維持最低生活的城鄉(xiāng)居民。而優(yōu)撫是對社會有功人員的一種物質(zhì)或精神補償，對象是指中國人民解放軍現(xiàn)役軍人、殘疾軍人、復員軍人等。將廉租房實物配租的對象配給并非是社會救濟對象的優(yōu)撫對象，脫離發(fā)廉租住房的保障目標。勞模既不屬社會救濟對象，也不屬優(yōu)撫對象，勞模入住廉租房體現(xiàn)出一種對一部分身份特殊的社會成員的獎勵，這顯然是對獎勵與基本生活保障的混同[5]。

2.農(nóng)民工依然受排擠。目前，住房保障對象的申請資格不僅包括收入門檻和住房困難門檻，也包括身份門檻。盡管逐步有深圳、長沙、青島等更多的城市將農(nóng)民工納入廉租住房保障體系，盡管國務院發(fā)布了《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導意見》（以下簡稱“意見”），但現(xiàn)實是“當?shù)爻擎?zhèn)戶口”依然是很多城市申請住房保障的第一個條件，且《意見》也只是明確用工單位是改善農(nóng)民工居住條件的責任主體，這樣不少城市還是把大量農(nóng)民工排擠在城市住房保障范圍之外。據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)民工統(tǒng)計監(jiān)測調(diào)查，截至2008年12月31日，全國農(nóng)民工總量為22 542萬人。其中本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外就業(yè)的外出農(nóng)民工數(shù)量為 14 041萬人，占農(nóng)民工總量的62.3％。農(nóng)民工是城市臟活累活的直接承擔者，是城市繁榮和發(fā)展不可或缺的力量，他們?yōu)槌鞘械臐嶌o和活力奉獻，應該分享城市發(fā)展的成果，應該享受城市包括住房保障在內(nèi)的社會保障。

3.“夾心層”大量存在。2007年24號文件將廉租住房的覆蓋范圍明確為低收入住房困難家庭，經(jīng)濟適用住房供應對象為城市低收入住房困難家庭，并要求經(jīng)濟適用房與廉租住房保障對象銜接。這就意味著進入住房保障體系的低收入家庭將在廉租房和經(jīng)濟適用房之間必能享受其一。但是，從各地實際情況看，一方面政策設計上廉租房和經(jīng)濟適用房保障對象沒有做到無縫銜接，這中間存在一個既不能享受經(jīng)濟適用住房也不能享受廉租住房的夾心層；另一方面，在市場供應體系和住房保障體系之間也存在一個夾心層，他們是即不能享受經(jīng)濟適用住房也不具備市場購房能力的這部分家庭。夾心層家庭住房問題也需要政府有效重視，得到妥善處理。

科學界定住房保障的覆蓋率和準確把握住房保障對象的構(gòu)成是優(yōu)化住房保障對象的兩個關(guān)鍵。住房保障對象是隨著國家城市化的發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展水平、政府的保障能力、住房發(fā)展階段、低收入居民的住房保障需求等因素的變化而進行調(diào)整的。歸根到底，應根據(jù)城市居民的住房支付能力確定，住房支付能力是住房保障對象的界定依據(jù)。

[1] 劉曉菲.我國住房保障的特征及歸因分析[J].合作經(jīng)濟與科技, 2008（07）：126-127.

[2] 文林峰.城鎮(zhèn)住房保障[M].北京：中國發(fā)展出版社, 2007：60-64.

[3] 左丹.長沙將新增 5400戶廉租住房保障對象[N].湖南日報, 2008-05-28（01）.

[4] 李鵬, 武振霞.我國住房保障制度的演變[J].中國住宅設施, 2009（02）：14-17.

[5] 王軍強.廉租房制度的演變與實踐[D].北京：清華大學, 2007：16.