對(duì)浙江省民辦高等教育扶持政策制訂的若干建議

施文妹

（浙江越秀外國(guó)語學(xué)院,浙江紹興312000）

近年來,我國(guó)政府陸續(xù)出臺(tái)了一些扶持民辦高等教育發(fā)展的政策,但是一些法律條款還比較籠統(tǒng)和模糊,一些操作性的規(guī)定還有待完善,這給地方政府出臺(tái)政策留下了較大的空間。浙江省民辦高等教育以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向,不斷壯大辦學(xué)規(guī)模、提高育人質(zhì)量,為浙江省社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展培養(yǎng)輸送了大批優(yōu)秀的專門人才。浙江省是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)大省,發(fā)展民辦高等教育的潛力很大,可以結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀,有的放矢地構(gòu)建地方政府的民辦高等教育政策扶持體系。

一、浙江省民辦高等教育發(fā)展現(xiàn)狀

2009年,全省共有獨(dú)立設(shè)置的民辦普通高校13所,獨(dú)立學(xué)院22所。民辦普通本專科（含高職）招生為 8.17萬人；在校生為28.52萬人,招生、在校生各占全省普通本專科招生、在校生總規(guī)模的31.3％、32.9％,其中獨(dú)立學(xué)院共招生4.36萬人,在校生17.25萬人。獨(dú)立學(xué)院的本科招生數(shù)4.28萬人、在校生數(shù)16.97萬人,分別占全省普通本科招生數(shù)和在校生數(shù)的32.2％、34.2％。[1]浙江省民辦高校既有政府參與辦學(xué),也有民主黨派、企業(yè)和個(gè)人辦學(xué),為多元辦學(xué)探索積累了經(jīng)驗(yàn),為浙江高等教育大發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。

表1 歷年來浙江民辦高校在校生情況[2-4]

在符合國(guó)家政策的前提下,浙江省現(xiàn)行政策有其自身的特色和創(chuàng)新點(diǎn)。特別是浙江省下屬縣市充分結(jié)合地方特色,出臺(tái)了一系列政策法規(guī)、財(cái)政資助及人事扶持政策,浙江省民辦教育的政策環(huán)境正在逐步改善。

二、民辦高等教育發(fā)展需破解的政策難題

《民辦教育促進(jìn)法》頒布以來,我國(guó)及浙江民辦高等教育的總體形勢(shì)應(yīng)該肯定。浙江省政府也出臺(tái)了一些扶持政策,但個(gè)別政策尚局限在某些縣市,其他縣市參照也受到一定的局限。浙江省民辦高校發(fā)展中突出存在四個(gè)問題：

1.法律地位上升與社會(huì)認(rèn)同度不高。從社會(huì)層面,人們?cè)谝欢ǔ潭壬蠈?duì)民辦高校還存在著某種戒備心理。他們“一怕亂辦學(xué),亂收費(fèi)；二怕質(zhì)量低；三怕畢業(yè)生就業(yè)難?！痹诋?dāng)前重學(xué)歷、輕能力,重品牌、輕品性的“文憑病”在中國(guó)越來越流行的時(shí)候,民辦高校的學(xué)生在某種程度上受到社會(huì)的歧視。[5]

2.融資困難與可持續(xù)發(fā)展受阻。在目前民辦高校少有政府投入、社會(huì)捐贈(zèng)以及銀行貸款受限的情況下,民辦高校走的是一條“以學(xué)養(yǎng)學(xué)”的發(fā)展道路,主要靠收取學(xué)生學(xué)費(fèi)。高昂的學(xué)費(fèi)將一些學(xué)習(xí)成績(jī)優(yōu)秀而家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生拒之門外,一方面影響了民辦高校招生,另一方面也造成了貧困家庭的子女受教育機(jī)會(huì)的不均等,有違教育公平。

3.教師地位的法律保障與現(xiàn)實(shí)差距。民辦高校教師雖說在法律上與公辦高校教師地位相同,但是實(shí)際上其人事管理還沒真正納入國(guó)家管理體系,民辦高校教師的人事檔案管理實(shí)行的是人事代理制度。在對(duì)浙江省九所民辦高校專任教師社會(huì)保障繳納情況調(diào)查顯示：參照事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)繳納“五險(xiǎn)一金”的僅占總數(shù)的45.73％,其余教師均按企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)繳納。一半以上的教師退休后只能享受企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。浙江省還是解決教師社會(huì)保障問題比較好的省份,教師工資水平在全國(guó)也居于領(lǐng)先,其它省教師社會(huì)保障落實(shí)情況更堪憂。

4.合理回報(bào)的明確與執(zhí)行制度的缺失。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn),資本的輸出是以利潤(rùn)的回報(bào)為終極目標(biāo)的。但是自古以來教育都是培養(yǎng)人、造就人的崇高事業(yè),公益性是教育的固有特性,投入教育的資金的性質(zhì)完全用資本的概念是難以涵蓋的。民辦高等教育是公益性與資本趨利性的統(tǒng)一體。我國(guó)2002頒布的《民辦教育促進(jìn)法》才明確允許民辦高校投資可以有合理回報(bào),但至于多少的投資回報(bào)率才算是“合理回報(bào)”卻并沒有具體規(guī)定,從而仍然顯得很含糊。

三、完善浙江省民辦高等教育扶持政策

（一）建立政府財(cái)政資助機(jī)制

從高等教育投入渠道角度來看,需建立由政府、社會(huì)（包括個(gè)人、企業(yè)等非政府主體）共同投入高等教育的新格局。如果浙江省政府建立統(tǒng)籌使用的民辦高等教育發(fā)展專項(xiàng)資金,那么就可以解決關(guān)系到民辦高校師生切身利益的問題：一是解決民辦高校教師的“五險(xiǎn)一金”問題。目前我省很多民辦高校中的教師沒有進(jìn)事業(yè)編制,沒有享受到與公辦教師同樣的社會(huì)保障,即“五險(xiǎn)一金”：養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、女職工生育保險(xiǎn)和住房公積金。“五險(xiǎn)一金”的問題,是影響民辦高校教師隊(duì)伍穩(wěn)定的最大問題,如果民辦院校教師的“五險(xiǎn)一金”能夠從政府統(tǒng)籌的民辦教育專項(xiàng)資金中開支,使民辦院校的教師也同樣能享受到事業(yè)編制性質(zhì)的各類社會(huì)保障,不但有利于民辦高校教師隊(duì)伍的穩(wěn)定,也可以大大減輕民辦院校的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；二是解決民辦院校的生均補(bǔ)助問題。目前,公辦高校的生均補(bǔ)助已經(jīng)達(dá)到了5 700元/生,加上公辦院校 6 000元左右的收費(fèi),公辦高校的生均可使用培養(yǎng)成本已經(jīng)達(dá)到11 700元。民辦高校雖然收取了9 000元左右的學(xué)費(fèi),但因無生均經(jīng)費(fèi)的政策補(bǔ)助,生均培養(yǎng)成本低于公辦院校。根據(jù)實(shí)際情況,對(duì)民辦高校實(shí)行500元～2 000元的生均補(bǔ)助是十分必要的,但可惜的是我省還沒有一項(xiàng)對(duì)民辦高校實(shí)施生均補(bǔ)助的舉措,使民辦高校相對(duì)于公辦高校,總是處于劣勢(shì)的地位。如能建立民辦教育發(fā)展專項(xiàng)資金,給予全省民辦院校以適當(dāng)?shù)纳a(bǔ)助也就變得可行了。

除直接的經(jīng)濟(jì)資助外,還有間接的經(jīng)濟(jì)資助：如土地征用費(fèi)的減免；稅收減免；國(guó)有資產(chǎn)配給機(jī)制（無償提供國(guó)有辦學(xué)資源圖書、設(shè)備、校舍等）；貸款信用擔(dān)保和利率減免等。

（二）建立公、民辦高校公平競(jìng)爭(zhēng)與合作共贏機(jī)制

政策的不公平和歧視,嚴(yán)重影響了民辦高等教育的正常發(fā)展。為此,必須建立公平競(jìng)爭(zhēng)和合作共贏機(jī)制。

1.確保學(xué)校主體地位的公平：明確民辦高校屬于事業(yè)性質(zhì)而非民辦非企業(yè)性質(zhì)。凡經(jīng)批準(zhǔn)同意設(shè)立的民辦高校與公辦高校一樣可以享受國(guó)家規(guī)定的減免稅費(fèi)政策。校舍建設(shè)可納入當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)建設(shè)規(guī)劃,在征用土地和減免建設(shè)配套等有關(guān)規(guī)定方面,享受與公辦高校同等的優(yōu)惠政策,民辦高校依法登記注冊(cè)開辦的校辦產(chǎn)業(yè),享受與公辦高校校辦產(chǎn)業(yè)同樣的優(yōu)惠政策。

2.確保教師主體地位的公平：明確民辦高校教師的事業(yè)身份。民辦高校教師的任職資格與公辦高校的教師相同。允許公辦高校的教師調(diào)動(dòng)到民辦高校任教或兼課,鼓勵(lì)大學(xué)畢業(yè)生（包括外地生源的應(yīng)屆畢業(yè)生）到民辦高校任教,其人事檔案可放在當(dāng)?shù)卣娜瞬沤涣髦行?公安部門負(fù)責(zé)落戶。民辦高校引進(jìn)教師,可直接向委托人事代理的人才流動(dòng)服務(wù)機(jī)構(gòu)申報(bào),并按照公辦高校的同類人員調(diào)動(dòng)辦法辦理落戶等有關(guān)手續(xù)。

3.建立公辦和民辦高校、政府及其教育行政主管部門之間的信息溝通與聯(lián)絡(luò)。包括：公辦和民辦高校之間的圖書信息資源及相關(guān)場(chǎng)地的相互使用,其目的是充分利用每一個(gè)學(xué)校圖書信息資源的特色優(yōu)勢(shì),提高信息資源利用率、減少重復(fù)建設(shè)及增加專業(yè)特色建設(shè),從而從整體布局上實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置；公辦和民辦高校之間、公辦和民辦高校與政府及其教育行政主管部門之間可通過各種渠道、運(yùn)用多種形式加強(qiáng)橫向與縱向的信息溝通和聯(lián)系,其目的為決策提供失真度最小的基本信息,統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)行動(dòng)。

（三）建立宏觀管理與自主辦學(xué)機(jī)制

辦學(xué)自主權(quán)是指高等學(xué)校針對(duì)其面臨的任務(wù)和特點(diǎn),為保障辦學(xué)活動(dòng)能夠依據(jù)其自身特點(diǎn)和內(nèi)部客觀規(guī)律的要求,充分發(fā)揮其功能所必需的自主決策權(quán)。民辦院校需要規(guī)范管理,這不但是政府和社會(huì)的要求,也是民辦高校自身發(fā)展的內(nèi)在要求。但規(guī)范管理不是什么東西都管,政府需要?jiǎng)?chuàng)造“管而不死、活而不亂”的宏觀管理體制,讓符合條件的民辦高校在具體辦學(xué)過程中擁有更多的辦學(xué)自主權(quán),充分體現(xiàn)民辦體制的靈活優(yōu)勢(shì),適應(yīng)市場(chǎng)變化,增強(qiáng)學(xué)校的活力和競(jìng)爭(zhēng)力。

1.專業(yè)設(shè)置自主權(quán)。作為應(yīng)用性本科教育及高等職業(yè)教育的民辦高校,衡量辦學(xué)好壞的一個(gè)重要指標(biāo)就是就業(yè)率的高低,因而在它的專業(yè)設(shè)置上就必須緊緊圍繞著市場(chǎng)需求及時(shí)調(diào)整。目前國(guó)家已批準(zhǔn)了一部分公辦學(xué)校可自行設(shè)置專業(yè),作為更需要緊扣市場(chǎng)脈搏的民辦學(xué)校是否也可以擁有專業(yè)設(shè)置權(quán)而無須層層批準(zhǔn),上報(bào)、備案。

2.招生的自主權(quán)。有計(jì)劃的招生是必要的,但是對(duì)于民辦高等學(xué)校來講,受生源市場(chǎng)的影響比較大,招生人數(shù)的多少、生源質(zhì)量的好壞主要還是由市場(chǎng)來決定的,招生的過程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)民辦高校接受社會(huì)評(píng)價(jià)的過程。對(duì)那些辦學(xué)條件充足、社會(huì)評(píng)價(jià)好和廣受歡迎的民辦學(xué)校,應(yīng)該允許其有一定比例的招生數(shù)額進(jìn)行自主招生。

3.收費(fèi)自主權(quán)。給予民辦高校收費(fèi)自主權(quán)。學(xué)生學(xué)費(fèi)是民辦高校當(dāng)下最主要的辦學(xué)資金來源,在目前浙江省民辦高等教育成本幾乎與學(xué)費(fèi)持平的情況下,這一問題愈顯突出。建議允許民辦高校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),可實(shí)行指導(dǎo)價(jià)下的浮動(dòng)價(jià),浮動(dòng)幅度可控制在20％左右。

（四）健全投入主體重組與退出機(jī)制

部分市場(chǎng)組織在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下優(yōu)勝劣汰和并購(gòu)重組是很正常的現(xiàn)象和必然趨勢(shì)。但教育畢竟是公益性事業(yè),對(duì)于那些陷入困境的民辦學(xué)校,如果處理不好,很可能引發(fā)一系列教育糾紛和經(jīng)濟(jì)糾紛,甚至?xí)l(fā)群體性事件,影響學(xué)校和社會(huì)的穩(wěn)定。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》中的有關(guān)規(guī)定,目前我國(guó)民辦高校的退出方式主要有：合并、終止、撤銷、停止招生、吊銷辦學(xué)許可證及停止辦學(xué)6種。政府尚需要從退出的方法、方式和程序等方面予以規(guī)范,并對(duì)民辦學(xué)校退出必須解決的問題,如債務(wù)清償原則、順序和債務(wù)重組等做出明確細(xì)致的規(guī)定。以下是幾種具體方法：

1.并購(gòu)重組。政府可采取鼓勵(lì)措施,有選擇地推動(dòng)一批綜合實(shí)力較強(qiáng)、辦學(xué)條件和辦學(xué)質(zhì)量俱佳的民辦高校,兼并部分薄弱民辦高校,實(shí)現(xiàn)院校間的資源重組。關(guān)鍵環(huán)節(jié)是經(jīng)教育行政部門同意,合并院校雙方協(xié)商一致,共同委托具有國(guó)家規(guī)定資質(zhì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所及資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu),分別對(duì)各校的校產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)狀況和舉辦者的投入資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)、評(píng)估、界定和確認(rèn),在召開董事會(huì)后由教育專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)組織專家對(duì)擬合并院校提交的申請(qǐng)書及其可行性報(bào)告進(jìn)行論證、評(píng)審；在得到審批機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)后,合并院校按照有關(guān)規(guī)定,辦理資產(chǎn)過戶及變更登記手續(xù),重組內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

2.舉辦者變更或部分變更。這里分兩種情況：一種是學(xué)校原有舉辦人不退出,產(chǎn)權(quán)也不轉(zhuǎn)讓,只是引進(jìn)新的投資者,把投入這塊“蛋糕”做大,原有投資方和新的投資方協(xié)商重新劃分投資比例。另一種是原有投資方整體或部分轉(zhuǎn)讓其所擁有的學(xué)校產(chǎn)權(quán),引進(jìn)新的出資人后,完全或部分退出原有學(xué)校。

3.自行終止。對(duì)于受到自身資源條件和辦學(xué)能力的限制,在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位,且沒有產(chǎn)生嚴(yán)重后果,主要由舉辦者本人出資創(chuàng)辦的民辦高校,可開辟相對(duì)較為寬松的通道,讓其退出民辦高等教育市場(chǎng)。

4.強(qiáng)制終止。對(duì)于違反有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定,導(dǎo)致嚴(yán)重后果,雖經(jīng)責(zé)令整改仍未能從根本上解決問題、消除影響的民辦高校,教育行政部門可以依法對(duì)其作出吊銷辦學(xué)許可證的處罰,強(qiáng)制學(xué)校終止。

根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》的立法精神和相關(guān)法律規(guī)定,建議對(duì)民辦高校清償債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn),視資產(chǎn)來源方式的差異分別作出不同處理：（1）對(duì)于捐資設(shè)立的民辦高校,剩余則產(chǎn)應(yīng)由審批機(jī)關(guān)統(tǒng)籌安排,用于支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展；（2）對(duì)出資人不要求取得合理回報(bào)的民辦高校,允許出資人從剩余財(cái)產(chǎn)中收回投資,如仍有結(jié)余的,也由審批機(jī)關(guān)子以安排,用于民辦教育事業(yè)的發(fā)展；（3）對(duì)于完全由企業(yè)或自然人出資舉辦、要求取得合理回報(bào)或帶有盈利性質(zhì)的民辦高校,應(yīng)允許出資人按照出資比例分配全部剩余則產(chǎn)；（4）對(duì)于部分捐資、部分出資設(shè)立的帶有盈利性的民辦高校,投資人只能按照出資比例分配剩余則產(chǎn),其余部分應(yīng)由教育行政機(jī)關(guān)予以安排。[6]

（五）建議建立利益合理回報(bào)機(jī)制

目前我國(guó)及浙江省對(duì)民辦教育“合理回報(bào)”問題的一系列規(guī)定散見于各類文件,但在實(shí)踐中,絕大多數(shù)民辦學(xué)校的舉辦者和出資人沒有或不敢選擇要求合理回報(bào),主要原因在于,關(guān)于合理回報(bào)的相關(guān)配套政策沒有到位。關(guān)于民辦高校是否取得合理回報(bào)的稅收政策建議總體原則為：嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家稅收政策,不制定與國(guó)家政策相抵觸的政策,也不對(duì)民辦學(xué)校擅自征稅或免稅；切實(shí)遵照《民辦教育促進(jìn)法》的精神,能促進(jìn)民辦教育的良性發(fā)展。具體政策建議如下：

1.對(duì)民辦學(xué)校來講,無論是否要求合理回報(bào)都應(yīng)享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策。這是因?yàn)?不管出資人是否要求取得合理回報(bào),其學(xué)校性質(zhì)都是相同的,屬于非營(yíng)利性的公益事業(yè)單位。

如果對(duì)出資方要求合理回報(bào)的學(xué)校也征稅,會(huì)使學(xué)校承擔(dān)雙重負(fù)擔(dān)而無法發(fā)展,此部份應(yīng)納稅的義務(wù)應(yīng)由取得回報(bào)的出資方承擔(dān)、并入出資方一并征收企業(yè)所得稅。

2.對(duì)投資者來講,如果要求取得合理回報(bào),那么應(yīng)該視回報(bào)額度和回報(bào)資金用途予以區(qū)別對(duì)待。首先應(yīng)界定何謂“合理回報(bào)”,出資人可提取“合理回報(bào)”的部分是,在學(xué)校的“年度凈收益”中扣除“不低于年度凈收益25％的比例作為學(xué)校發(fā)展基金”,再扣除社會(huì)捐助、國(guó)家資助和按照國(guó)家規(guī)定必須提取的其他費(fèi)用后的余額部分。合理回報(bào)是否可按實(shí)際投入資本的一定比例計(jì)算,最高不得超過同期銀行一年期貸款利率。此回報(bào)僅僅是彌補(bǔ)了出資額的貨幣時(shí)間價(jià)值,是為了不挫傷投資者的積極性,對(duì)其投入資本的保值。這是第一種情況。

第二種情況是投資者所取得的回報(bào)額超過同期銀行一年期貸款利率的回報(bào),如果投資者用于返投資于學(xué)校,則此部分投資額應(yīng)免征企業(yè)所得稅或退稅。

第三種情況是投資者取得的回報(bào)額超過同期銀行一年期貸款利率的回報(bào),但投資于其他營(yíng)利性行業(yè),則應(yīng)按國(guó)家稅收政策對(duì)公司獲取的超額回報(bào)部分征收企業(yè)所得稅。

3.如股東單位或自然人進(jìn)行分紅,則股東單位應(yīng)依法合并繳納企業(yè)所得稅或股東自然人個(gè)人所得稅。但對(duì)回報(bào)應(yīng)設(shè)有上限,如最高不超過民辦學(xué)?？鄢k學(xué)成本、扣除社會(huì)捐助、國(guó)家資助的資產(chǎn),并依照民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例的規(guī)定預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他必須的費(fèi)用后的等形成的年度余額。即此“結(jié)余”是在比企業(yè)獲得利潤(rùn)嚴(yán)格得多的規(guī)定之下取得的,已經(jīng)具備了完成國(guó)家特別規(guī)定的義務(wù)之后取得的公益性特點(diǎn)。

“國(guó)運(yùn)興衰,系于教育”,我國(guó)的民辦高校是改革開放的產(chǎn)物,是教育事業(yè)和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展相匹配的必然結(jié)果。在新的時(shí)期,民辦高等教育承擔(dān)著更重要的歷史使命。通過地方政府民辦高等教育政策扶持體系的構(gòu)建,將對(duì)公辦和民辦高校的和諧發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

[1]浙江省教育廳.2009年浙江教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/ OL].（2010-03-08）.http://www.zjedu.gov.cn/gb/artic les/2010-03-18/new s20100318155602.h tm l.

[2]徐緒卿.我國(guó)民辦高等教育發(fā)展回顧及中長(zhǎng)期發(fā)展思路[J].浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào),2009（1）：4-9.

[3]浙江省教育廳.2008年浙江教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/ OL].（2009-02-26）.http://www.zjedu.gov.cn/gb/articles/2009-02-26/new s20090226103408.htm l.

[4]浙江省教育廳.2009年浙江教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/ OL].（2010-03-18）.http://www.zjedu.gov.cn/gb/articles/2010-03-18/new s20100318155602.htm l.

[5]陳云萍.從比較的視角看我國(guó)民辦高等教育[D].河海大學(xué)碩士學(xué)位論文,2003.

[6]董圣足,忻福良.民辦高校重組與退出路徑探討[J].教育發(fā)展研究,2007（5B）：1-6.

（責(zé)任編輯 黃玉霞）