“十二五”時(shí)期的財(cái)政體制改革＊

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所課題組

1994年分稅制財(cái)政體制改革已過(guò)去了16年，財(cái)政體制存在的一些弊病也在逐漸暴露。近年來(lái)，在關(guān)于中國(guó)財(cái)政體制改革30年和新中國(guó)財(cái)稅發(fā)展60年的研究成果中，有一些涉及財(cái)政體制進(jìn)一步改革問(wèn)題，如高培勇[1]、楊志勇[2]等；也有一些專門(mén)對(duì)地方財(cái)政問(wèn)題作了深入研究的成果，如賈康[3]等；還有一些對(duì)中國(guó)財(cái)政體制進(jìn)行全面概括的研究成果，如李萍[4]。本文擬在此基礎(chǔ)上，集中探討“十二五”時(shí)期的中國(guó)財(cái)政體制改革問(wèn)題。

一、困擾財(cái)政體制改革的重要問(wèn)題

“十一五”時(shí)期的財(cái)政體制基本上保證了財(cái)政體制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但與有效率的財(cái)政體制還有一定的差距。本文著重分析財(cái)政體制存在的幾個(gè)重要問(wèn)題，以期為改革方案的選擇提供支持。

（一）事權(quán)與支出劃分存在的問(wèn)題

根據(jù)現(xiàn)有制度規(guī)定，中央財(cái)政應(yīng)負(fù)擔(dān)的支出包括：國(guó)防、外交外事支出、武警部隊(duì)、優(yōu)撫安置、養(yǎng)老保險(xiǎn)；中央和地方財(cái)政分擔(dān)的支出包括：農(nóng)業(yè)、基建、糧食、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、交通、行政、公檢法、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)；地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的支出包括：失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)與社會(huì)福利。

實(shí)際上，地方承擔(dān)了一部分中央應(yīng)該承擔(dān)的支出。包括：民兵事業(yè)費(fèi)、農(nóng)村民兵和預(yù)備役人員訓(xùn)練誤工補(bǔ)助、預(yù)備役團(tuán)以下部隊(duì)和現(xiàn)役部隊(duì)縣級(jí)人民武裝部營(yíng)房和訓(xùn)練設(shè)施建設(shè)費(fèi)；由地方支付的一般性外事活動(dòng)經(jīng)費(fèi)；武警部隊(duì)內(nèi)衛(wèi)部隊(duì)支隊(duì)以下機(jī)關(guān)部隊(duì)的基建經(jīng)費(fèi)、邊防部隊(duì)的部分地區(qū)公安任務(wù)的支出、分級(jí)負(fù)擔(dān)警衛(wèi)部隊(duì)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)；應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)的優(yōu)撫安置的組織、管理支出費(fèi)用。應(yīng)由中央全額負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)際上采取了中央和地方共同承擔(dān)的方式，即中央補(bǔ)助90%，地方承擔(dān)10%。而與此同時(shí)，應(yīng)由地方全額負(fù)擔(dān)的支出，包括醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利均得到中央的?？钛a(bǔ)助。

此外，對(duì)民族地區(qū)、西部地區(qū)、重大自然災(zāi)害地區(qū)進(jìn)行對(duì)口支援，是一種具有中國(guó)特色的解決地區(qū)間財(cái)力差異問(wèn)題，促進(jìn)公共服務(wù)均等化的做法。一般說(shuō)來(lái)，對(duì)口支援政策的制定者是中央政府，具體落實(shí)的責(zé)任方是地方政府。對(duì)于地方來(lái)說(shuō)，對(duì)口支援任務(wù)帶有不確定性和不規(guī)范性。

已在制度中明確責(zé)任的中央支出和地方支出在現(xiàn)實(shí)中卻是模糊的。至于制度規(guī)定應(yīng)由中央和地方共同分擔(dān)的支出，如教育、文化、科學(xué)、衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)等，更是出現(xiàn)了界限不清的問(wèn)題。這容易引發(fā)責(zé)任推卸問(wèn)題，影響公共服務(wù)的提供。

造成這種支出狀況的原因包括：一是現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)各級(jí)政府多數(shù)支出責(zé)任只是作了原則性的規(guī)定，這直接導(dǎo)致在具體界定支出責(zé)任時(shí)存在模糊地帶。二是各級(jí)政府職能不清。中央承擔(dān)地方的支出責(zé)任與地方承擔(dān)中央的支出責(zé)任，反映了各級(jí)政府不同程度地存在“越位”問(wèn)題，也說(shuō)明各級(jí)政府財(cái)政的硬預(yù)算約束能力不足。三是不同級(jí)別政府的影響力不同。上級(jí)政府能夠通過(guò)包括人事權(quán)在內(nèi)的其他非財(cái)政權(quán)力對(duì)下級(jí)政府的行為產(chǎn)生影響。這必然導(dǎo)致相關(guān)的制度規(guī)定流于形式。四是事權(quán)劃分的問(wèn)題與“養(yǎng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)人辦事”的行政管理方式有著密切聯(lián)系。

（二）收入劃分存在的問(wèn)題

1994年的分稅制改革以及隨后的改革主要是從如何提高中央財(cái)政收入的問(wèn)題著手，將可以提供大量稅收收入的稅種劃歸中央或作為中央占大頭的共享稅，將具有收入分配職能但當(dāng)時(shí)規(guī)模甚小的個(gè)人所得稅劃歸地方，留下了一些需要進(jìn)一步改進(jìn)的地方。

1.稅種的劃分

關(guān)于稅種的劃分，下面僅以個(gè)人所得稅和資源稅為例進(jìn)行說(shuō)明。[5]

先看個(gè)人所得稅。1994－2001年，個(gè)人所得稅一直是地方稅。2002年所得稅收入分享改革之后，個(gè)人所得稅作為地方主要稅種的格局并沒(méi)有得到根本的改變。從短期來(lái)看，因個(gè)人所得稅占稅收總收入的比重不高，這種劃分還不會(huì)帶來(lái)太多的問(wèn)題。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及工資制度的改革，個(gè)人收入不斷提高，且個(gè)人之間的收入差距也在不斷拉大，因而，個(gè)人所得稅的稅基擴(kuò)大得很快，稅收收入也不斷提高。各國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，人均GDP越高的國(guó)家，稅收收入中直接稅所占的比重就越大。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，個(gè)人所得稅應(yīng)成為中國(guó)稅收收入的主要來(lái)源之一。

在長(zhǎng)期，從中央政府履行收入分配職能和宏觀調(diào)控職能的角度來(lái)看，這種劃分具有很大的不合理性，在未來(lái)新既得利益形成之后，再進(jìn)行調(diào)整的痛苦將會(huì)進(jìn)一步加大。

再看資源稅。資源稅作為中央和地方共享稅這一劃分方向基本是正確的?？紤]到資源在各地區(qū)分布不均衡的特點(diǎn)，資源稅應(yīng)由中央政府來(lái)征收；資源在開(kāi)發(fā)過(guò)程中需要大量使用地方的公共設(shè)施，因而稅收收入需要與地方共享。然而，在確定分享方式時(shí)，卻是大部分資源稅劃為地方收入，只有海洋石油資源稅屬于中央收入。在資源稅稅負(fù)較輕的情況下，這對(duì)地區(qū)間收入差距不會(huì)有太大的影響。但是，資源稅稅負(fù)提高是大勢(shì)所趨，如繼續(xù)維持資源稅主要是地方稅的格局，必然會(huì)擴(kuò)大地區(qū)間的收入差距。①雖然資源豐富地區(qū)多屬經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，資源稅稅負(fù)提高之后，首先會(huì)縮小地區(qū)間的收入差距，但最終仍有可能導(dǎo)致收入差距的擴(kuò)大。從某種意義上講，按這種方式劃分的資源稅就不再是共享稅。

2.地方稅收體系的建立與地方政府的稅收管理權(quán)限

分稅制往往要求各級(jí)政府都有自己的主體稅種。從分稅制改革方案中可以看出，留給地方的稅種雖然不少，但較為分散，缺乏主體稅。從理論上講，財(cái)權(quán)與事權(quán)不一定要匹配，只要財(cái)力與事權(quán)相匹配，政府職責(zé)就能夠得到很好的履行。但如果地方政府的收入主要來(lái)自中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)容易形成依賴，地方政府對(duì)于當(dāng)?shù)厝嗣竦呢?zé)任感就可能不夠強(qiáng)。如果地方政府所支配的收入主要來(lái)自當(dāng)?shù)?，那么，?dāng)?shù)厝嗣窬陀谐浞值募?lì)對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督，這有利于提高地方政府的公共服務(wù)效率。

形成這種格局的原因之一是稅種的劃分，中央將提供財(cái)政收入的主要稅種集中；原因之二，地方稅系的構(gòu)建存在著片面重視一些目前收入比重大的流轉(zhuǎn)稅主要稅種，忽視了地方稅種的培育和建設(shè)，如財(cái)產(chǎn)稅等；原因之三，地方稅收的管理權(quán)限較小。

現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制主要規(guī)范了中央與省一級(jí)的財(cái)政關(guān)系，而未建立起省級(jí)以下各級(jí)財(cái)政之間的規(guī)范化財(cái)政體制?，F(xiàn)實(shí)中，省級(jí)以下財(cái)政體制的確定主要采取了“模仿”中央與省一級(jí)財(cái)政關(guān)系的基本做法，將主要收入來(lái)源的稅收集中在較高級(jí)別的地方政府，這在客觀上加劇了縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難。

稅收收入是財(cái)政收入的主要組成部分，因此，收入劃分主要是分稅問(wèn)題。但在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下存在大量國(guó)有經(jīng)濟(jì)、國(guó)有資源、國(guó)有土地，財(cái)政收入的劃分范圍超越了分稅制。財(cái)權(quán)的劃分除了分稅之外，還涉及分利、分租、分費(fèi)等一系列問(wèn)題。

分稅制財(cái)政體制中相對(duì)獨(dú)立的地方政府應(yīng)該擁有發(fā)債權(quán)。地方政府發(fā)債權(quán)的落實(shí)也是一個(gè)重要的問(wèn)題。在收入的劃分上，由于地方發(fā)債權(quán)問(wèn)題沒(méi)有得到解決，地方財(cái)政作為獨(dú)立財(cái)政的作用尚未凸現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)中還可能帶來(lái)一些問(wèn)題。例如，1998年中央政府推行積極的財(cái)政政策，中央將所借的債務(wù)部分轉(zhuǎn)借給地方；2009年和2010年為了落實(shí)積極的財(cái)政政策，中央代地方發(fā)債，這在客觀上有助于緩解地方財(cái)力緊張問(wèn)題，但有可能造成地方對(duì)所轉(zhuǎn)借債務(wù)推卸責(zé)任，即地方財(cái)政的預(yù)算軟約束的后果。

此外，稅收與稅源也成為近年來(lái)突出的一個(gè)問(wèn)題。特別是所得稅分享改革和內(nèi)外資企業(yè)所得稅制統(tǒng)一之后，除少數(shù)中央企業(yè)，多數(shù)企業(yè)不再按照行政隸屬關(guān)系進(jìn)行課稅，而是在總部所在地繳納企業(yè)所得稅。這大大弱化了政府對(duì)企業(yè)的行政干預(yù)動(dòng)力，稅收與稅源背離問(wèn)題也隨之而來(lái)，引發(fā)稅收征管地與稅收收入歸屬地的爭(zhēng)論。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題

分稅制改革以來(lái)，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一直是地方財(cái)政支出的重要來(lái)源。地方財(cái)政本級(jí)收入占地方財(cái)政本級(jí)支出的比重1994年為57.24%，2008年為58.17%，2009年為53.77%。①1994年的數(shù)據(jù)根據(jù)《中國(guó)財(cái)政年鑒2007》（北京，中國(guó)財(cái)政雜志社，2007）計(jì)算；2008年的數(shù)據(jù)來(lái)自《2008年全國(guó)財(cái)政收支決算情況》（http：//yss.mof.gov.cn/yusuansi/zhengwuxinxi/caizhengshuju/200907/t20090707＿176723.html）；2009年的數(shù)據(jù)來(lái)自財(cái)政部：《關(guān)于2009年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2010年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》（http：//new.xinhuanet.com/newscenter/2009－03/15/content＿11014326＿1.htm）?？梢?jiàn)，中央補(bǔ)助地方支出在地方財(cái)政本級(jí)支出中具有重要地位。

目前，中央補(bǔ)助地方的形式主要有稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付②2009年，財(cái)政部將財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付改稱“一般性轉(zhuǎn)移支付”，原一般性轉(zhuǎn)移支付改稱“均衡性轉(zhuǎn)移支付”。下文所指的“一般性轉(zhuǎn)移支付”即原財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付。包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金、義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村義務(wù)教育化債補(bǔ)助、資源枯竭城市財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付及其他一般性轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付包括社會(huì)保障和就業(yè)支出、農(nóng)林水事務(wù)支出、科技支出、教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出及環(huán)境保護(hù)支出等。

稅收返還與體制補(bǔ)助（體制上解）和一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有著很大的不同。它是1994年分稅制改革時(shí)尊重地方既得利益，以獲取東部發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)改革的支持而采取的折中措施，客觀上具有解決縱向財(cái)政失衡的效果。一般性轉(zhuǎn)移支付直接以實(shí)現(xiàn)地方政府公共服務(wù)均等化為直接目標(biāo)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則各有特定用途。

從1994年到2009年，一般性轉(zhuǎn)移支付從99億元上升到11319 .89億元；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則從361億元上升到12359 .14億元（見(jiàn)表1）。改革開(kāi)放以后，中國(guó)各省級(jí)政府財(cái)政收支水平差距較大。2009年，西藏自治區(qū)地方財(cái)政一般預(yù)算收入為16.92億元，而上海市僅地方財(cái)政收入就達(dá)到2540 .3億元。①數(shù)據(jù)來(lái)源：西藏自治區(qū)財(cái)政廳：《西藏自治區(qū)2009年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2010年財(cái)政預(yù)算草案的報(bào)告——2010年1月10日在自治區(qū)第九屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上》；上海市財(cái)政局：《關(guān)于上海市2009年預(yù)算執(zhí)行情況和2010年預(yù)算草案的報(bào)告——2010年1月26日在上海市第十三屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上》。結(jié)合人均財(cái)政支出，可以發(fā)現(xiàn)，如果沒(méi)有轉(zhuǎn)移支付，西藏、甘肅以及其他許多西部省區(qū)都很難保證政府的正常運(yùn)作。顯然，無(wú)論是在糾正財(cái)政縱向失衡，還是在糾正財(cái)政橫向失衡方面，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付都發(fā)揮了重大作用。

表1 1994—2009年中國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付（單位：億元）

一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大，表明財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)地區(qū)公共服務(wù)均等化方面的作用增強(qiáng)。一般性轉(zhuǎn)移支付的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：第一，一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模雖然一直在擴(kuò)大，但總體上仍然偏小，難以在均等化公共服務(wù)方面充分發(fā)揮作用。第二，一般性轉(zhuǎn)移支付種類繁多，不利于不同種類的財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付之間的協(xié)調(diào)。雖然各種支出確定的依據(jù)不同，但其均等化公共服務(wù)水平的最終目標(biāo)是一致的，應(yīng)該在統(tǒng)一測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)收入與標(biāo)準(zhǔn)支出的基礎(chǔ)之上進(jìn)行歸并。第三，均衡性轉(zhuǎn)移支付所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)收入與標(biāo)準(zhǔn)支出的測(cè)算公式以及決策程序還不夠公開(kāi)透明，在一定程度上影響了均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是有特定用途的轉(zhuǎn)移支付，但在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的決策程序、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的使用方式、資金使用的監(jiān)督等方面都需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

1994年分稅制改革的目標(biāo)是通過(guò)增量調(diào)整，扭轉(zhuǎn)財(cái)力分布格局不利于中央政府的局面，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的作用。這次改革是在很大程度上承認(rèn)了地方政府特別是東部發(fā)達(dá)地區(qū)既得利益的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的。②1994年的分稅制改革沒(méi)有對(duì)省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作出專門(mén)的規(guī)定。但是，在后來(lái)的幾個(gè)文件中，如《財(cái)政部關(guān)于完善省以下分稅制財(cái)政管理體制意見(jiàn)的通知》[財(cái)?shù)刈郑?996）24號(hào)]、《改革和完善農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)縣、鄉(xiāng)財(cái)政管理體制的指導(dǎo)性意見(jiàn)》[財(cái)預(yù)（2000）134號(hào)]、《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部關(guān)于完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問(wèn)題意見(jiàn)的通知》[國(guó)發(fā)（2002）26號(hào)]和《關(guān)于切實(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的意見(jiàn)》[財(cái)預(yù)（2005）5號(hào)]中，對(duì)此提出了指導(dǎo)性意見(jiàn)。財(cái)政部2009年還專門(mén)就“省直管縣”改革發(fā)出通知。稅收返還與體制補(bǔ)助（體制上解）占中央補(bǔ)助地方支出的比重已從1994年的約80%下降至2007年的約22%。稅收返還與體制補(bǔ)助（體制上解）地位持續(xù)下降，但其絕對(duì)數(shù)額仍然較大。中央對(duì)地方的稅收返還2008年為4282 .16億元，2009年達(dá)到4942 .27億元。稅收返還與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化目標(biāo)是相悖的，影響了財(cái)政均等化水平和各地人均財(cái)政支出差距。這也說(shuō)明，中央對(duì)地方補(bǔ)助支出的結(jié)構(gòu)還存在不合理的地方。

二、深化分稅制財(cái)政體制改革的目標(biāo)方案

（一）事權(quán)劃分應(yīng)重在事權(quán)的確定性

事權(quán)劃分應(yīng)遵守的原則之一是：根據(jù)各級(jí)政府所提供的公共物品和公共服務(wù)的受益范圍確定支出責(zé)任。全國(guó)性公共物品和公共服務(wù)受益范圍遍及全國(guó)，由中央政府提供；地方性公共物品和公共服務(wù)受益范圍僅局限于地方，則由地方政府提供；具有外溢性的地方性公共物品和公共服務(wù)，由地方政府聯(lián)合提供，或中央政府補(bǔ)助地方政府提供，或直接由中央政府提供。

事權(quán)劃分應(yīng)遵守的第二個(gè)原則是：應(yīng)根據(jù)公共服務(wù)提供效率的高低，確定不同級(jí)別政府的事權(quán)。同時(shí)，還要考慮歷史文化傳統(tǒng)因素。理論上，收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職責(zé)由中央政府提供更有效率。但在收入分配職責(zé)的履行上，各國(guó)不同程度地借助了地方政府的力量，中國(guó)也不例外?？紤]到歷史文化傳統(tǒng)因素，確定各級(jí)政府容易接受的支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，從養(yǎng)人養(yǎng)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向以提高公共服務(wù)效率為中心，購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)更重要。

基于事權(quán)劃分的原則，事權(quán)與支出責(zé)任的劃分應(yīng)重新加以調(diào)整。具體方案見(jiàn)表2。

表2 事權(quán)與支出的劃分

本方案主要以公共服務(wù)的提供為中心，盡可能減少根據(jù)現(xiàn)實(shí)中的行政隸屬關(guān)系來(lái)確定支出責(zé)任。例如，武警部隊(duì)與軍事有關(guān)的支出應(yīng)屬于國(guó)防支出，由中央財(cái)政承擔(dān)；而其承擔(dān)消防職責(zé)的支出應(yīng)屬于消防支出，由地方財(cái)政承擔(dān)。

中央和地方共同負(fù)責(zé)的事權(quán)與支出，應(yīng)主要根據(jù)公共服務(wù)提供效率的高低劃分具體責(zé)任。例如，公共工程受益面遍及全國(guó)或者屬于多個(gè)地區(qū)受益的，應(yīng)由中央財(cái)政負(fù)責(zé)；僅限于某個(gè)地方的，則由地方財(cái)政負(fù)責(zé)。交通職責(zé)的劃分應(yīng)該是：國(guó)道、鐵路、民航公共服務(wù)、重要航線等應(yīng)屬于中央財(cái)政的職責(zé)，其他屬于地方。事權(quán)與支出的劃分還考慮了傳統(tǒng)因素。如教育職責(zé)的劃分應(yīng)該是：中央財(cái)政負(fù)責(zé)全國(guó)重點(diǎn)高校的支出和在全國(guó)具有示范意義的教育工程支出；地方財(cái)政負(fù)責(zé)中小學(xué)教育、學(xué)前教育和地方高校的支出。

事權(quán)劃分方案確定之后，還必須有配套措施。否則，事權(quán)劃分方案亦將流于形式。

第一，在明確政府與市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)之上，明確中央和地方的責(zé)任。特別需要考慮新增事權(quán)和支出責(zé)任的劃分問(wèn)題，公共服務(wù)均等化與主體功能區(qū)建設(shè)的責(zé)任落實(shí)問(wèn)題，環(huán)境保護(hù)、低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落實(shí)問(wèn)題。由于歷史、文化、傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)、政治、軍事等方面因素的影響，各國(guó)政府與市場(chǎng)的界限不是完全相同的，而且就是這樣的界限，也會(huì)隨著時(shí)間的流逝而發(fā)生變化。各國(guó)政府中央與地方事權(quán)的劃分也不是完全相同的，但中央和地方財(cái)政關(guān)系運(yùn)行良好的國(guó)家，政府間財(cái)政關(guān)系保持相對(duì)穩(wěn)定、相對(duì)確定、相對(duì)規(guī)范。理論上，相對(duì)規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系容易給各級(jí)政府特別是地方政府相對(duì)確定性的預(yù)期，增強(qiáng)對(duì)地方政府的激勵(lì)。

明確事權(quán)需要有力的法律保障。許多國(guó)家通過(guò)憲法和有關(guān)財(cái)政法規(guī)對(duì)事權(quán)的劃分加以規(guī)定。一方面，較高的法律層次提高了事權(quán)劃分的權(quán)威性，增強(qiáng)了制度的遵從性；另一方面，較為具體的事權(quán)劃分具有可操作性，問(wèn)題的關(guān)鍵在于明確責(zé)任。各國(guó)對(duì)各級(jí)政府支出責(zé)任的規(guī)定迥然不同。聯(lián)邦制國(guó)家與單一制國(guó)家不同。即使是聯(lián)邦制國(guó)家，也有中央相對(duì)集權(quán)的；在單一制國(guó)家，也有地方相對(duì)分權(quán)的。

各級(jí)政府事權(quán)的確定是一個(gè)由哪一級(jí)政府承擔(dān)最有效率的問(wèn)題，其前提是政府職責(zé)（事權(quán)）的界定。界定事權(quán)的難度很大。政府與市場(chǎng)的界限是公共選擇的結(jié)果。不僅不同國(guó)家所提供的公共物品可能不同，即使是同一國(guó)家在不同時(shí)期所提供的公共物品也可能不同。[6]中國(guó)政府的一些職責(zé)是轉(zhuǎn)型期國(guó)家所特有的，如支持市場(chǎng)體系形成與完善的任務(wù)等等。國(guó)有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍甚至無(wú)法加以清晰界定，需要時(shí)間來(lái)驗(yàn)證。中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成的過(guò)程不同于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，在一定程度上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是逆向成長(zhǎng)起來(lái)的。中國(guó)的文化傳統(tǒng)也會(huì)對(duì)中國(guó)式的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。

第二，修訂預(yù)算法或者制定政府間財(cái)政關(guān)系法，明確各級(jí)政府財(cái)政支出責(zé)任，并規(guī)定超越責(zé)任的相應(yīng)處罰措施。

第三，改革行政管理體制，減少職責(zé)同構(gòu)，解決責(zé)任相互推卸的問(wèn)題。無(wú)法避免的共同分擔(dān)的事權(quán)應(yīng)明確規(guī)定各自的具體責(zé)任。結(jié)合國(guó)家法制化與民主化進(jìn)程，通過(guò)相關(guān)的人事制度改革，減少人事因素對(duì)財(cái)政支出責(zé)任的負(fù)面影響。

第四，出臺(tái)政策必須有對(duì)應(yīng)的財(cái)政資金配套。中央和地方的事權(quán)不是不能變，中央不是不能要求地方做事，但在分稅制財(cái)政體制框架內(nèi)，中央出臺(tái)政策必須有配套的財(cái)政資金。否則，地方“被迫”履行責(zé)任，只會(huì)導(dǎo)致地方政府產(chǎn)生抵觸心理，不利于地方積極性的發(fā)揮。

第五，規(guī)范省以下財(cái)政體制。除了中央與地方財(cái)政關(guān)系之外，還有省以下財(cái)政體制的建設(shè)問(wèn)題。要加快省以下財(cái)政體制改革進(jìn)程，規(guī)范省以下各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任分配制度。

（二）收入劃分應(yīng)考慮不同級(jí)別財(cái)政的激勵(lì)性

1.收入劃分

現(xiàn)代政府的主要收入來(lái)源是稅收，因此，收入劃分最主要是分稅問(wèn)題。政府的收入來(lái)源還可能有國(guó)有資產(chǎn)收益、收費(fèi)、公債等，因而，劃分收入權(quán)限也同樣要涉及這些問(wèn)題?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模偏小，更重要的是，營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)收益微乎其微，因此，大部分市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在收益的劃分上沒(méi)有太多問(wèn)題。中國(guó)目前處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，擁有大量營(yíng)利性國(guó)有經(jīng)濟(jì)，這就不可避免地要涉及國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分紅問(wèn)題。①?gòu)堒敖Y(jié)合中國(guó)擁有眾多國(guó)有資產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)，指出中國(guó)的財(cái)政體制應(yīng)該是分稅與分利相結(jié)合，這說(shuō)明國(guó)有產(chǎn)權(quán)在財(cái)政體制的確立過(guò)程中具有重要作用。實(shí)際上，國(guó)有土地、國(guó)有資源收益如何在中央和地方之間進(jìn)行分配，也是一個(gè)重要的問(wèn)題。地方所有制帶來(lái)了諸多短期問(wèn)題，亟待從財(cái)政體制上著手加以解決。參見(jiàn)張馨：《比較財(cái)政學(xué)教程》，北京，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1997。

收費(fèi)往往對(duì)應(yīng)于公共部門(mén)所提供的服務(wù)，從理論上說(shuō)，哪一級(jí)政府提供的服務(wù)，就應(yīng)該由哪一級(jí)政府收費(fèi)，因此，收費(fèi)的劃分通常不構(gòu)成劃分收入的難點(diǎn)。

在實(shí)行財(cái)政聯(lián)邦制的現(xiàn)代國(guó)家中，每一級(jí)財(cái)政都是相對(duì)獨(dú)立的，理論上，各級(jí)政府都應(yīng)該有發(fā)行公債的權(quán)利。一般說(shuō)來(lái)，中央政府的發(fā)債權(quán)是沒(méi)有什么可以質(zhì)疑的。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)往往在地方政府的發(fā)債權(quán)以及地方政府具備什么條件才可以發(fā)行公債上。

解決收入劃分的問(wèn)題，首先要看劃分收入的目的何在。一般認(rèn)為，收入用于滿足支出的需要。但問(wèn)題是，不同級(jí)別的政府是否都應(yīng)該擁有足夠的收入，以滿足各自支出的需要。如果各級(jí)政府都能做到以本級(jí)直接籌集的收入滿足支出的需要，那么，各級(jí)政府之間實(shí)際上就變成了真正的相互獨(dú)立了。因此，通常認(rèn)為地方政府不應(yīng)該擁有充分的財(cái)權(quán)，中央政府可以對(duì)之進(jìn)行調(diào)控，以維護(hù)一國(guó)的統(tǒng)一。這樣，地方政府要么在收支相抵之后留有資金缺口，要么收大于支，但要上解部分本級(jí)籌集的收入給中央政府。

那么，地方政府財(cái)政資金缺口或者所上解的收入規(guī)模應(yīng)該有多大？簡(jiǎn)單地說(shuō)，規(guī)模不應(yīng)該太大，財(cái)政收入應(yīng)該滿足財(cái)政支出的需要。規(guī)模太大容易導(dǎo)致地方政府缺少最基本的激勵(lì)，影響地方政府組織收入的積極性。也就是說(shuō)，無(wú)論如何，地方收支應(yīng)該大致相抵。這樣，不同級(jí)別政府的收入應(yīng)該根據(jù)其所承擔(dān)的職責(zé)、所要實(shí)現(xiàn)的職能而定，基本做到財(cái)力與事權(quán)相匹配。

綜上所述，財(cái)務(wù)管理在企業(yè)內(nèi)控體系中發(fā)揮著重要的作用，財(cái)務(wù)管理能提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，推進(jìn)企業(yè)內(nèi)控體系建設(shè)，同時(shí)，內(nèi)控體系又是財(cái)務(wù)管理工作能正常運(yùn)行的重要保障。因此，企業(yè)要建立健全內(nèi)部控制體系，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)管理工作的監(jiān)管，將兩者結(jié)合在一起，共同促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展，使企業(yè)在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出。

但在實(shí)際中，一般都是從收入本身的特性以及政府的其他目標(biāo)著手劃分政府收入的。就整體規(guī)模而言，這種劃分地方財(cái)政收入的方式通常是不足以滿足地方財(cái)政支出需要的。與此同時(shí)，中央政府的收入遠(yuǎn)大于支出。這樣，地方財(cái)政支出的不足部分很大程度上要依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付得以解決。當(dāng)然，如果地方財(cái)政收入與支出差距過(guò)大，也會(huì)影響到地方獲得財(cái)政收入的積極性。由于現(xiàn)代政府的收入主要依靠稅收，因此，許多國(guó)家都強(qiáng)調(diào)建立地方稅系，以發(fā)揮地方在征稅過(guò)程中的積極性。同時(shí)，在分稅制條件下，正式啟動(dòng)地方債也至關(guān)重要，可以減少地方政府的軟預(yù)算約束。[7]

2.稅收劃分的方案選擇

分稅有兩種思路，一是根據(jù)稅種本身屬性在中央政府和地方政府之間劃分稅收；二是根據(jù)受益原則確定稅權(quán)。

單憑稅種自身特征來(lái)確定稅種的歸屬是不恰當(dāng)?shù)?，?yīng)將稅種與其在全部稅收收入中的地位結(jié)合起來(lái)進(jìn)行綜合考慮，即依據(jù)受益原則劃分稅權(quán)，保證地方支出所需稅收主要由地方政府征收。

表3提供了一種分稅方案。

表3 中央稅、地方稅、中央和地方共享稅劃分方案

本方案在尊重既有事實(shí)的基礎(chǔ)之上，綜合考慮了各稅種的特性與公共服務(wù)的提供成本因素。與現(xiàn)行分稅體制相比，本方案不再保留鐵道部門(mén)、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中交納的營(yíng)業(yè)稅歸屬中央的特殊規(guī)定，而將營(yíng)業(yè)稅全部劃歸地方稅；本方案亦不再保留鐵道運(yùn)輸、國(guó)家郵政、中國(guó)工商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行以及海洋石油天然氣企業(yè)不參與所得稅分享的規(guī)定，而將所有所得稅收入列入共享范圍；本方案還取消增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅基數(shù)返還規(guī)定。

外貿(mào)企業(yè)出口退稅屬于中央政府的責(zé)任，一是鼓勵(lì)出口，二是國(guó)際商品稅課征慣例的產(chǎn)物，應(yīng)由中央政府統(tǒng)一承擔(dān)。從理論上，只要盡可能地減少增值稅的稅收優(yōu)惠（這也是增值稅制進(jìn)一步改革的要求），出口退稅不太可能出現(xiàn)退多于征的狀況。

關(guān)于中央和地方共享稅，考慮到基數(shù)返還取消之后對(duì)地方財(cái)力的影響，應(yīng)提高增值稅的地方分享比例至30%～40%。消費(fèi)稅分享是因成品油稅費(fèi)改革所致，宜保留，分享方式是將成品油因改革而加征的消費(fèi)稅收入直接劃歸地方收入。證券交易印花稅保留現(xiàn)在的分享格局，即中央97%，地方3%?？紤]到取消收入基數(shù)保證之后，地方財(cái)力受到影響，雖然新增了一些中央大型企業(yè)所得稅作為收入分享，也應(yīng)適當(dāng)提高企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅收入地方分享的比例，企業(yè)所得稅中央和地方五五分成，個(gè)人所得稅中央和地方六四分成（個(gè)人所得稅作為調(diào)節(jié)收入分配的稅種，中央應(yīng)多分）。

目前尚未開(kāi)征的物業(yè)稅（指對(duì)個(gè)人自用的住房定期課稅，或稱房產(chǎn)稅、房地產(chǎn)稅）和環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)屬于地方稅。物業(yè)稅一半對(duì)應(yīng)的是地方公共服務(wù)，體現(xiàn)的是人民享受公共服務(wù)所承擔(dān)的成本。環(huán)境保護(hù)稅是一種專門(mén)用途稅，用于環(huán)境保護(hù)，而環(huán)保的職責(zé)應(yīng)主要?dú)w屬地方。

關(guān)于利潤(rùn)的劃分，可暫時(shí)保留中央企業(yè)和地方企業(yè)按照隸屬關(guān)系分紅的做法，未來(lái)再結(jié)合國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程而加以進(jìn)一步規(guī)范。還應(yīng)探索國(guó)有土地和國(guó)有資源收益在不同級(jí)別政府之間的合理劃分方案。

（三）取消稅收返還，規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

促進(jìn)公共服務(wù)水平均等化是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的長(zhǎng)期目標(biāo)。在各地財(cái)力差別較大的今天，政府應(yīng)該通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)保證各地居民享受最低標(biāo)準(zhǔn)的各種基本服務(wù)。這些服務(wù)主要有一般行政管理與法律服務(wù)，基礎(chǔ)教育，基本醫(yī)療衛(wèi)生和營(yíng)養(yǎng)服務(wù)，飲用水、環(huán)境衛(wèi)生與電力等。

1.取消稅收返還

近年來(lái)，對(duì)于稅收返還的指責(zé)不絕于耳。但無(wú)論如何，稅收返還在推動(dòng)1994年分稅制改革中發(fā)揮了積極作用。如果不是因?yàn)椴扇×擞行У亩愂辗颠€措施，很難想象分稅制改革能夠進(jìn)行下去。雖然稅收返還導(dǎo)致資金大量流向發(fā)達(dá)地區(qū)，不利于縮小不同地區(qū)之間的財(cái)力差距，不利于公共服務(wù)水平均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但是稅收返還對(duì)于調(diào)動(dòng)發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性發(fā)揮了較大作用。只是隨著時(shí)間的推移，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度需要進(jìn)一步規(guī)范化，稅收返還與體制上解（體制補(bǔ)助）需要逐漸退出歷史舞臺(tái)。雖然近年來(lái)稅收返還在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中的地位相對(duì)下降，但稅收返還的絕對(duì)規(guī)模不小?！笆濉睍r(shí)期中國(guó)應(yīng)取消稅收返還，以更好地發(fā)揮分稅制財(cái)政體制的功能。考慮到取消稅收返還必然會(huì)嚴(yán)重影響地方財(cái)力，因此，需要對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行統(tǒng)籌重構(gòu)。

2.構(gòu)建縱向與橫向相結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式

轉(zhuǎn)移支付模式有縱向轉(zhuǎn)移支付模式、橫向轉(zhuǎn)移支付模式和縱橫交錯(cuò)轉(zhuǎn)移支付模式?？v向轉(zhuǎn)移支付模式下，所進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付發(fā)生在中央政府與地方政府之間。橫向轉(zhuǎn)移支付模式下，所進(jìn)行的是地方政府之間的轉(zhuǎn)移支付。①德國(guó)是橫向轉(zhuǎn)移支付制度典型的國(guó)家，參見(jiàn)朱秋霞：《德國(guó)財(cái)政制度》，北京，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2005?？v橫交錯(cuò)轉(zhuǎn)移支付模式兼有二者的特征。中國(guó)目前所實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付制度屬于縱向模式。

現(xiàn)實(shí)中，有許多東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)西部的有中國(guó)特色的對(duì)口支援項(xiàng)目屬于橫向轉(zhuǎn)移支付，需要通過(guò)建立正式的橫向轉(zhuǎn)移支付制度予以規(guī)范。地方政府的對(duì)口支援，運(yùn)用地方財(cái)力，履行的是公共服務(wù)均等化這一屬于中央政府的職責(zé)。因此，事實(shí)上的橫向轉(zhuǎn)移支付需要與縱向轉(zhuǎn)移支付制度統(tǒng)籌考慮。

從理論上說(shuō)，雖然橫向轉(zhuǎn)移支付制度所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)通過(guò)縱向轉(zhuǎn)移支付同樣可以實(shí)現(xiàn)，但是既成事實(shí)的橫向轉(zhuǎn)移支付，如果缺少規(guī)范，顯然不利于相關(guān)財(cái)政資金使用效率的提高，也不利于縱向轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定。

建立正式的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，是中國(guó)特色的對(duì)口支援制度可持續(xù)發(fā)展的需要，是對(duì)口支援規(guī)范化的需要，是對(duì)口支援效率提高的需要，也是規(guī)范各級(jí)政府行為的需要。

基層政府是目前中國(guó)財(cái)力最為缺乏的單位，在縱向轉(zhuǎn)移支付上，中央可以考慮越過(guò)省一級(jí)，直接安排面向縣一級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)移支付的效率。在確定縱向轉(zhuǎn)移支付數(shù)額時(shí)，應(yīng)該充分考慮中央政府在地方的項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模。這是因?yàn)?，在地方的中央?xiàng)目同樣會(huì)給當(dāng)?shù)貛?lái)收益，增加當(dāng)?shù)氐呢?cái)力。中央政府在地方的項(xiàng)目對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響仍需要進(jìn)一步評(píng)估。

3.盡可能壓縮轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模

中央政府在籌集財(cái)政收入上具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)。許多地方政府依靠本級(jí)收入不可能滿足支出需要，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在滿足地方財(cái)政支出中可發(fā)揮重要作用，中央還可借此加強(qiáng)對(duì)地方政府的調(diào)控力度。但財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移過(guò)程難免會(huì)帶來(lái)各種各樣的成本，因此，理想的做法應(yīng)該是盡可能壓縮轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。

影響轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的因素有許多。當(dāng)前所能進(jìn)行的轉(zhuǎn)移支付是針對(duì)預(yù)算內(nèi)財(cái)力而言的，未來(lái)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定還必須考慮到政府掌握的其他財(cái)力。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定必須解決好一個(gè)問(wèn)題：中國(guó)應(yīng)該選擇集權(quán)型的轉(zhuǎn)移支付制度還是分權(quán)型的轉(zhuǎn)移支付制度？集權(quán)型轉(zhuǎn)移支付制度有助于中央政府調(diào)控能力的增強(qiáng)，但不利于地方政府積極性的發(fā)揮。分權(quán)型轉(zhuǎn)移支付制度正好相反。集權(quán)型制度下，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大。分權(quán)型制度下，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小。集權(quán)型還是分權(quán)型，或者混合型制度類型的選擇，可能存在某種程度的等價(jià)關(guān)系，關(guān)鍵的問(wèn)題是要尋找到約束制度類型選擇的因素。

4.重構(gòu)一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

一般性轉(zhuǎn)移支付是通過(guò)測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)收入與標(biāo)準(zhǔn)支出之間的缺口，再考慮財(cái)力因素而確定的。它天然地具有“負(fù)激勵(lì)”①財(cái)力不足就能得到一般性轉(zhuǎn)移支付，這對(duì)于增加財(cái)力的目標(biāo)來(lái)說(shuō)是一種“負(fù)激勵(lì)”。的效應(yīng)，但要促進(jìn)公共服務(wù)的均等化，除此之外，別無(wú)選擇。下一步所應(yīng)該做的是盡可能完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，標(biāo)準(zhǔn)收入的測(cè)算融入更多的激勵(lì)因素，考慮更多的財(cái)政努力因素，以盡可能減少轉(zhuǎn)移支付的負(fù)激勵(lì)效應(yīng)。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付因其政策目標(biāo)明確，仍需保留。應(yīng)盡可能使專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的決策公開(kāi)透明，并在一定范圍內(nèi)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的途徑可能有多條。應(yīng)創(chuàng)造條件讓更多的地方政府參與此類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的競(jìng)爭(zhēng)，以盡可能降低政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的成本。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)定資金的用途，與此同時(shí)，往往也要求地方政府配套一定比例的資金。一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)資金的使用沒(méi)有過(guò)多的約束。②中國(guó)目前對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付資金作了一些約束，規(guī)定資金只能用于償還到期債務(wù)（緩解財(cái)政困難地區(qū)財(cái)政運(yùn)行中的突出矛盾）、保障行政事業(yè)單位職工工資發(fā)放、機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)保障等基本公共支出，嚴(yán)禁用于搞“形象工程”和“政績(jī)工程”，這種規(guī)定只適用于當(dāng)前一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模不大的情形。無(wú)限制用途的資金比限制用途的同樣數(shù)量資金，給地方帶來(lái)更大的靈活度。從財(cái)政支出的效率來(lái)看，一般性轉(zhuǎn)移支付的效率至少不低于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。如果地方政府能夠合理配置這些資金，那么，一般性轉(zhuǎn)移支付方式更為可取。如果中央政府的目標(biāo)是要提高全國(guó)性的某種公共服務(wù)水平，那么，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更為可取。地方政府是否受到有效約束，也影響到轉(zhuǎn)移支付方式的選擇。如果未能受到有效約束，地方政府就可能很容易地將資金配置到低效率項(xiàng)目，影響轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

從中國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)情況看，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付能夠解決許多一般性轉(zhuǎn)移支付所不能解決的問(wèn)題，特別是一些基本公共服務(wù)水平（最低轉(zhuǎn)移支付所對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)水平）提高問(wèn)題，如義務(wù)教育、衛(wèi)生健康服務(wù)等。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的確定還應(yīng)與主體功能區(qū)建設(shè)聯(lián)系在一起，根據(jù)主體功能區(qū)的不同定位，確定其標(biāo)準(zhǔn)收支。限制開(kāi)發(fā)地區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)的財(cái)力會(huì)因主體功能區(qū)建設(shè)而受到較大影響。與此同時(shí)，不同的主體功能區(qū)對(duì)公共服務(wù)的需求不同。限制開(kāi)發(fā)地區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)為了恢復(fù)和保持原有生態(tài)環(huán)境，往往需要較多的環(huán)境保護(hù)支出資金。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的確定還應(yīng)與主體功能區(qū)建設(shè)聯(lián)系在一起，根據(jù)主體功能區(qū)的不同定位，確定其標(biāo)準(zhǔn)收支。限制開(kāi)發(fā)地區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)的財(cái)力會(huì)因主體功能區(qū)建設(shè)而受到較大影響。與此同時(shí)，不同的主體功能區(qū)對(duì)公共服務(wù)的需求不同。限制開(kāi)發(fā)地區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)為了恢復(fù)和保持原有生態(tài)環(huán)境，往往需要較多的環(huán)境保護(hù)支出資金。

當(dāng)前中國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容龐雜，種類達(dá)幾十種之多，項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)，資金使用零星分散，部分項(xiàng)目設(shè)計(jì)與地方實(shí)際需要脫節(jié)，需要對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行歸類整理，采取公式化計(jì)算方法，進(jìn)一步提高這些資金的管理水平，以充分發(fā)揮其他轉(zhuǎn)移支付形式在基本公共服務(wù)水平提高中所不能起到的作用。

另外，已有中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多地要求地方財(cái)政有相應(yīng)的配套資金，這直接導(dǎo)致地方財(cái)政不能拿出足夠資金來(lái)配套。實(shí)際上，更需要專項(xiàng)資金支持的地方不能拿到項(xiàng)目，只好采取虛報(bào)數(shù)字的做法，影響了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的確定有必要根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)放棄或降低需要地方配套資金的要求。

今后，隨著地方政府理財(cái)?shù)募s束力增強(qiáng)，可考慮縮小專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。

中國(guó)目前的稅收返還和均衡性轉(zhuǎn)移支付，都屬于無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付范疇。未來(lái)所要做的是應(yīng)該對(duì)這些不同的轉(zhuǎn)移支付形式進(jìn)行整合，形成統(tǒng)一的一般性轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)各地標(biāo)準(zhǔn)收支的差別，決定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。

5.構(gòu)建規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

至今為止，中國(guó)政府間的轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施還缺少系統(tǒng)性，轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整多由中央的有關(guān)“通知”和“決定”來(lái)規(guī)定。這不僅影響到地方合理的確定性預(yù)期的形成，而且影響到規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系的形成。

已有的制度多從解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題出發(fā)，忽略了一些長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題的解決。例如，根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的一般原理，中國(guó)所實(shí)行的稅收返還無(wú)論從哪個(gè)方面來(lái)說(shuō)，都是不合理的，但事實(shí)上，這種制度對(duì)于改革的推行起到了積極的促進(jìn)作用。稅收返還等尊重既得利益的做法雖然延緩了公共服務(wù)水平均等化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間，但它對(duì)于整體公共服務(wù)水平的提高是大有益處的，特別是稅收返還對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)有著積極的激勵(lì)作用。與此同時(shí)，中央政府通過(guò)獲取財(cái)政收入增量，財(cái)政實(shí)力也得到增強(qiáng)，從而更有可能支持財(cái)政困難地區(qū)的發(fā)展。也就是說(shuō)，雖然表面上均等化目標(biāo)未能迅速實(shí)現(xiàn)，差距甚至還有所拉大，但這種做法總比低水平的均等化要強(qiáng)。面對(duì)效率與均等的權(quán)衡取舍，中央政府在確定轉(zhuǎn)移支付方法方面表現(xiàn)出新思維，努力通過(guò)增量改革換取存量帶來(lái)的益處。

政府間轉(zhuǎn)移支付制度框架的構(gòu)建是在改革背景中進(jìn)行的，所牽涉的問(wèn)題的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。政府間財(cái)政關(guān)系確定的基礎(chǔ)——政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍尚未得到明確界定，要在這樣的條件下構(gòu)建規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度框架顯然需要更多的實(shí)踐探索。1994年以來(lái)的分稅制改革和以前的財(cái)政體制改革一樣，沒(méi)有對(duì)省級(jí)以下財(cái)政體制作出明確規(guī)定。在實(shí)踐中，這演變成各地多種不同形式的試驗(yàn)。各地建立激勵(lì)型財(cái)政體制的探索，有可能為未來(lái)建立適應(yīng)全國(guó)需要的規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度積累更多的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)適合中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的形成。[8]

當(dāng)今，中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度框架的構(gòu)建首先要做的是通過(guò)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法，確定轉(zhuǎn)移支付制度的遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃，使得各相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體明確轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整趨勢(shì)，明確整體改革的時(shí)間表，讓地方政府形成事先的確定性預(yù)期。例如，可以規(guī)定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定以五年為期進(jìn)行調(diào)整。這種明確的規(guī)定要遠(yuǎn)勝于那些臨時(shí)性規(guī)定。

建立規(guī)范的涵蓋省以下各級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度，特別是要強(qiáng)調(diào)制度形成過(guò)程的透明度，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金使用的有效監(jiān)督，將會(huì)帶來(lái)制度紅利。

6.建立中央財(cái)政撥款專家委員會(huì)和政府間轉(zhuǎn)移支付理事會(huì)[9]

發(fā)達(dá)國(guó)家都是以公式化形式確定轉(zhuǎn)移支付制度，以非人格化制度應(yīng)對(duì)主觀因素可能帶來(lái)的負(fù)面影響。這其中還有一個(gè)由哪個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)提出公式的問(wèn)題。我們認(rèn)為，參照澳大利亞模式，建立獨(dú)立于政府各部門(mén)的中央財(cái)政撥款專家委員會(huì)，專門(mén)負(fù)責(zé)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付公式的確定和調(diào)整，將是提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效率的有效途徑。為了更好地增強(qiáng)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的透明度，更好地發(fā)揮地方政府的積極性，更好地處理中央與地方財(cái)政之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題，中國(guó)有必要成立政府間轉(zhuǎn)移支付理事會(huì)。理事會(huì)負(fù)責(zé)審議中央財(cái)政撥款專家委員會(huì)提出的轉(zhuǎn)移支付方案，并送全國(guó)人大審批。

此外，還應(yīng)加快省直管縣的財(cái)政體制改革，這將有利于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增強(qiáng)基層政府公共服務(wù)能力，但不能期望僅此改革就能從根本上改變公共服務(wù)的基本狀況。省直管縣的改革還需要相應(yīng)的行政管理體制改革與行政區(qū)劃的配套調(diào)整。

[1]高培勇、孫國(guó)府、張迪懇主編：《中國(guó)財(cái)稅改革30年：回顧與展望》，北京，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009；高培勇主編：《共和國(guó)財(cái)稅60年》，北京，人民出版社，2009。

[2]楊志勇、楊之剛：《中國(guó)財(cái)政制度改革30年》，上海，格致出版社、上海人民出版社，2008。

[3]賈康主持：《地方財(cái)政問(wèn)題研究》，北京，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004。

[4]李萍主編：《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系圖解》，北京，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006。

[5]楊志勇、張馨編著：《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，2版，北京，清華大學(xué)出版社，2008。

[6]楊志勇：《比較財(cái)政學(xué)》，上海，復(fù)旦大學(xué)出版社，2005。

[7]楊志勇：《地方債啟動(dòng)之配套條件研究》，載《地方財(cái)政研究》，2009（4）。

[8]楊志勇：《省以下財(cái)政體制建設(shè)：實(shí)踐與觀點(diǎn)述評(píng)》，載《中國(guó)財(cái)政》，2008（13）。

[9]高培勇、楊之剛主編：《走向“共贏”的中國(guó)多級(jí)財(cái)政（中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告2005/2006）》，北京，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2005。