無縫隙理論視角下的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管模式

朱 玲,萬玉秋,繆旭波,楊柳燕,汪曉勇

(1.南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院污染控制與資源化國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,南京 210093; 2.環(huán)境保護(hù)部華東環(huán)境保護(hù)督查中心,南京 210042)

1 無縫隙理論概述

無縫隙組織的概念是由拉塞爾·M·林登創(chuàng)造出來的,是指“可以流動的、靈活的、彈性的、完整的、透明的、連貫的等詞語來形容的組織狀態(tài)”。

無縫隙組織有三方面主要內(nèi)容：

1.1 顧客導(dǎo)向

隨著科技的發(fā)展、社會的進(jìn)步,逐漸形成了買方市場,傳統(tǒng)的精細(xì)分工的規(guī)?；a(chǎn)的產(chǎn)品和服務(wù)已經(jīng)不能滿足日益多樣化的顧客的需求。轉(zhuǎn)而需要以無縫隙方式生產(chǎn)的多品種、小批量的產(chǎn)品和服務(wù)。顧客導(dǎo)向就是以顧客為中心,及時了解顧客需求的變化,并設(shè)法滿足。

1.2 競爭導(dǎo)向

在政府部門引入競爭導(dǎo)向,改變“政府是不可替代的實(shí)體”的觀念,鼓勵民間組織的參與,使公共機(jī)構(gòu)與民營機(jī)構(gòu)、民營機(jī)構(gòu)與民營機(jī)構(gòu)之間彼此展開競爭。政府要采用分權(quán)的組織結(jié)構(gòu),引入BOT、進(jìn)行市場測試、結(jié)合社區(qū)參與、與非營利組織合作等,提高公共服務(wù)的質(zhì)量,降低公共服務(wù)的成本,進(jìn)而促進(jìn)整體行政效能的提高。

1.3 結(jié)果導(dǎo)向

無縫隙組織以結(jié)果為導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)具體的結(jié)果和產(chǎn)出,強(qiáng)調(diào)工作的實(shí)際結(jié)果。要制定明確可達(dá)的目標(biāo),處于同一工作進(jìn)程中的人一起共事,圍繞結(jié)果開展工作。改變傳統(tǒng)的按職能分工的結(jié)構(gòu),打破部門之間的界限。通才取代專才,提高政府效率,實(shí)現(xiàn)開放政府和責(zé)任政府,提高政府的生產(chǎn)力和競爭力。

2 跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管

環(huán)境本身是一個整體概念,環(huán)境介質(zhì)之間是可以互相轉(zhuǎn)化相互影響的,不能將環(huán)境各要素分開管理控制。環(huán)境問題具有明顯的地域性,受到不同的地理位置、氣候條件、資源狀況、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等影響而呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。目前的環(huán)境監(jiān)管是按照行政區(qū)域來劃分、將各環(huán)境要素分開管理的,這顯然是不符合環(huán)境問題特征的。新型的環(huán)境監(jiān)管要求打破行政界限,結(jié)合自然的生態(tài)過程,按照流域、區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)過程劃分監(jiān)管部門管轄空間。

2.1 目前我國的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)

國家環(huán)保部是我國的環(huán)境行政主管部門,負(fù)責(zé)從國家層面對我國的環(huán)境管理工作進(jìn)行統(tǒng)籌安排,協(xié)調(diào)不同地區(qū)和重要流域尺度上的環(huán)境合作。我國在七大流域設(shè)立了流域管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)流域?qū)用娴乃Y源利用和管理,具備了一定的跨行政區(qū)協(xié)調(diào)職能。此外,一些環(huán)境壓力較大的地區(qū)或省份之間也開展了相應(yīng)的環(huán)境合作,此類合作多是由政府主導(dǎo),在政府協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議或共識,從而對各個行政區(qū)進(jìn)行約束。省級環(huán)境行政主管部門是省域范圍內(nèi)環(huán)境管理及其協(xié)調(diào)的主要機(jī)構(gòu),省轄各市之間的環(huán)境合作多需要在省級環(huán)境行政主管部門協(xié)調(diào)下展開。

圖 我國條塊分割的環(huán)境監(jiān)管模式Fig. The fragmentary environmentmonitoringmodel in China

但是現(xiàn)狀這種條塊分割的監(jiān)管模式存在很多的問題見上圖。首先,缺少必要的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。除重點(diǎn)流域和個別地區(qū)建立了流域或區(qū)域尺度上的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)外,其它地區(qū)尚沒有相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。對于普遍存在的跨省、跨市環(huán)境問題,協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺失的問題更加顯得尤為突出。其次,行政區(qū)之間缺乏溝通和協(xié)作。分散的環(huán)境管理模式導(dǎo)致各行政區(qū)各自為政,彼此相互脫節(jié),再加上信息流通不暢,很容易陷入“囚徒困境”。第三,已有的跨行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)問題突出。流域管理機(jī)構(gòu)存在著行政級別低、不具執(zhí)法權(quán)、職能單一、權(quán)責(zé)不明等諸多問題,嚴(yán)重影響了協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮。已有的區(qū)域性環(huán)境合作組織在合作領(lǐng)域、合作深度以及合作的制度化等方面仍有待加強(qiáng)。

2.2 以顧客為導(dǎo)向的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管模式

公眾是環(huán)境服務(wù)的最終使用者,因此環(huán)境監(jiān)管應(yīng)該以公眾為導(dǎo)向,了解公眾的需求,提供符合公眾需求的環(huán)境服務(wù)。

無縫隙組織理論認(rèn)為,按職能劃分的 “執(zhí)行同一功能的人應(yīng)該共事”的分工模式應(yīng)該被淘汰。盡管職能分工的確使政府有能力處理更復(fù)雜的問題,但與此同時也導(dǎo)致了政府內(nèi)部職能分化、重復(fù)勞動、職責(zé)重復(fù),大幅降低了工作質(zhì)量和效率。我們主張“處于同一工作進(jìn)程的人應(yīng)該共事”,提倡按不同的工作進(jìn)程對組織進(jìn)行分工,提高組織的工作質(zhì)量和效率。

按照無縫隙組織理論,環(huán)境監(jiān)管部門應(yīng)該遵循環(huán)境問題的內(nèi)在規(guī)律,按區(qū)域、流域生態(tài)系統(tǒng)劃分界限,從而確定地方性環(huán)境監(jiān)管部門的管轄空間。取消按單要素設(shè)置的、地方性的監(jiān)管部門,建立垂直結(jié)構(gòu)的對應(yīng)于一定內(nèi)在的生態(tài)聯(lián)系的綜合環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這就要求重新整合目前的監(jiān)管機(jī)構(gòu),將按不同要素分類、按行政區(qū)域劃分的監(jiān)管部門合并職能,統(tǒng)一規(guī)劃和調(diào)整,避免機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置、職能交叉等監(jiān)管資源浪費(fèi)的情況發(fā)生。

3 以顧客為導(dǎo)向的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管模式實(shí)施條件與前提

3.1 制定綜合性的環(huán)境監(jiān)管法律體系

無縫隙組織就是以顧客為導(dǎo)向的法治組織。如果顧客沒有權(quán)利,或者權(quán)利得不到法律的有效保障,那么無縫隙環(huán)境監(jiān)管就失去了存在的意義,成為一紙空文。

首先,必須在國家的《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》中明確公民擁有環(huán)境權(quán)。公民要求保護(hù)環(huán)境、要求在適宜的環(huán)境中生存,那這些要求的法律依據(jù)是什么?這就需要明確公民的環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是一種伴隨著環(huán)境危機(jī)產(chǎn)生的、正在發(fā)展的新型法律權(quán)利。環(huán)境權(quán)的研究和提出始于 20世紀(jì) 60年代,美國學(xué)者薩克斯教授根據(jù)公共信托原理,首次提出了“環(huán)境權(quán)理論”。1972年聯(lián)合國發(fā)表的《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》中明確了有關(guān)環(huán)境權(quán)的概念：“人類有權(quán)在能夠過尊嚴(yán)和福利生活的環(huán)境中,享有自由、平等和良好生活條件的基本權(quán)利”。我國《憲法》第九條第二款規(guī)定“國家保障自然資源的合理利用,保護(hù)珍貴的動物和植物,禁止任何組織或個人用任何手段侵占或破壞自然資源”,第二十二條第二款規(guī)定“國家保護(hù)名勝古跡珍貴文物和其它重要?dú)v史文化遺產(chǎn)”,第二十六條規(guī)定“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其它公害,國家組織鼓勵植樹造林,保護(hù)林木”?？梢娔壳拔覈鴱?qiáng)調(diào)的是國家、公民保護(hù)環(huán)境的義務(wù),并沒有提及環(huán)境權(quán)。1989年修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》也沒有關(guān)于環(huán)境權(quán)的描述。該法第六條規(guī)定“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告”,只是賦予了公民可以向環(huán)境管理部門檢舉揭發(fā)環(huán)境破壞行為的權(quán)利,并沒有賦予公民對一切污染和破壞環(huán)境的單位和個人提起環(huán)境訴訟的權(quán)利,以及在其受到環(huán)境侵害時獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。環(huán)境權(quán)在法律實(shí)踐上的障礙主要環(huán)境權(quán)的概念模糊、環(huán)境權(quán)主體不清晰以及環(huán)境權(quán)的內(nèi)容不確定等。公民環(huán)境權(quán)利制度的確立,對于調(diào)動公民以及各種社會團(tuán)體保護(hù)環(huán)境的主動性、積極性具有重要意義。因此,需要創(chuàng)新環(huán)境權(quán)的法律制度,在法律上明確公民的具體環(huán)境權(quán)利、權(quán)利的確定方法和程序,建立健全環(huán)境知情權(quán)與公眾參與的結(jié)合制度,建立健全環(huán)境權(quán)的司法補(bǔ)償機(jī)制。同時,加快環(huán)境訴訟、失職責(zé)任追究等新型法律制度建設(shè),調(diào)動公民維護(hù)自身及國家環(huán)境權(quán)益的積極性,以司法手段完善我國的環(huán)境監(jiān)管。

其次,整合和完善跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管法律體系。我國堅持依法治國,要進(jìn)行無縫隙的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管,首先必須整合和完善跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管法律體系。目前我國有關(guān)跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的立法分散在各種法律、法規(guī)、規(guī)章甚至規(guī)范性文件中,缺乏專門的立法,各種立法之間存在重復(fù)和矛盾的現(xiàn)象。為了完善跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的立法,需要健全跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的法律法規(guī)體系。在這個體系中,應(yīng)當(dāng)有中央立法和地方立法相結(jié)合,綜合性立法與單行性立法相結(jié)合,區(qū)域性立法和流域性立法相結(jié)合,實(shí)體性立法與程序性立法相結(jié)合。應(yīng)當(dāng)制定一部綜合性的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的法律法規(guī),明確環(huán)境監(jiān)管部門的地位、機(jī)構(gòu)組成、職能職責(zé)以及各部門間相互協(xié)調(diào)、配合和監(jiān)督的程序等。

3.2 鼓勵公眾參與,積極發(fā)展非政府組織

在無縫隙環(huán)境監(jiān)管中,每個公眾都是環(huán)境監(jiān)管部門的顧客。監(jiān)管部門要檢討并改變傳統(tǒng)的環(huán)境服務(wù)方式、調(diào)整工作人員與顧客之間接觸交流的方式,做到重視顧客的反饋,并及時而妥善地處理、回饋,重視顧客對環(huán)境產(chǎn)品及服務(wù)提出的改善建議。提高辦公透明度,推行電子辦公、網(wǎng)上辦公,直接與公眾面對面。同時利用公眾對破壞環(huán)境的企業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督,對它們形成強(qiáng)大的監(jiān)督壓力。可以出臺適當(dāng)?shù)墓膭钚哉咭哉{(diào)動公眾參與地方可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃與決策的積極性,鼓勵公眾舉報環(huán)境違法行為。鼓勵性政策可以包括：授予榮譽(yù)稱號、優(yōu)先提供公共服務(wù)領(lǐng)域的就業(yè)機(jī)會、建立舉報獎勵機(jī)制、在政府專項(xiàng)資金中設(shè)立 “環(huán)保優(yōu)先”獎勵資金等,用于對環(huán)境破壞行為舉報人的獎勵,逐步形成全社會共同監(jiān)督的機(jī)制。

環(huán)境保護(hù)團(tuán)體等非政府組織在參與環(huán)境監(jiān)管中具有重要的作用?？鐓^(qū)域環(huán)境破壞行為涉及到不同行政區(qū)之間的利益沖突,有些環(huán)境保護(hù)組織由于跨越了行政邊界,可以站在整個區(qū)域的角度對政府環(huán)境行為和企業(yè)的環(huán)境破壞行為做出評價,監(jiān)督政府的環(huán)境政策的實(shí)施和企業(yè)的破壞行為,提高公眾的環(huán)境意識。

4 結(jié) 語

無縫隙組織理論是主張以顧客為導(dǎo)向的新型管理理論,它的建立能夠提高政府等部門的辦公效率,能夠更好的為其顧客——公眾服務(wù),這與跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管理論的發(fā)展目標(biāo)相符合。無縫隙的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管模式的建立是在明確公民環(huán)境權(quán)的基礎(chǔ)之上。在明確了公民的環(huán)境權(quán)及其內(nèi)容后,需要整合和完善目前的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管體制;而如何整合現(xiàn)有的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管資源及職能,仍需要進(jìn)一步的研究。

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