公民評(píng)價(jià)政府績(jī)效的抽樣調(diào)查設(shè)計(jì)與可靠性分析——以北京市為例

嚴(yán) 潔

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院,北京 100871)

一、問(wèn)題的提出

政府績(jī)效評(píng)估是近年來(lái)政府和學(xué)術(shù)界密切關(guān)注的課題。在眾多的研究中,將公民作為評(píng)價(jià)政府績(jī)效的主體之一已經(jīng)為許多學(xué)者所強(qiáng)調(diào)。在實(shí)踐方面,一些地方政府也開(kāi)展過(guò)群眾評(píng)議政府的活動(dòng)。但是,有學(xué)者認(rèn)為公民評(píng)價(jià)政府績(jī)效存在很多局限性。例如,周志忍教授就認(rèn)為,當(dāng)前雖然公民滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)價(jià)值很大,但依然屬于對(duì)政府績(jī)效的主觀評(píng)價(jià)。對(duì)主觀評(píng)價(jià)的過(guò)度依賴(lài)具有明顯的局限性[1]。也有學(xué)者認(rèn)為,公民評(píng)價(jià)政府績(jī)效本身難以操作,評(píng)價(jià)的行為流于形式,評(píng)價(jià)的結(jié)果也無(wú)法用來(lái)指導(dǎo)實(shí)際的政府行為[2]。因此,到目前為止,公民評(píng)價(jià)政府績(jī)效的實(shí)踐活動(dòng)還未能得到較大的發(fā)展。

從理論上講,公民作為政府服務(wù)的對(duì)象之一,對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)是必不可少的。問(wèn)題的焦點(diǎn)在于公民評(píng)價(jià)政府績(jī)效在操作化層面上的種種困難。政府績(jī)效本身具有覆蓋面廣、目標(biāo)多樣、抽象、產(chǎn)出難以量化等特點(diǎn)[3]6。公民往往信息不全,專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足,興趣不高,使得公民評(píng)價(jià)政府績(jī)效往往難以實(shí)行。

針對(duì)當(dāng)前的種種爭(zhēng)論和實(shí)行困境,本項(xiàng)研究擬對(duì)公民評(píng)價(jià)政府績(jī)效的操作化問(wèn)題進(jìn)行初步的探討,希望通過(guò)對(duì)北京市實(shí)踐案例的分析來(lái)回答以下幾個(gè)主要的問(wèn)題:(1)公民是否能夠評(píng)價(jià)政府的績(jī)效?(2)公民能夠評(píng)價(jià)政府哪些方面的績(jī)效?(3)公民對(duì)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)結(jié)果是否可靠?

在對(duì)這些問(wèn)題的探討過(guò)程中,本項(xiàng)研究還期望能夠?qū)裨u(píng)價(jià)政府績(jī)效的抽樣調(diào)查實(shí)行方案進(jìn)行討論,并建立一個(gè)可操作化的、客觀有效的對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行公民評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)采集平臺(tái),為公民評(píng)價(jià)政府績(jī)效這一課題做出一些貢獻(xiàn)。

二、研究對(duì)象與基本假設(shè)

所謂政府績(jī)效是指政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)中的效率、效果、效益和效能,是政府在行使其職能、實(shí)施其意志的過(guò)程中體現(xiàn)出的管理和服務(wù)能力。國(guó)內(nèi)有學(xué)者將政府績(jī)效分為政治績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效和文化績(jī)效等方面[4]。本項(xiàng)研究采用周志忍教授的定義,即本項(xiàng)研究所談到的政府績(jī)效是指政府在公共管理和公共服務(wù)活動(dòng)中的業(yè)績(jī)、過(guò)程和作為[5]。

(一)公民是否有能力評(píng)價(jià)政府績(jī)效

有學(xué)者利用實(shí)證數(shù)據(jù)說(shuō)明公民能夠參與政府績(jī)效評(píng)估,例如,Kelly和 Swindell從政府職員對(duì)某些公共服務(wù)的內(nèi)部評(píng)估與公民的外部評(píng)估進(jìn)行了比較研究,結(jié)果發(fā)現(xiàn),公民在一些公共服務(wù)方面可以做出正確的評(píng)估[6]。Weatherford也認(rèn)為,“盡管不是基于精確的計(jì)算,很多人也會(huì)基于個(gè)人利益、群體忠誠(chéng)及一些焦點(diǎn)問(wèn)題,對(duì)政府的總體表現(xiàn)有一種模糊評(píng)價(jià)。社會(huì)調(diào)查就是詢(xún)問(wèn)人們的這種評(píng)價(jià)”[7]。但是也有學(xué)者認(rèn)為一般公眾對(duì)有關(guān)政府的信息了解不多,研究者們既不了解公民進(jìn)行主觀評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn),也無(wú)法確定公眾所掌握的信息是否可靠。另一方面,“中國(guó)民眾由于受到相信政府的觀念限制,通常漠視監(jiān)督政府的重要性,這使民眾不能擔(dān)負(fù)起督促政府改進(jìn)工作的責(zé)任”[8]。

對(duì)這個(gè)爭(zhēng)論,本項(xiàng)研究設(shè)定的原假設(shè) (H0)是“公民無(wú)法評(píng)價(jià)政府績(jī)效”,備擇假設(shè) (H1)是“公民至少可以評(píng)價(jià)某些方面的政府績(jī)效”。

(二)公民能夠評(píng)價(jià)哪些方面的政府績(jī)效

本項(xiàng)研究認(rèn)為雖然大多數(shù)的普通公民對(duì)政府的具體決策過(guò)程、行為過(guò)程也許并不熟悉,但是他們可以感受到政府工作的效果,可以看到、感受到目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的狀況和變化。而公共服務(wù)方面的狀況就是屬于宏觀的社會(huì)大環(huán)境中的一種。因此,提出的假設(shè)是公民能夠評(píng)價(jià)那些涉及到自身生活的公共服務(wù)方面的績(jī)效。

關(guān)于公共服務(wù),本文采用了《中國(guó)政府公共服務(wù):體制變遷與地區(qū)綜合評(píng)估》中的定義:指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上,一國(guó)全體公民不論其種族、收入和地位差異如何,都應(yīng)公平、普遍的享有服務(wù)。從范圍來(lái)看,公共服務(wù)不僅包含通常所說(shuō)的公共產(chǎn)品 (具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品),而且也包括那些市場(chǎng)供應(yīng)不足的產(chǎn)品和服務(wù)。廣義的公共服務(wù)還包括制度安排、法律、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策等[3]3。本文參照該定義將所研究的公共服務(wù)范圍界定在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)以及一般公共服務(wù)方面。

(三)公民評(píng)價(jià)政府績(jī)效能具體到哪個(gè)層次

以基礎(chǔ)教育為例,它自身涵蓋了許多方面的內(nèi)容,包括制度上的改革進(jìn)程、教師、學(xué)校設(shè)施、教育公平、費(fèi)用等等,若要更加細(xì)致的話,還可以分為教師素質(zhì)、教師待遇、教師的教學(xué)理念、教學(xué)方法等等,不勝枚舉。越是具體的事項(xiàng),老百姓越能有明確的評(píng)價(jià)目標(biāo),但是就越受到信息、能力、經(jīng)驗(yàn)方面的限制。因此,從難易程度這一角度出發(fā),本項(xiàng)研究初步提請(qǐng)公民評(píng)價(jià)的是相對(duì)更加容易的、宏觀層面的總的感受。另外在某些公共服務(wù),例如義務(wù)教育、交通、醫(yī)療服務(wù)方面,也試驗(yàn)性地設(shè)計(jì)了一些具體的測(cè)量題目,從而考察公民的評(píng)價(jià)能力。

(四)公民的評(píng)價(jià)是否可靠

有學(xué)者認(rèn)為公民對(duì)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)只能是主觀的,我們并不知道人們是根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)的,評(píng)價(jià)所依據(jù)的信息是否準(zhǔn)確,因此懷疑公民評(píng)價(jià)結(jié)果的可靠性。本文認(rèn)為通過(guò)抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)可以反映大多數(shù)研究總體的評(píng)價(jià)結(jié)果,不管公民評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)是什么,如果公民評(píng)價(jià)的結(jié)果與當(dāng)時(shí)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況相符合,并且借助統(tǒng)計(jì)分析的手段能夠發(fā)現(xiàn)人們做出評(píng)價(jià)是有一定根據(jù)的,那么就可以認(rèn)為公民的評(píng)價(jià)是可靠的。

三、抽樣調(diào)查設(shè)計(jì)與數(shù)據(jù)質(zhì)量

為了探討公民評(píng)價(jià)政府績(jī)效的可能性和有效性等問(wèn)題,筆者設(shè)計(jì)了“北京市公民評(píng)價(jià)政府績(jī)效調(diào)查”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“績(jī)效調(diào)查”),通過(guò)概率抽樣調(diào)查的方式采集公民層面的第一手?jǐn)?shù)據(jù)。為了在有限的課題經(jīng)費(fèi)下完成這個(gè)試驗(yàn),“績(jī)效調(diào)查”借助了北京大學(xué)中國(guó)國(guó)情研究中心的“北京社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展年度調(diào)查”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“BAS調(diào)查”)這個(gè)平臺(tái),采用了其抽樣設(shè)計(jì)方案和樣本,并在其原有基礎(chǔ)上加入“公民評(píng)價(jià)政府績(jī)效”的內(nèi)容。

(一)抽樣設(shè)計(jì)

“BAS”調(diào)查采用了多階段、概率與規(guī)模成比例的抽樣方法,每年抽取50個(gè)初級(jí)抽樣單位(居委會(huì)),1100個(gè)左右樣本,通過(guò)采訪員問(wèn)卷面訪的方式,獲取個(gè)人層面的數(shù)據(jù)。該調(diào)查從1995年開(kāi)始,每年進(jìn)行一次,至2004年為止連續(xù)進(jìn)行了十次。2007年以后改成每?jī)赡赀M(jìn)行一次。各年的有效樣本完成率平均為73.5%[9]8。1995-2004年BAS調(diào)查總體被定義為居住在城八區(qū)內(nèi)有北京市非農(nóng)業(yè)戶(hù)口,并且年齡在18-70歲之間的成年人。在1995-2004年的調(diào)查中,盡管流動(dòng)人口的規(guī)模在逐漸增大,但是為了保持調(diào)查的可對(duì)比性和連續(xù)性,原來(lái)對(duì)調(diào)查總體的定義一直保持下來(lái)。直到2007年,對(duì)BAS調(diào)查進(jìn)行了調(diào)整,將調(diào)查總體從戶(hù)籍人口擴(kuò)大到了常住人口。2007年、2009年BAS調(diào)查的總體界定為居住在北京市六環(huán)以?xún)?nèi)的18-70歲的常住人口。為了保證能夠和以往的BAS調(diào)查保持連續(xù)性,2007年、2009年BAS調(diào)查采用了分層設(shè)計(jì),將城八區(qū)置為一層,城八區(qū)以外置為一層。

(二)研究變量的內(nèi)容

“績(jī)效調(diào)查”選擇了從宏觀角度入手的方法。其假設(shè)是:從理論上講,公民對(duì)社會(huì)發(fā)展的宏觀狀況有一定的感知能力,政府公共管理和服務(wù)的效果也應(yīng)該在宏觀層面上為公民所感知。另外,相對(duì)于政府工作的具體行為,宏觀層面的公共服務(wù)效果更容易回答和評(píng)價(jià)。按照這個(gè)假設(shè),在這項(xiàng)調(diào)查中設(shè)計(jì)了對(duì)宏觀的公共服務(wù)效果進(jìn)行評(píng)價(jià)的題目,具體包括以下幾個(gè)測(cè)量目標(biāo):

1.公民對(duì)公共服務(wù)內(nèi)容認(rèn)知:主要考察公民是否知道政府提供的公共服務(wù)內(nèi)容應(yīng)該有哪些。目標(biāo)在于檢驗(yàn)公民參與評(píng)價(jià)的知識(shí)基礎(chǔ)。其測(cè)量方式采用開(kāi)放性的問(wèn)題。

2.公民對(duì)公共領(lǐng)域內(nèi)各方面存在的問(wèn)題及嚴(yán)重程度的感知:目的是考察人們對(duì)公共服務(wù)效果的主觀評(píng)價(jià)。從1995年到2009年的“BAS調(diào)查”中,這組問(wèn)題的測(cè)量方式基本上保持不變,測(cè)量的內(nèi)容包括:市場(chǎng)管理、醫(yī)療服務(wù)、收入差距、教育、物價(jià)、就業(yè)、社會(huì)治安、環(huán)境質(zhì)量、交通管理、通訊、市政建設(shè)、住房、社會(huì)保障、流動(dòng)人口、市容衛(wèi)生。

3.公民對(duì)政府工作的感知和評(píng)價(jià):本項(xiàng)研究設(shè)計(jì)了這樣一組問(wèn)題,即詢(xún)問(wèn)受訪人是否能夠說(shuō)出他所指的嚴(yán)重問(wèn)題具體表現(xiàn)在哪些方面,如果能夠給出具體的回答,則認(rèn)為他的評(píng)價(jià)相對(duì)可靠。接下來(lái)則詢(xún)問(wèn)受訪人是否認(rèn)為政府在這些問(wèn)題上采取了措施,以及采取措施的效果,從而從另一個(gè)側(cè)面反映政府績(jī)效。這一組題目就第一嚴(yán)重、第二嚴(yán)重、第三嚴(yán)重的問(wèn)題分別進(jìn)行提問(wèn),測(cè)量方式如下:

A.上述問(wèn)題中,您認(rèn)為第一嚴(yán)重 (最為突出)的是什么?

B.那么,它具體表現(xiàn)在哪些方面?(注意追問(wèn),還有嗎?)

C.您認(rèn)為北京市政府有沒(méi)有在解決 (請(qǐng)讀出受訪人指出的第一嚴(yán)重的問(wèn)題)問(wèn)題上采取了相應(yīng)的政策措施?

D.和去年相比,這個(gè)問(wèn)題是有所改善、沒(méi)有變化,還是更加嚴(yán)重了?

E.您認(rèn)為北京市政府的這些措施是非常有效、有一定成效、沒(méi)有太大成效,還是沒(méi)有成效?

4.公民對(duì)醫(yī)療、交通、教育方面公共服務(wù)效果的評(píng)價(jià):以政府在醫(yī)療、交通、教育方面提供的服務(wù)為例,深入考察公民是否對(duì)更為具體的現(xiàn)實(shí)狀況有所感知。評(píng)價(jià)的尺度為“非常好、比較好、一般、不太好、非常差”。在醫(yī)療衛(wèi)生方面,請(qǐng)公民評(píng)價(jià)的內(nèi)容有:治療檢驗(yàn)費(fèi)用;藥品價(jià)格;衛(wèi)生防疫;社區(qū)醫(yī)療服務(wù);醫(yī)療服務(wù)態(tài)度;醫(yī)德。在義務(wù)教育方面評(píng)價(jià)的內(nèi)容有:學(xué)校收費(fèi)管理;外來(lái)務(wù)工人員子女教育;改善學(xué)校設(shè)施;提高教師素質(zhì);教育體制改革。道路交通方面評(píng)價(jià)的內(nèi)容有:交通管理;路網(wǎng)建設(shè);道路收費(fèi);公共交通便捷程度;公共交通費(fèi)用。

5.公民對(duì)政府工作的總評(píng)價(jià):在分別考察了公民對(duì)政府公共服務(wù)效果的評(píng)價(jià)之后,請(qǐng)受訪人從總體上對(duì)政府一年來(lái)的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)。

(三)輔助分析變量的內(nèi)容

為了測(cè)量公民對(duì)政府公共服務(wù)效果評(píng)價(jià)結(jié)果的效度,本項(xiàng)研究還設(shè)計(jì)了其他一些變量用來(lái)解釋這個(gè)問(wèn)題,即人們究竟是有根據(jù)地給出評(píng)價(jià),還是沒(méi)有任何根據(jù)地憑主觀臆斷?本項(xiàng)研究假設(shè),人們給出評(píng)價(jià)至少受到以下因素的影響:

1.教育水平高的人,更有可能給出評(píng)價(jià),或者能說(shuō)出公共服務(wù)的內(nèi)容;

2.對(duì)新聞信息了解比較多的人,更有可能給出評(píng)價(jià),或者能說(shuō)出公共服務(wù)的內(nèi)容;

3.對(duì)本項(xiàng)研究很感興趣的人,更有可能給出評(píng)價(jià),或者能說(shuō)出公共服務(wù)的內(nèi)容;

4.享受政府公共服務(wù)較少的人,例如,流動(dòng)人口,更有可能給出消極的評(píng)價(jià);

5.認(rèn)為自家生活狀況近一年來(lái)變差的人,更有可能給出消極的評(píng)價(jià);

6.對(duì)收入狀況不滿(mǎn)意的人,或者說(shuō)近一年來(lái)收入減少了的人,更有可能給出消極的評(píng)價(jià)。

如果以上假設(shè)至少有一項(xiàng)成立,那么可以說(shuō)公民給出的評(píng)價(jià)至少是有一定根據(jù)的。如果這些因素都和評(píng)價(jià)結(jié)果沒(méi)有顯著的關(guān)系,那么,我們還需要尋找影響公民評(píng)價(jià)的因素,在那之前,公民的評(píng)價(jià)被假定是毫無(wú)根據(jù)的。

(四)研究變量的樣本代表性

在進(jìn)行可靠性檢驗(yàn)之前首先要回答,通過(guò)抽樣調(diào)查獲得的樣本在這些研究變量上的誤差有多大?從“績(jī)效調(diào)查”中的幾個(gè)常用的人口學(xué)變量,以及主要研究變量的參數(shù)估計(jì)結(jié)果來(lái)看,它們的抽樣設(shè)計(jì)效應(yīng)大多數(shù)在1-2之間,而且標(biāo)準(zhǔn)誤 (Standard Error of Mean)都比較小,均值參數(shù)估計(jì)的相對(duì)誤差都控制在5%的范圍內(nèi),說(shuō)明調(diào)查數(shù)據(jù)能夠在這些變量上比較精確地推論調(diào)查總體的狀況①鑒于篇幅的限制,感興趣的讀者可向筆者索取該統(tǒng)計(jì)數(shù)字。Yanjie_pku@pku.edu.cn。?！癇AS調(diào)查”中的大部分人口學(xué)變量的抽樣誤差情況也比較小,可以精確地推斷總體[9]21-23。

(五)研究變量的信度與效度

評(píng)價(jià)信度的方法包括重測(cè)法、折半法、復(fù)本法和檢驗(yàn)內(nèi)部一致性法。其中檢驗(yàn)內(nèi)部一致性的方法依據(jù)的是Cronbach Alpha系數(shù)。西方學(xué)者Carmines和Zeller認(rèn)為Cronbach Alpha系數(shù)是個(gè)較好的估計(jì)信度的工具[10]。“績(jī)效調(diào)查”的數(shù)據(jù)結(jié)果顯示,測(cè)量公共服務(wù)效果評(píng)價(jià)的14個(gè)條目之間的Alpha系數(shù)為0.85;測(cè)量醫(yī)療、義務(wù)教育、交通服務(wù)效果的各個(gè)條目之間的Alpha系數(shù)分別為0.80、0.73、0.73;測(cè)量政治知識(shí)的各個(gè)條目之間Alpha系數(shù)為0.86。以上量表的信度系數(shù)都高于0.7,表明這些條目具有較高的內(nèi)部一致性,信度可靠。

相對(duì)信度而言,效度多數(shù)只能依靠主觀判斷,例如,內(nèi)容效度一般由研究者或?qū)＜以u(píng)判所選題項(xiàng)是否符合測(cè)量的目的和要求。而選擇一個(gè)合適的準(zhǔn)則往往十分困難,限制了準(zhǔn)則效度的應(yīng)用。到目前為止,多數(shù)學(xué)者認(rèn)為結(jié)構(gòu)效度是最強(qiáng)有力的效度評(píng)價(jià)指標(biāo)。結(jié)構(gòu)效度是指測(cè)量結(jié)果體現(xiàn)出來(lái)的某種結(jié)構(gòu)與測(cè)值之間的對(duì)應(yīng)程度。

本項(xiàng)研究采用因子分析法衡量了測(cè)量指標(biāo)的結(jié)構(gòu)效度。將測(cè)量公共服務(wù)效果的條目進(jìn)行因子分析之后,產(chǎn)生兩個(gè)公因子,除了市場(chǎng)管理這個(gè)條目之外,其他各個(gè)條目在相應(yīng)因子上的因子負(fù)載均≥0.4,說(shuō)明這些研究變量的統(tǒng)計(jì)結(jié)構(gòu)是清晰的。測(cè)量醫(yī)療服務(wù)的6個(gè)條目中,可以提取兩個(gè)公因子,這兩個(gè)公因子共同能夠解釋總體方差的66.6%,各個(gè)條目在相應(yīng)因子上的因子負(fù)載均在0.6-0.7左右。義務(wù)教育服務(wù)效果、交通服務(wù)效果量表的結(jié)構(gòu)效度也比較高。測(cè)量政治知識(shí)的條目一共有8個(gè),因子分析的結(jié)果顯示,一個(gè)公因子的方差貢獻(xiàn)率就達(dá)到了51.1%;兩個(gè)公因子則能夠共同解釋總體方差的64.5%。公因子一在各個(gè)條目上的負(fù)載均超過(guò)0.6,這套測(cè)量指標(biāo)的效度水平也很高。

通過(guò)以上對(duì)于主要研究變量的信度和效度的檢驗(yàn)可以說(shuō)明,通過(guò)抽樣調(diào)查的方式進(jìn)行公民評(píng)價(jià)政府績(jī)效基本可行。所設(shè)計(jì)的測(cè)量指標(biāo)不僅具有良好的信度,而且具有較好的結(jié)構(gòu)效度。在這種測(cè)量質(zhì)量的基礎(chǔ)上,我們可以使用這套數(shù)據(jù)來(lái)檢驗(yàn)公民評(píng)價(jià)政府績(jī)效的可靠性問(wèn)題。

四、公民能否評(píng)價(jià)政府公共服務(wù)的效果

(一)公民是否知道公共服務(wù)的內(nèi)容

2007年績(jī)效調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示,有75%的公民知道公共服務(wù)的內(nèi)容。即使在擁有外地戶(hù)口公民的有效樣本中,也有67.6%知道公共服務(wù)的內(nèi)容。在給出的全部答案中,提到率②提到率等于提到該答案的人數(shù)除以總的回答數(shù),這個(gè)題目允許受訪人給出三個(gè)答案。最高的是基礎(chǔ)建設(shè)方面的公共服務(wù) (22.8%),其次為公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù) (16.4%)。

(二)公民能否對(duì)公共服務(wù)效果給出評(píng)價(jià)

“BAS調(diào)查”數(shù)據(jù)顯示,從1995年到2009年,北京市居民在對(duì)所列舉的公共服務(wù)是否存在問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí),回答“不知道”的人數(shù)比例都比較低,平均為5.2%。最大值在2009年的調(diào)查中,有21.2%的人無(wú)法對(duì)市場(chǎng)管理是否存在問(wèn)題做出判斷,其次為1999年,有18.3%的人無(wú)法對(duì)收入分配問(wèn)題做出評(píng)價(jià)。在收入分配、醫(yī)療服務(wù)、教育、通訊、市政建設(shè)、社會(huì)保障、就業(yè)、市場(chǎng)管理方面的平均無(wú)回答率在6-10%之間,其余的都小于5%。

為了進(jìn)一步考察公民的評(píng)價(jià)能力,我們?cè)?007年、2009年的調(diào)查中,請(qǐng)受訪人就他所認(rèn)為的最突出的三個(gè)問(wèn)題的具體方面進(jìn)行描述。對(duì)于收入問(wèn)題的具體表現(xiàn),2007年、2009年分別有3.4%、3.6%的人不知道或者拒絕回答,分別有90.3%、87.4%的人認(rèn)為“收入差距太大”。對(duì)于醫(yī)療服務(wù)問(wèn)題的具體表現(xiàn),2007年、2009年調(diào)查中沒(méi)有人不知道,分別有1.0%、1.3%的人拒絕回答,84.7%、75%的人認(rèn)為“收費(fèi)高”,6.9%的人認(rèn)為“服務(wù)態(tài)度差”(2007年),11%的人認(rèn)為“看病難”(2009年)。對(duì)于就業(yè)問(wèn)題、交通問(wèn)題的具體表現(xiàn),也是沒(méi)有人不知道,不到2%的人拒絕回答。

(三)公民對(duì)公共服務(wù)效果的總評(píng)價(jià)是什么

在所列舉的公共服務(wù)中,人們對(duì)通訊、市容衛(wèi)生和市政建設(shè)等問(wèn)題反映不強(qiáng)烈,每年認(rèn)為這些方面存在問(wèn)題的受訪人都不多。但是對(duì)流動(dòng)人口、收入分配、就業(yè)、物價(jià)、社會(huì)治安、住房、醫(yī)療服務(wù)、市場(chǎng)管理等方面的公共服務(wù),1995-2006每年都有超過(guò)60%的人認(rèn)為在這方面存在著問(wèn)題。圖1分別列舉了認(rèn)為公共服務(wù)方面存在較嚴(yán)重問(wèn)題的市民占總體市民的百分比①2006a表示2007年調(diào)查中城八區(qū)內(nèi)的擁有北京市戶(hù)口的人;2006b表示城八區(qū)內(nèi)的居民,包括在北京居住已半年以上的外地人口。因?yàn)?007年調(diào)查詢(xún)問(wèn)的都是對(duì)2006年的評(píng)價(jià),因此分別用2006a,2006b表示,下同。。

從圖1中可以看出,流動(dòng)人口問(wèn)題從1995年到2006年始終都比較嚴(yán)重。收入分配、物價(jià)問(wèn)題在1995年和2006年有較高比例的人認(rèn)為這個(gè)方面存在問(wèn)題。在就業(yè)、社會(huì)治安方面,各年都有60%以上的受訪人認(rèn)為它們存在問(wèn)題。

接下來(lái)我們測(cè)量了在所列舉的公共服務(wù)內(nèi)容中,受訪人認(rèn)為存在最嚴(yán)重的問(wèn)題是哪一個(gè)?數(shù)據(jù)顯示,1995年到1996年最嚴(yán)重的問(wèn)題是物價(jià);社會(huì)治安在1997年到2000年都成了最嚴(yán)重的問(wèn)題,2001年最嚴(yán)重的問(wèn)題是流動(dòng)人口; 2002年、2004年最嚴(yán)重的問(wèn)題是就業(yè)問(wèn)題; 2003年最嚴(yán)重的問(wèn)題則是交通管理,到了2006年,收入分配問(wèn)題則成為最嚴(yán)重的問(wèn)題。2008年,最嚴(yán)重的問(wèn)題則依次是物價(jià)、住房和醫(yī)療服務(wù)。

綜合以上的分析,公民對(duì)政府公共服務(wù)效果的評(píng)價(jià)具有以下幾個(gè)特點(diǎn):1.社會(huì)治安、流動(dòng)人口是各年間人們反映比較多的兩個(gè)問(wèn)題;2.物價(jià)問(wèn)題在1995年、2004年相對(duì)更為突出;3.收入分配問(wèn)題在2004年、2006年逐漸成為嚴(yán)重的問(wèn)題;4.就業(yè)問(wèn)題在1997年、2002-2004年間被多數(shù)人所提及;5.交通管理在2003年成為人們反映的最為嚴(yán)重的問(wèn)題。

下面將針對(duì)以上總結(jié)的幾個(gè)特點(diǎn),分析公民反映的數(shù)據(jù)結(jié)果是否和當(dāng)年的社會(huì)狀況相吻合。

五、評(píng)價(jià)結(jié)果的可靠性分析

(一)公民的評(píng)價(jià)是否反映當(dāng)時(shí)社會(huì)現(xiàn)實(shí)

1.物價(jià)。能夠反映當(dāng)時(shí)物價(jià)的數(shù)據(jù)之一是物價(jià)指數(shù)的變化,表1顯示了1995-2008年的價(jià)格指數(shù)情況?？梢钥闯?居民消費(fèi)指數(shù)1995年最高,1996年開(kāi)始逐漸下降,到 2004年、2008年又有所升高。從BAS調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看,認(rèn)為物價(jià)存在問(wèn)題的人數(shù)比例也是在 1995年、1996年、2004年比較高。雖然公民的評(píng)價(jià)和物價(jià)指數(shù)的變化曲線沒(méi)有完全一一吻合,但是至少可以得知,在物價(jià)指數(shù)變化比較明顯的年份,公民的感知也相對(duì)比較明確。

表1 北京市居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)

2.收入分配。關(guān)于收入分配的問(wèn)題,公民反映最多的是收入差距大、貧富分化嚴(yán)重等。在這里,可以從高收入戶(hù)和低收入戶(hù)的平均收入的差距來(lái)反映。表2的數(shù)據(jù)顯示,在2003-2008年間,高、低收入戶(hù)之間的收入差距已經(jīng)擴(kuò)大到2萬(wàn)元以上。與此相應(yīng),在我們的調(diào)查中,公民在這幾年反映收入分配問(wèn)題比較嚴(yán)重的人數(shù)比例也比較高 (參見(jiàn)圖1)。

表2 北京市城市家庭平均每人年可支配收入 (元)

3.就業(yè)。本文選擇1995-2008年的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率來(lái)反映各年的就業(yè)狀況。參見(jiàn)表3。

表3 北京市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率 (%)

從2001年起,城鎮(zhèn)登記的失業(yè)率比前些年有較大幅度的增長(zhǎng),到了2006年更是如此。將城鎮(zhèn)登記失業(yè)率和“BAS調(diào)查”中認(rèn)為就業(yè)存在問(wèn)題的人數(shù)比例進(jìn)行比較,我們發(fā)現(xiàn),二者的基本走勢(shì)很相近 (參見(jiàn)圖1)。在“BAS調(diào)查”中,1997年、1998年認(rèn)為就業(yè)方面存在問(wèn)題的人數(shù)比例最高,當(dāng)時(shí)正值國(guó)有企業(yè)改革和政府機(jī)構(gòu)調(diào)整使得下崗分流人員大量增多,人們的感受比較強(qiáng)烈。到了2001年以后就業(yè)問(wèn)題也一直為多數(shù)人所關(guān)注。另外一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是,城鎮(zhèn)登記失業(yè)率在2006年陡然增長(zhǎng),但是當(dāng)年認(rèn)為就業(yè)存在問(wèn)題的人數(shù)比例并沒(méi)有太大的變化,其中的原因之一也許是到了2006年,人們更多地集中關(guān)注收入分配問(wèn)題所致。

4.社會(huì)治安。在“BAS調(diào)查”中,每一年都有較大比例的人反映社會(huì)治安方面存在問(wèn)題。為了考察這種判斷的可靠程度,我們選擇當(dāng)年的刑事案件情況來(lái)反映社會(huì)治安的基本情況。圖2顯示1998年的刑事案件的立案數(shù)較1997年有一個(gè)突然的增長(zhǎng),從圖1中也可以看出認(rèn)為社會(huì)治安存在問(wèn)題的人數(shù)比例曲線在1998年為高峰狀態(tài)。到了2004年,立案數(shù)又有所提升,同樣在調(diào)查中認(rèn)為治安存在問(wèn)題的人數(shù)比例也相應(yīng)地有所增加。由此可見(jiàn),公民對(duì)于社會(huì)治安問(wèn)題的感知是比較切合實(shí)際狀況的。

5.流動(dòng)人口。流動(dòng)人口也是調(diào)查中公民所普遍反映的一個(gè)問(wèn)題,在2000年、2007年和2009年,我們對(duì)該問(wèn)題的具體表現(xiàn)形式進(jìn)行了考察,有90%以上的人都認(rèn)為在流動(dòng)人口方面存在的具體問(wèn)題集中表現(xiàn)在“流動(dòng)人口太多”這個(gè)方面。為此,本文選取了北京市統(tǒng)計(jì)年鑒上的數(shù)字來(lái)分析流動(dòng)人口比重的變化。用年末常住人口總數(shù)減去戶(hù)籍人口總數(shù)的差來(lái)代表流動(dòng)人口。圖3反映了非戶(hù)籍人口占常住總?cè)丝诘谋壤兓闆r。從2000年以后,非戶(hù)籍人口的比重顯著增加。在我們的調(diào)查中,2001-2004年超過(guò)80%的人認(rèn)為流動(dòng)人口方面存在問(wèn)題。

6.交通管理。在歷年的“BAS調(diào)查”中,并沒(méi)有太多的人認(rèn)為交通管理方面存在問(wèn)題,僅2003年除外。在2003年交通管理迅速成為最突出的問(wèn)題,而且有超過(guò)75%的人認(rèn)為它存在的問(wèn)題比較嚴(yán)重。眾所周知,在2001年12月7日,一場(chǎng)大雪導(dǎo)致北京市交通癱瘓。在那之后,整個(gè)2002年-2003年交通擁堵問(wèn)題成為百姓們的主要話題。2003年,全年新增機(jī)動(dòng)車(chē)高達(dá)40萬(wàn)輛。關(guān)于2003年的交通擁堵?tīng)顩r,有新聞指出:“至2003年秋,市區(qū)部分主要干道高峰期的車(chē)速已降至每小時(shí)12公里左右,有的道路機(jī)動(dòng)車(chē)時(shí)速只有不到7公里。2003年9月12日,在北京市市長(zhǎng)國(guó)際企業(yè)家顧問(wèn)會(huì)議第五屆年會(huì)開(kāi)幕式上,王岐山坦言:‘我現(xiàn)在最頭疼的是交通問(wèn)題?！?1月中旬,在黨的十六屆三中全會(huì)小組上,王岐山的發(fā)言還是集中于北京交通?！雹俎D(zhuǎn)引自“治本北京交通”,http://finance.sina.com.cn 2004年01月19日10:32《財(cái)經(jīng)》雜志?？梢?jiàn),當(dāng)時(shí)的交通擁堵?tīng)顩r已經(jīng)成為備受關(guān)注的問(wèn)題,而我們的調(diào)查也恰好表現(xiàn)出了這種現(xiàn)實(shí)狀況。

(二)公民的評(píng)價(jià)是否有根有據(jù)

本文提出的原假設(shè)是:公民對(duì)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)是毫無(wú)根據(jù)的,與個(gè)人特征,例如教育水平、年齡、性別等無(wú)關(guān),而且與人們的信息水平、知識(shí)水平、興趣、生活滿(mǎn)意度等也毫無(wú)關(guān)系。備擇假設(shè)則是:公民對(duì)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)在以上提出的各個(gè)因素中,至少有一項(xiàng)上是具有顯著差異的。為了檢驗(yàn)該假設(shè),本文設(shè)立了兩個(gè)待檢驗(yàn)的回歸分析模型。

模型I:政府績(jī)效總評(píng)價(jià)的影響因素

因變量:政府績(jī)效總評(píng)價(jià)。根據(jù)公民對(duì)公共服務(wù)存在問(wèn)題的嚴(yán)重程度的判斷分值加總而成。

自變量:教育程度。用受訪人的學(xué)歷代表,分別轉(zhuǎn)換成4個(gè)虛擬變量,選擇大專(zhuān)及以上學(xué)歷的人參照類(lèi)。信息水平,通過(guò)受訪人每周看電視新聞和互聯(lián)網(wǎng)新聞的時(shí)間來(lái)測(cè)量。政治知識(shí)。通過(guò)受訪人對(duì)政治領(lǐng)導(dǎo)人的了解程度來(lái)測(cè)量,這種測(cè)量雖然并不能代表政治知識(shí)水平的全部,但是它至少是公民所最容易了解到的有關(guān)政府和政治方面的知識(shí)。生活滿(mǎn)意度。通過(guò)定距變量的形式,了解人們對(duì)在北京生活的總滿(mǎn)意度,取值范圍是0-10。收入滿(mǎn)意度。也是0-10的量表。該變量與生活滿(mǎn)意度可能高度相關(guān),需要經(jīng)過(guò)回歸分析的檢驗(yàn)留下解釋能力比較強(qiáng)的一個(gè)變量。家庭生活狀況變化。假設(shè)一年來(lái)家庭生活狀況變好的人會(huì)比那些變差或者沒(méi)有變化的人更能對(duì)政府績(jī)效做出較好的評(píng)價(jià)。感興趣程度。該變量通過(guò)采訪員的判斷進(jìn)行測(cè)量,并且在進(jìn)行回歸分析之前已轉(zhuǎn)換成虛擬變量。北京市戶(hù)籍。這個(gè)變量對(duì)于反映人們享受到的公共服務(wù)范圍比較重要,對(duì)于北京市戶(hù)籍人口來(lái)說(shuō),他們比流動(dòng)人口享受了更廣泛的社會(huì)保障,在醫(yī)療服務(wù)、就業(yè)等方面也享受更多的保障,在對(duì)待流動(dòng)人口的問(wèn)題上,二者之間更有可能具有不同的看法。因此,在分析影響政府績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果因素的回歸模型中將其作為主要的自變量之一進(jìn)行檢驗(yàn)。年齡、性別。在這里僅作為控制變量使用。

模型II:醫(yī)療服務(wù)評(píng)價(jià)的影響因素

因變量:醫(yī)療服務(wù)評(píng)價(jià)。根據(jù)公民對(duì)醫(yī)療服務(wù)的具體6個(gè)方面的評(píng)價(jià)分值加總而成。自變量除了模型I中的自變量以外,還包括個(gè)人健康狀況。在該模型中,個(gè)人健康狀況被假設(shè)對(duì)醫(yī)療服務(wù)的評(píng)價(jià)具有顯著的影響,健康狀況好的人很少接觸醫(yī)療機(jī)構(gòu),也許對(duì)醫(yī)療服務(wù)的評(píng)價(jià)就不那么差。該變量是通過(guò)個(gè)人對(duì)自己健康狀況的自我評(píng)估測(cè)量進(jìn)行評(píng)價(jià)的。

由于“BAS調(diào)查”采用的是橫截面式的調(diào)查,每一年都是重新抽取的具有代表性的樣本,因此對(duì)于模型的檢驗(yàn)無(wú)法使用嚴(yán)格的時(shí)間序列分析方法。為了檢驗(yàn)本研究的原假設(shè),本文選取了對(duì)每一年都單獨(dú)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析的方法,由于數(shù)據(jù)表比較多,在此僅列舉1995年、2004年和2006年的數(shù)據(jù)分析結(jié)果,見(jiàn)表4。

表4 影響政府公共服務(wù)效果總評(píng)價(jià)因素的一般線性回歸分析結(jié)果

從表4的分析結(jié)果來(lái)看,在我們所事先假設(shè)的一些影響人們?cè)u(píng)價(jià)結(jié)果的因素中,在95%的置信水平下,至少有一個(gè)變量對(duì)因變量的變化具有顯著的影響作用。這說(shuō)明公民對(duì)政府公共服務(wù)效果的評(píng)價(jià)是受一定因素影響的,并不是毫無(wú)根據(jù)的主觀臆斷。在這些影響因素中,回答能力、生活滿(mǎn)意度的高低對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果都有顯著的作用,尤其是生活滿(mǎn)意度這個(gè)因素,一直都穩(wěn)定地、顯著地起著作用,當(dāng)人們對(duì)在北京生活的滿(mǎn)意度低的時(shí)候,對(duì)公共服務(wù)方面的效果的評(píng)價(jià)就越低。

接下來(lái)考察在具體層面上公民的評(píng)價(jià)是否可靠。以人們對(duì)醫(yī)療服務(wù)方面的評(píng)價(jià)為例,見(jiàn)表5。

表5 影響醫(yī)療服務(wù)效果評(píng)價(jià)因素的 (OLS)一般線性回歸分析結(jié)果

注:因變量:公民對(duì)醫(yī)療服務(wù)效果總評(píng)價(jià),值域?yàn)?-30,分值越高表示存在的問(wèn)題越嚴(yán)重。

表5數(shù)據(jù)顯示,公民在對(duì)醫(yī)療服務(wù)進(jìn)行具體評(píng)價(jià)時(shí),也受到生活滿(mǎn)意度和對(duì)政府公共服務(wù)總評(píng)價(jià)的影響,而且北京市戶(hù)籍人口和外地人口對(duì)醫(yī)療服務(wù)的評(píng)價(jià)結(jié)果顯著不同。雖然在2007年的調(diào)查中,我們并沒(méi)有測(cè)量更多的可能的影響因素,例如,是否去過(guò)醫(yī)院,住院或者看病花費(fèi)的金錢(qián)、時(shí)間成本等等,但是,就目前的調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看,公民不僅能夠評(píng)價(jià)醫(yī)療方面的服務(wù)效果,而且不同人的評(píng)價(jià)也是有顯著差異的。

七、結(jié) 論

北京市公民評(píng)價(jià)政府績(jī)效年度調(diào)查數(shù)據(jù)結(jié)果表明:公民能夠從宏觀層面對(duì)政府的公共服務(wù)效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。不僅如此,大多數(shù)公民也知道公共服務(wù)的內(nèi)容,能具體說(shuō)出某種公共服務(wù)存在的具體問(wèn)題。另外,大多數(shù)公民也能對(duì)政府的工作從總體上進(jìn)行評(píng)估,能夠?qū)φ欠癫扇〈胧┙鉀Q公共服務(wù)中的突出問(wèn)題,以及采取措施的成效做出明確的判斷。

公民對(duì)宏觀層面政府公共服務(wù)效果的評(píng)價(jià)結(jié)果基本可靠。本項(xiàng)研究通過(guò)對(duì)北京市12年來(lái)的物價(jià)、就業(yè)、社會(huì)治安、流動(dòng)人口、交通管理等方面的變化情況與公民評(píng)價(jià)的結(jié)果進(jìn)行對(duì)比之后發(fā)現(xiàn),公民對(duì)宏觀層面政府公共服務(wù)效果的評(píng)價(jià)結(jié)果比較貼近當(dāng)時(shí)的社會(huì)現(xiàn)實(shí),官方數(shù)據(jù)和調(diào)查數(shù)據(jù)顯示的12年間的發(fā)展趨勢(shì)也基本一致。除此之外,在統(tǒng)計(jì)數(shù)量關(guān)系上,也可清晰看出公民對(duì)宏觀層面政府公共服務(wù)效果的評(píng)價(jià)受若干因素的影響,評(píng)價(jià)結(jié)果基本上是可靠的,而不是毫無(wú)根據(jù)的主觀臆斷。

此外,通過(guò)中立的調(diào)查研究機(jī)構(gòu)組織實(shí)施抽樣調(diào)查的方式基本可行。這種方式既節(jié)省了政府的人力資源和時(shí)間投入,節(jié)約了成本,也保證了評(píng)價(jià)的中立性。12年的北京社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展年度調(diào)查數(shù)據(jù)表明,通過(guò)這種抽樣調(diào)查方式獲得的大多數(shù)變量的誤差在可接受的范圍之內(nèi),所分析的若干個(gè)主要研究變量的信度和效度水平也比較高,調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量可靠。

當(dāng)然,我們通過(guò)這樣一種探索性的試驗(yàn),并不能完滿(mǎn)地解答所有問(wèn)題。北京市公民評(píng)價(jià)政府績(jī)效年度調(diào)查的試驗(yàn)尚需要在以下兩個(gè)方面重點(diǎn)改進(jìn):

(一)調(diào)查內(nèi)容的設(shè)計(jì)上還需要進(jìn)一步完善和豐富

由于“BAS調(diào)查”并不是專(zhuān)門(mén)針對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查,而本項(xiàng)研究受到研究經(jīng)費(fèi)和時(shí)間的限制,只能將少部分內(nèi)容作為前期探討提出來(lái),從而使得績(jī)效調(diào)查這部分內(nèi)容還未能形成一個(gè)系統(tǒng)化的研究指標(biāo)體系。

(二)調(diào)查方式上要考慮如何降低無(wú)回答所帶來(lái)的系統(tǒng)性偏差

在“BAS調(diào)查”中,有效樣本的完成率是逐年下降的,而高比例的無(wú)回答率容易引起估計(jì)偏差,這一點(diǎn)需要在抽樣設(shè)計(jì)和調(diào)查方式上進(jìn)一步探討。此外,它與公民的興趣和參與熱情是緊密相關(guān)的,因此如何采取有效途徑吸引公民參與也是一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題。

總的來(lái)說(shuō),通過(guò)概率抽樣調(diào)查的方式,借助中立的研究機(jī)構(gòu)采集公民對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的方式既可行而且又能獲得可靠的數(shù)據(jù)。堅(jiān)持概率抽樣調(diào)查是本項(xiàng)研究提出的第一個(gè)原則。第二個(gè)原則是堅(jiān)持持續(xù)性的調(diào)查。不管是采取年度調(diào)查的方式,還是采取固定樣本跟蹤調(diào)查的方式,為了實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效評(píng)估的目標(biāo),持續(xù)性的評(píng)估是非常必要的。第三個(gè)原則是堅(jiān)持追求系統(tǒng)化的、科學(xué)化的、可量化的公民評(píng)估政府績(jī)效的測(cè)量指標(biāo)體系。

對(duì)于研究者來(lái)說(shuō),需要重點(diǎn)解決的是如何設(shè)計(jì)系統(tǒng)化的、可量化的測(cè)量指標(biāo)體系,即使是專(zhuān)門(mén)針對(duì)某一項(xiàng)公共服務(wù)效果的評(píng)價(jià),也需要進(jìn)一步完善和豐富。對(duì)于政府來(lái)講,需要通過(guò)制度化的方式保證公民的參與熱情和參與質(zhì)量,同時(shí)要將公民的評(píng)價(jià)結(jié)果納入到績(jī)效管理中,從而最終 實(shí)現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。

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