新農(nóng)村法制建設(shè)的進(jìn)路——以農(nóng)民主體性與主體地位為中心的分析

李永成

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,重慶 401120)

農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體。農(nóng)民主體作用的發(fā)揮,是新農(nóng)村建設(shè)的一大瓶頸,關(guān)系著新農(nóng)村建設(shè)的成敗。當(dāng)下的新農(nóng)村建設(shè)多是專家、學(xué)者所倡導(dǎo)的新農(nóng)村建設(shè),是基層政府主導(dǎo)下的新農(nóng)村建設(shè),而非農(nóng)民作為主體的新農(nóng)村建設(shè)。作為新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)踐主體和價(jià)值主體,農(nóng)民卻在這場(chǎng)事關(guān)自身利益的家鄉(xiāng)建設(shè)中集體“失語(yǔ)”,專家、學(xué)者和政府官員成了他們建設(shè)家鄉(xiāng)的“代言人”。這表現(xiàn)在:一是農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的自主性被政府取代,“農(nóng)民做主”在很大程度上異化成了“政府做主”。二是農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的自為性不強(qiáng),基層和農(nóng)民對(duì)新農(nóng)村建設(shè)基本不“熱”,農(nóng)民缺乏自覺(jué)參與的意識(shí)和行動(dòng)。三是農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的選擇權(quán)不充分,對(duì)怎樣建設(shè)新農(nóng)村缺乏自主選擇和決策的權(quán)利。四是農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的創(chuàng)造性尚未充分顯現(xiàn)。一方面,有些地方忽視農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民的異質(zhì)性特點(diǎn),由政府操控,按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一實(shí)施”的思路進(jìn)行所謂新農(nóng)村建設(shè),農(nóng)民的創(chuàng)造潛力未被挖掘。另一方面,由于缺乏自主性、自為性和選擇性,農(nóng)民主動(dòng)創(chuàng)新的意識(shí)不強(qiáng)[1]。

之所以出現(xiàn)上述情況,從根本上說(shuō)是農(nóng)民主體性的缺失和主體地位的缺乏。而農(nóng)民主體性的缺失和主體地位的缺乏與法制的不健全和不完善又有很大的關(guān)系。因而,如何通過(guò)法律調(diào)整提升農(nóng)民的主體性,保障農(nóng)民的主體地位,使作為創(chuàng)造主體的農(nóng)民能夠成為自己決定自己命運(yùn)的主體和價(jià)值主體,與其他社會(huì)主體共享發(fā)展成果,建設(shè)屬于自己的新農(nóng)村,顯然是一個(gè)必須要回答的課題。雖然新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)注重發(fā)揮農(nóng)民的主體作用已形成共識(shí),但農(nóng)村法制建設(shè)仍缺乏農(nóng)民主體性的視野,仍缺乏把保障農(nóng)民主體地位作為制度建設(shè)方向的意識(shí)和努力?；诖?本文擬把農(nóng)民主體性和農(nóng)民主體地位保障問(wèn)題納入法學(xué)視野來(lái)做一較為深入、系統(tǒng)的探討。

一、新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民主體性與主體地位的蘊(yùn)涵

主體性是人之為人的特性,是人的現(xiàn)實(shí)本質(zhì)的直接反映。它集中體現(xiàn)為作為主體的人的自主性、能動(dòng)性、創(chuàng)造性?！白灾餍?、能動(dòng)性、創(chuàng)造性,是人的活動(dòng)的主體性的主要標(biāo)志和特點(diǎn),也是人作為主體進(jìn)行自由的、自覺(jué)自為的活動(dòng)的主要標(biāo)志和特點(diǎn)。”[2]從某種意義上說(shuō),人類社會(huì)文明發(fā)展進(jìn)步的過(guò)程,正是人的主體性不斷提升和增強(qiáng)的過(guò)程,也是作為主體性外在表現(xiàn)的主體地位不斷強(qiáng)化和得到保障的過(guò)程。而這個(gè)過(guò)程,也正是社會(huì)發(fā)展不斷掙脫和超越“以權(quán)力為本”、“以物為本”,逐漸向“以人為本”回歸的過(guò)程,即真正以人為價(jià)值主體、創(chuàng)造主體和自己決定自己命運(yùn)的主體來(lái)維護(hù)并促進(jìn)人對(duì)幸福理想生活的追求,促進(jìn)人走向自由自覺(jué)和全面發(fā)展。從這個(gè)意義上說(shuō),人的主體性問(wèn)題很大程度上就是“以人為本”的問(wèn)題。同樣,農(nóng)民主體性的問(wèn)題很大程度上也就是“以農(nóng)民為本”的問(wèn)題。而農(nóng)民主體性的提升和增強(qiáng)則需要農(nóng)民的主體地位不斷獲得保障。

就經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的實(shí)際發(fā)展而言,“三農(nóng)”問(wèn)題在很大程度上制約著我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程。從“以人為本”出發(fā),“三農(nóng)”問(wèn)題的核心無(wú)疑是農(nóng)民問(wèn)題。也就是說(shuō),唯有把農(nóng)民當(dāng)作最終解決“三農(nóng)”問(wèn)題的主體性力量,才能真正促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。由此,就需要深入認(rèn)知農(nóng)民的主體性和主體地位。這大致可以從以下幾個(gè)層面來(lái)理解。

(一)農(nóng)民是價(jià)值主體

如果說(shuō)“以人為本”在價(jià)值層面上強(qiáng)調(diào)人是目的而不是手段的話,那么,“以農(nóng)民為本”同樣如此。這就是說(shuō),對(duì)農(nóng)民主體性和主體地位的理解,必須上升到價(jià)值主體的高度,必須以促進(jìn)農(nóng)民對(duì)幸福理想生活的追求為目的。而這其中的核心問(wèn)題,則是農(nóng)民的自由和權(quán)利問(wèn)題。就我國(guó)而言,所謂“三農(nóng)”問(wèn)題,概括地說(shuō)就是:農(nóng)業(yè)是效率問(wèn)題,農(nóng)村是就業(yè)問(wèn)題,農(nóng)民是權(quán)利問(wèn)題。農(nóng)村發(fā)展的根本障礙,是我們從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代開(kāi)始并大體延續(xù)至今的、對(duì)農(nóng)民實(shí)行的無(wú)理的和粗暴的控制。農(nóng)民應(yīng)該享有的公正權(quán)利得不到保障和尊重[3]。“盡管30年來(lái),國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系總體上在逐步好轉(zhuǎn),農(nóng)民獲得了一組過(guò)去所沒(méi)有的權(quán)利,但對(duì)農(nóng)民賦權(quán)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。農(nóng)民的世界發(fā)生了諸多的變化,但是沒(méi)有變化的是他們?cè)谡麄€(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)中的地位,他們?nèi)匀皇侨鮿?shì)群體,還不能平等地分享改革的成果;他們的權(quán)利還不完整,權(quán)益被侵犯的事情還屢見(jiàn)不鮮。這是‘三農(nóng)’問(wèn)題的根本癥結(jié)所在?！盵4]因此,只有還農(nóng)民自由,賦予農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)利,讓農(nóng)民擁有更多的選擇權(quán),才可能消除政治經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的以身份強(qiáng)調(diào)為特征的對(duì)農(nóng)民的諸多歧視,農(nóng)民才可能成為真正意義上的主體。這在倡導(dǎo)發(fā)揮農(nóng)民主體作用建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的當(dāng)下,顯得尤為重要。

(二)農(nóng)民是創(chuàng)造主體

在主體性視野下,作為實(shí)踐主體的農(nóng)民必然是創(chuàng)造主體。農(nóng)民作為創(chuàng)造主體意味著,農(nóng)民既是歷史的創(chuàng)造者,也是制度的創(chuàng)新者。農(nóng)民從自己的利益要求出發(fā),以自己不合時(shí)宜的自主行為,促使國(guó)家政策和行為模式的改變。而由農(nóng)民的自主行為引起的制度變遷,既是傳統(tǒng)政治行為經(jīng)典模式無(wú)法解釋的,也是改革后引進(jìn)的制度變遷理論無(wú)法解釋的[5]。顯然,正是1978年農(nóng)民為求生存而發(fā)起的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制拉開(kāi)了中國(guó)改革開(kāi)放的大幕①2008年12月,我國(guó)建國(guó)以來(lái)首屆經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)新獎(jiǎng)?lì)C發(fā)給了被稱為“中國(guó)農(nóng)村改革之父”的杜潤(rùn)生先生和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制理論。但杜老在領(lǐng)獎(jiǎng)時(shí)卻說(shuō)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是中國(guó)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)造,他只是起到了理論調(diào)查和整理的作用,這個(gè)獎(jiǎng)項(xiàng)應(yīng)該頒給廣大的中國(guó)農(nóng)民。。此后,民工潮的涌動(dòng)和農(nóng)民工作為城市建設(shè)一種重要力量的出現(xiàn)、“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)踐、農(nóng)民對(duì)農(nóng)地和農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索、對(duì)強(qiáng)制征地的抗?fàn)幍榷荚诤艽蟪潭壬贤苿?dòng)了涉農(nóng)政策和制度的變革。在很多時(shí)候,農(nóng)民持續(xù)和堅(jiān)韌的行動(dòng)成為社會(huì)變遷的重要因素?？梢哉f(shuō),30多年農(nóng)村的制度變革很大程度上是對(duì)農(nóng)民生存智慧的肯定,是對(duì)農(nóng)民意愿和首創(chuàng)精神的尊重。就此而言,當(dāng)下新農(nóng)村建設(shè)的提出和實(shí)踐,在某種意義上就是向尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神回歸,而非是用一個(gè)外在的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)去裁剪出一個(gè)所謂的“新農(nóng)村”。

(三)農(nóng)民是自己決定自己命運(yùn)的主體

只有人本身才是其利益的最佳判斷者。從這個(gè)常識(shí)出發(fā),我們強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的主體性,就應(yīng)該使農(nóng)民本身成為其利益的最佳判斷者,并最終成為自己決定自己命運(yùn)的主體,而不是首先被看成是自上而下變革的被動(dòng)接受者。以作為農(nóng)民安身立命之本的土地而言,“回首來(lái)時(shí)路,不難發(fā)現(xiàn),農(nóng)村改革的成敗除了與土地權(quán)益密切關(guān)聯(lián)外,另一個(gè)重要的原因是建立在土地權(quán)益基礎(chǔ)上的農(nóng)民的自主選擇權(quán)和決定權(quán)。30年農(nóng)村改革,可謂興于農(nóng)民對(duì)于土地權(quán)益的自我確認(rèn),衰于農(nóng)民權(quán)益的被剝奪。改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)民獲益的過(guò)程就是農(nóng)民的自我選擇和決定權(quán)得到釋放的時(shí)候”。很顯然,“當(dāng)一個(gè)農(nóng)民連在自家承包的土地上種啥都無(wú)法決定的時(shí)候,他又如何去獲得農(nóng)村政策的知情權(quán)、發(fā)展的決策權(quán)、管理的參與權(quán)、利益分配的監(jiān)督權(quán)和公平的訴求權(quán)!”[6]總的來(lái)說(shuō),在很大程度上,農(nóng)民是否能成為自己決定自己命運(yùn)的主體是判斷農(nóng)民主體性是否得以實(shí)現(xiàn)和農(nóng)民是否擁有主體地位的一個(gè)重要標(biāo)志。

二、保障農(nóng)民主體地位之于新農(nóng)村法制建設(shè)的意義

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)在農(nóng)村工作上已形成了政策治理的慣性依賴。農(nóng)村多項(xiàng)改革的啟動(dòng)和深化,主要依靠政策來(lái)推動(dòng),而法治理念則多有缺失。反思既往農(nóng)村改革的政策和法制實(shí)踐,可以看出,農(nóng)民的主體性和主體地位沒(méi)有作為一條主線貫穿于其中,這在很大程度上導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)益無(wú)法得到有效保護(hù)。而今后農(nóng)村改革的政策和法制實(shí)踐能否以農(nóng)民的主體性為旨?xì)w,則關(guān)系著新農(nóng)村建設(shè)的成敗。

(一)農(nóng)民主體性和主體地位的缺失是既往農(nóng)村法制建設(shè)的重大缺陷

如果說(shuō)當(dāng)前“三農(nóng)”問(wèn)題的核心仍是農(nóng)民問(wèn)題,仍是農(nóng)民的身份自由受到限制,仍是農(nóng)民的主體性難以發(fā)揮、主體地位難以獲得和保障,從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)無(wú)法真正走向市場(chǎng)、農(nóng)村無(wú)法真正融入現(xiàn)代社會(huì)的話,那么,既往農(nóng)村法制建設(shè)則在這方面未有明顯的突破。這表現(xiàn)在束縛農(nóng)民身份自由的戶籍制度、土地制度等仍未有大的變革,增進(jìn)農(nóng)民自由的合作社制度、村民自治制度等仍需要完善,而促進(jìn)農(nóng)民自由的金融制度、財(cái)稅支持制度、社會(huì)保障制度等更是需要?jiǎng)?chuàng)新。可以說(shuō),農(nóng)村法制建設(shè)不圍繞著農(nóng)民的主體性和主體地位來(lái)進(jìn)行和展開(kāi),也就無(wú)法有效保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。茲以農(nóng)民的土地權(quán)益保護(hù)為例來(lái)說(shuō)明這一問(wèn)題。總的來(lái)說(shuō),只有在1980年代,土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的實(shí)踐才使農(nóng)民的地權(quán)——分享地租和土地資本化收益的權(quán)利實(shí)實(shí)在在地被擴(kuò)大過(guò)①1978-1988年是農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展的黃金十年,農(nóng)村既不依靠中央財(cái)政又不靠外資,自主發(fā)展并令全社會(huì)普遍獲益。這十年的實(shí)踐證明,中國(guó)農(nóng)民并不是愚昧落后的代名詞,只要讓農(nóng)民更多占有地租增值和土地資本化收益,農(nóng)民也能夠創(chuàng)造中國(guó)發(fā)展奇跡。這表明,重要的是給農(nóng)民選擇權(quán),而不是規(guī)定農(nóng)民怎么做,怎么做是農(nóng)民自己的事情。(參見(jiàn)李昌平《尊重農(nóng)民的實(shí)踐和選擇權(quán)》,載于《南風(fēng)窗》,2008年22期。)。但在1990年代以后,政府主導(dǎo)的現(xiàn)代化進(jìn)程壟斷了將地租和地權(quán)轉(zhuǎn)化為工業(yè)資本、城市資本和基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)力。憑借土地制度,政府壟斷了農(nóng)村土地的征占權(quán)和經(jīng)營(yíng)土地二級(jí)市場(chǎng)的權(quán)力,農(nóng)村集體被剝奪了出讓其所有農(nóng)地的權(quán)利。本來(lái)應(yīng)是市場(chǎng)化的農(nóng)地流轉(zhuǎn),事實(shí)上成為了國(guó)家、政府對(duì)農(nóng)民土地的單向流轉(zhuǎn)。農(nóng)民的土地增值收益分配權(quán)因此被剝奪了。加之征地補(bǔ)償?shù)牟坏轿?、不合?使得農(nóng)村土地即使不成為沉睡的資本,農(nóng)民也難以公平分享土地的收益。之所以如此,很大程度上當(dāng)然是因?yàn)檗r(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的模糊性、虛置性和缺乏代表性,以及地方政府又往往突破基于公共利益才能征地的法律目的性規(guī)定②雖然2004年的修憲和《物權(quán)法》都對(duì)“只有基于公共利益才能征地”進(jìn)行了強(qiáng)調(diào),但由于對(duì)“公共利益”如何認(rèn)定、根據(jù)什么程序認(rèn)定缺乏規(guī)定,因而也難以有效制約地方政府的征地行為。。除此之外,更根本的原因還在于現(xiàn)行土地制度造成農(nóng)民主體地位缺失,使得在征地過(guò)程中,農(nóng)民非但喪失了“不愿賣地,就可以不賣”的權(quán)利,而且也難以作為獨(dú)立的利益主體參與平等的談判,并在與地方政府、農(nóng)村集體組織的利益博弈中處于弱勢(shì)。由此可見(jiàn),農(nóng)民主體地位的缺失或主體性匱乏的實(shí)質(zhì)是權(quán)利被剝奪之下的不自由問(wèn)題。除了土地管制外,戶籍、糧食購(gòu)銷等的管制和縣鄉(xiāng)村三級(jí)的積極行政體制(即以追求“政績(jī)工程”為目的,以“逼民致富”為手段的管理體制)[7]也使農(nóng)民在很大程度上喪失了主體地位,而對(duì)農(nóng)民工的就業(yè)歧視、低人權(quán)保障 (低工資、低福利)和財(cái)政支持、社會(huì)保障在農(nóng)村一定程度上的缺位,更使農(nóng)民無(wú)法增進(jìn)自由,從而難以獲得真正的主體地位。

(二)“以農(nóng)民為本”是新農(nóng)村法制建設(shè)的努力方向

雖然在農(nóng)村的改革和發(fā)展實(shí)踐中,以政策代行法治的做法一直十分盛行,甚至直到今天我們?nèi)匀浑y以走出這種“困境”,但這只能是受制于實(shí)際發(fā)展情勢(shì)的階段性特征。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,甚至就在不遠(yuǎn)的將來(lái),法治必然會(huì)作為一種關(guān)鍵的力量在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮作用?？梢韵胍?jiàn),離開(kāi)法治保障的新農(nóng)村建設(shè)注定難以成功。由此,就需要加強(qiáng)與新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的農(nóng)村法制建設(shè)。這其中,首要的就是要樹(shù)立農(nóng)村法制建設(shè)的理念。在筆者看來(lái),農(nóng)村法制建設(shè)應(yīng)把“以農(nóng)民為本”作為根本的理念和努力的方向。這就需要把農(nóng)民的主體性和農(nóng)民主體地位保障問(wèn)題納入法學(xué)視野,對(duì)法治在保障農(nóng)民主體地位中的功能定位、如何通過(guò)法律調(diào)整保障農(nóng)民的主體地位、如何以農(nóng)民主體性的增進(jìn)和主體地位的獲得來(lái)引領(lǐng)法制建設(shè)等問(wèn)題進(jìn)行全面、深入、系統(tǒng)的研究。

就理論層面而言,新農(nóng)村建設(shè)中如何發(fā)揮農(nóng)民主體作用的問(wèn)題其實(shí)是如何以農(nóng)民為本的問(wèn)題,農(nóng)民主體地位的獲得和主體作用的發(fā)揮則離不開(kāi)法制的變革與法治的保障。對(duì)農(nóng)民主體地位保障的法律調(diào)整,不僅著眼于農(nóng)民生存權(quán)的保護(hù),更著眼于農(nóng)民發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。而從以農(nóng)民為本、農(nóng)民主體地位的獲得和主體作用的發(fā)揮出發(fā),可以為農(nóng)村法制的整體建設(shè)提供一個(gè)更根本的認(rèn)識(shí)視角和分析框架,并提升農(nóng)村法制建設(shè)的理論品格和精神品性,使其成為人本主義的法,從而可以把新農(nóng)村建設(shè)中法治保障的意義推向一個(gè)新的理論高度。

從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)說(shuō),通過(guò)具體法律機(jī)制的構(gòu)建來(lái)保障農(nóng)民的主體地位,可以扭轉(zhuǎn)新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民缺乏參與的局面,從根本上保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。而且,基于中國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題很大程度上在于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的結(jié)構(gòu)性邊緣化:農(nóng)業(yè)無(wú)法真正走向市場(chǎng),農(nóng)村無(wú)法真正融入現(xiàn)代社會(huì),農(nóng)民身份自由受到限制[8],從打破對(duì)農(nóng)民身份自由的限制入手,可以有效促進(jìn)其他“二農(nóng)”問(wèn)題的緩解。此外,著眼于農(nóng)民主體地位的獲得和主體作用的發(fā)揮,可以在很大程度上走出一味靠惠農(nóng)的政策措施來(lái)緩解“三農(nóng)”問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)困境。

總之,“人們已經(jīng)比以往任何時(shí)候都清楚地意識(shí)到:如果我們?cè)俨粚?duì)中國(guó)現(xiàn)有的所有涉農(nóng)體制、制度和政策進(jìn)行反思并加以徹底改革的話,那么我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快,我們這個(gè)國(guó)家也就越可能出現(xiàn)階層割裂與社會(huì)動(dòng)蕩。而且,在占人口70%比例的廣大農(nóng)民的政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)益仍然遭到蔑視和傷害時(shí),中國(guó)還有可能建成我們所宣稱的那種似乎一切都很美好的和諧社會(huì)嗎?”[9]而“以農(nóng)民為本”就是今后農(nóng)村法制建設(shè)的努力方向。

三、新農(nóng)村建設(shè)中法治能在多大程度上保障農(nóng)民主體地位的功能評(píng)判

就像人權(quán)具有應(yīng)然性與實(shí)然性一樣,作為應(yīng)然意義上的農(nóng)民主體性能否轉(zhuǎn)化為實(shí)然意義上的農(nóng)民主體地位,還要受時(shí)代發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件制約。而只有讓農(nóng)民獲得并擁有更多的主體地位、發(fā)揮更多的主體作用,才能讓農(nóng)民的主體性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。在當(dāng)下的新農(nóng)村建設(shè)中,阻礙農(nóng)民主體地位獲得和影響農(nóng)民主體作用發(fā)揮的因素很多,很多因素也不是踐行法治就能克服的,就像僅僅依靠法律并不能完全解決“三農(nóng)”問(wèn)題一樣。因而,對(duì)農(nóng)民主體地位的獲得在多大程度上能夠通過(guò)法制變革來(lái)實(shí)現(xiàn),需要進(jìn)行理性的評(píng)價(jià)。

(一)阻礙農(nóng)民主體地位獲得的原因分析

總的來(lái)看,造成農(nóng)民主體地位缺失的原因在很大程度上就是導(dǎo)致“三農(nóng)”困境的原因。而“三農(nóng)”問(wèn)題從來(lái)不是自身的問(wèn)題,它其實(shí)是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、全球化等多重因素疊加的結(jié)果。其表現(xiàn)樣態(tài)受國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)與農(nóng)民的基本結(jié)構(gòu)關(guān)系決定。其中,農(nóng)業(yè)對(duì)工商業(yè)的依附、農(nóng)村社區(qū)的解體與農(nóng)民社會(huì)身份的缺失是主要表現(xiàn);城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)斷裂、市場(chǎng)失范等是結(jié)構(gòu)性因素;效率優(yōu)先的增長(zhǎng)模式是驅(qū)動(dòng)力[10]。

首先,從社會(huì)體制根源來(lái)看,競(jìng)爭(zhēng)性的社會(huì)體制鑄就了農(nóng)民在政治和經(jīng)濟(jì)體系中間的弱勢(shì)地位。分田到戶二十多年來(lái),中國(guó)整個(gè)的社會(huì)體制是向一種競(jìng)爭(zhēng)性的方向轉(zhuǎn)換。競(jìng)爭(zhēng)性體制便于掌握政治、經(jīng)濟(jì)和文化方面“控制權(quán)”的精英階層去追求“剩余索取權(quán)”。物質(zhì)財(cái)富和社會(huì)剩余的分配規(guī)則——無(wú)論是由政治體系決定的、還是由市場(chǎng)體系決定的分配規(guī)則,都是相應(yīng)地向有利于社會(huì)上層的方向傾斜,結(jié)果使得政治、經(jīng)濟(jì)和文化控制權(quán)更加集中于精英階層,農(nóng)民在政治和經(jīng)濟(jì)體系中的弱勢(shì)地位因此被鑄就,也因此強(qiáng)化了資源分配越來(lái)越不利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的局面,農(nóng)村的衰敗過(guò)程就不可避免了[11]。而且,在工具理性引導(dǎo)的現(xiàn)代化發(fā)展邏輯之下,城市化、工業(yè)化幾近成了現(xiàn)代化的代名詞,而農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的滯后、農(nóng)民的貧困也就無(wú)可避免了。鄉(xiāng)村社會(huì)由此在改革開(kāi)放、走向現(xiàn)代的過(guò)程中,完全處于被動(dòng)的位置。非但如此,為了支持城市化、工業(yè)化的發(fā)展,工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、人力資本的價(jià)格剪刀差 (指相對(duì)市民,對(duì)農(nóng)民工給予低工資、低福利待遇,這也是一種相對(duì)剝奪)等也成為工業(yè)向農(nóng)業(yè)、城市向農(nóng)村汲取財(cái)源的“隱形”途徑。此外,1994年分稅制改革之后,基層政府的入不敷出,更使農(nóng)民承擔(dān)了諸多轉(zhuǎn)嫁來(lái)的負(fù)擔(dān)①通過(guò)農(nóng)村稅費(fèi)改革直至取消農(nóng)業(yè)稅,雖然農(nóng)民負(fù)擔(dān)在很大程度上得以減輕,但是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的諸多體制性或制度性因素并沒(méi)有消除。例如,農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給格局并沒(méi)有從根本上改變,造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的追求“政績(jī)工程”、“逼民致富”式的縣鄉(xiāng)村三級(jí)積極行政體制也沒(méi)有改變。。所以,在這樣的發(fā)展態(tài)勢(shì)下,苦于“農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的農(nóng)民何來(lái)主體性?

其次,從政治根源來(lái)看,是否還地權(quán)給農(nóng)民、是否讓農(nóng)民市民化,早已超越了簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)問(wèn)題,而成為一個(gè)“維穩(wěn)”思維下的政治問(wèn)題。在這種“維穩(wěn)”的政治思維下,針對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決,是站在農(nóng)民個(gè)體的立場(chǎng)上還是站在國(guó)家的立場(chǎng)上?是擴(kuò)大并保護(hù)農(nóng)民的自由和人權(quán)還是要考慮維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定?農(nóng)地是應(yīng)該私有化還是繼續(xù)集體所有甚或國(guó)有化?在農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展道路的選擇上是讓小農(nóng)自主還是讓資本下鄉(xiāng)?這些問(wèn)題一直是爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題且至今沒(méi)有明確的答案。在這種情形下,對(duì)激進(jìn)改革試錯(cuò)成本太高、沒(méi)有回頭路的想象和擔(dān)憂終究使國(guó)家決策難以邁出實(shí)質(zhì)性的步伐,“維穩(wěn)”在很大程度上成為法制、政策保守的借口?；诖?就只能繼續(xù)維持對(duì)農(nóng)民的“非國(guó)民待遇”,只能對(duì)“三農(nóng)”仍以政策性的、惠農(nóng)式的救濟(jì)為主,而不敢把農(nóng)民當(dāng)作真正的“理性人”,交給其權(quán)利來(lái)放手實(shí)踐。此外,不可否認(rèn)的是,中國(guó)雖然經(jīng)歷了30多年的市場(chǎng)化進(jìn)程,但“官家”色彩依然比較濃厚。農(nóng)地難以市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)障礙,就是地方政府已經(jīng)把農(nóng)地征收當(dāng)作其追求政績(jī)下經(jīng)營(yíng)城市和獲取土地財(cái)政的重要途徑。這實(shí)際上意味著,城市繁榮一定程度上是依靠剝奪農(nóng)民的土地權(quán)益來(lái)維持的?；诖?農(nóng)地制度也很難向讓農(nóng)民獲得主體地位的方向變革。

再次,從制度根源來(lái)看,農(nóng)民權(quán)利的缺失也使農(nóng)民無(wú)法擁有主體地位。農(nóng)民問(wèn)題關(guān)鍵是農(nóng)民權(quán)利問(wèn)題。但城鄉(xiāng)二元分離發(fā)展模式下國(guó)家與農(nóng)民之間的諸多權(quán)力與權(quán)利關(guān)系在農(nóng)村的嚴(yán)重錯(cuò)位,政府對(duì)農(nóng)村進(jìn)行的各種不合理管制,甚至變成與民爭(zhēng)利的“經(jīng)濟(jì)人”,在很大程度上由“三農(nóng)”承擔(dān)政府權(quán)力滲透和運(yùn)作的成本,都導(dǎo)致農(nóng)民的諸多權(quán)利被剝奪,從而使農(nóng)民無(wú)法獲得主體地位,造成農(nóng)民主體性的匱乏。

當(dāng)然,不能否認(rèn)還有農(nóng)民自身素質(zhì)的原因成為其擁有主體地位的障礙,如受教育水平偏低,民主法制意識(shí)、主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)薄弱,缺乏自我表達(dá)能力等。調(diào)查表明,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度同農(nóng)民對(duì)自身權(quán)利的知曉程度和權(quán)利的保護(hù)意識(shí)成正比,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民對(duì)自身權(quán)利的知曉程度大大高于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民。大多數(shù)農(nóng)民還不能自覺(jué)以法律來(lái)保護(hù)自己的合法權(quán)利,這是一個(gè)非常嚴(yán)峻而又迫切需要解決的問(wèn)題[12]。

(二)制度障礙克服與制度扶持:法律功能發(fā)揮的著眼點(diǎn)

既然阻礙農(nóng)民主體地位獲得和影響農(nóng)民主體作用發(fā)揮的因素是多種多樣的,那么就不能單純寄望于法治和法律功能的發(fā)揮來(lái)消除所有阻礙因素以使農(nóng)民獲得主體地位。對(duì)于長(zhǎng)期積習(xí)形成的政治體制和意識(shí)形態(tài)的束縛、經(jīng)濟(jì)全球化和現(xiàn)代化發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)“三農(nóng)”的擠壓、工業(yè)與農(nóng)業(yè)在產(chǎn)值上的先天差別以及農(nóng)民自身的素質(zhì)尤其是人力資本差別 (城鎮(zhèn)居民教育水平普遍較高,農(nóng)民教育水平普遍偏低)、作為文化—生命內(nèi)涵的鄉(xiāng)村重建②在以經(jīng)濟(jì)為中心的現(xiàn)代化發(fā)展框架下,受金錢拜物教文化的沖擊,鄉(xiāng)村在很大程度上已成為城市文明的附庸,并越來(lái)越成為一個(gè)缺少文化內(nèi)涵的空洞符號(hào),村民缺乏文化凝聚力的原子化生存方式也越來(lái)越明顯。正如賀雪峰先生所說(shuō),農(nóng)民之苦,苦于喪失生活意義?！稗r(nóng)民的苦,更苦于社會(huì)、文化地位的邊緣化,苦于他們不能合作起來(lái),增進(jìn)相互之間的社會(huì)交往和彼此欣賞,他們不能在變動(dòng)不居的世界中找到恒定的意義和人生的價(jià)值?！?見(jiàn)賀雪峰《鄉(xiāng)村的前途系著中國(guó)的前途》,載于《南方周末》,2008年1月10日。)等問(wèn)題,某種程度上都是法治不能承受之重。因而,至少在“三農(nóng)”問(wèn)題的解決上,我們應(yīng)該走出對(duì)法治太過(guò)寄望的迷思,找準(zhǔn)法律功能發(fā)揮的著眼點(diǎn)。

在筆者看來(lái),通過(guò)踐行法治來(lái)塑造農(nóng)民的主體地位仍是一個(gè)長(zhǎng)期而漸進(jìn)的過(guò)程。在此過(guò)程中,法律功能的發(fā)揮很大程度上應(yīng)著眼于制度的變革與創(chuàng)新。具體來(lái)說(shuō),就是要努力消除那些阻礙農(nóng)民主體地位獲得的制度因素和完善促使農(nóng)民獲得主體地位的相應(yīng)制度。從某種意義上說(shuō),農(nóng)民主體性建設(shè)的過(guò)程,就是讓農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣竦倪^(guò)程,它的本質(zhì)便是從身份到契約的運(yùn)動(dòng)。因?yàn)?“農(nóng)民”不僅僅是一種職業(yè),也是一種身份。作為一種職業(yè)的“農(nóng)民”是可以通過(guò)社會(huì)分工改變的,但作為一種身份的“農(nóng)民”卻只能通過(guò)制度的變革才能擺脫[13]。由此,制度變革的目的很大程度上就是破除對(duì)農(nóng)民的身份限制,還農(nóng)民自由,給農(nóng)民以國(guó)民待遇。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的,就要著眼于如何返還和保障農(nóng)民的各項(xiàng)基本權(quán)益。應(yīng)當(dāng)說(shuō),過(guò)往農(nóng)村改革都沒(méi)有將改革的重點(diǎn)放到如何返還和保障農(nóng)民本應(yīng)享有的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)益上。在這些改革中,我們沒(méi)有看到怎么思考設(shè)計(jì)交還和保障農(nóng)民應(yīng)有的土地所有權(quán)益、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和合作社資產(chǎn)的所有權(quán)益和分紅權(quán)益、農(nóng)村社區(qū)的農(nóng)民民主自治的權(quán)益、農(nóng)民興辦其生產(chǎn)生活所必需的各種社區(qū)型合作社的組建權(quán)益、維護(hù)和保障農(nóng)民自身權(quán)益的農(nóng)會(huì)組建權(quán)益以及農(nóng)民出于其生產(chǎn)生活需要的國(guó)內(nèi)自由遷徙權(quán)益等[9]。此外,還有對(duì)農(nóng)民的就業(yè)歧視、社會(huì)保障權(quán)益欠缺等。因此,這些改革不僅使廣大農(nóng)民缺乏興趣,而且也是造成“三農(nóng)”困境的重要原因,更使農(nóng)民的主體地位無(wú)從獲得。

再進(jìn)一步說(shuō),還農(nóng)民自由、保障農(nóng)民權(quán)益的核心,其實(shí)是如何處理權(quán)力與權(quán)利在農(nóng)村的復(fù)雜糾葛問(wèn)題,而處理權(quán)力與權(quán)利糾葛的關(guān)鍵又在于如何規(guī)制權(quán)力,即如何通過(guò)法治使權(quán)力彰顯德性并受到制約。這就要求在今后的制度變革中,不僅要破除不必要的權(quán)力管制,如戶籍管制,更重要的是發(fā)揮權(quán)力的扶持功能,為農(nóng)民主體地位的獲得營(yíng)造一個(gè)好的環(huán)境。當(dāng)然,這其中非常重要的一個(gè)方面就是一定要從農(nóng)民的立場(chǎng)出發(fā)來(lái)評(píng)判制度變革的價(jià)值和績(jī)效。因?yàn)?以農(nóng)民為本不僅是價(jià)值追求,也是評(píng)判尺度。只有以農(nóng)民的立場(chǎng)作為評(píng)判的基準(zhǔn),農(nóng)村法制建設(shè)才可能實(shí)現(xiàn)以農(nóng)民為本的價(jià)值追求。

四、新農(nóng)村建設(shè)中保障農(nóng)民主體地位的法律機(jī)制構(gòu)建

(一)法律機(jī)制構(gòu)建的路徑

新農(nóng)村建設(shè)中,構(gòu)建農(nóng)民主體地位法律保障機(jī)制的根本路徑是依循“以農(nóng)民為本”的進(jìn)路,處理好公域的民主與私域的自由之間的關(guān)系。也就是說(shuō),“以農(nóng)民為本”可以從自由與民主兩個(gè)層面來(lái)理解。自由針對(duì)農(nóng)民個(gè)體的實(shí)體權(quán)利,民主則針對(duì)農(nóng)民集體參與村務(wù)管理與立法和決策的程序權(quán)利。如果說(shuō),程序正義決定實(shí)體正義的話,那么農(nóng)民的民主權(quán)利某種程度上也決定著農(nóng)民的實(shí)體權(quán)利。因?yàn)?只有把民主作為解決農(nóng)村公共性問(wèn)題的手段,通過(guò)農(nóng)村公共性問(wèn)題的解決來(lái)促進(jìn)農(nóng)民的自由,才可能使農(nóng)民獲得主體地位。就轉(zhuǎn)型中國(guó)的現(xiàn)實(shí)而言,要想使農(nóng)民成為真正的主體,必須重視兩項(xiàng)權(quán)利,即經(jīng)濟(jì)權(quán)利與政治權(quán)利。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō),經(jīng)濟(jì)權(quán)利就是農(nóng)民吃飯的權(quán)利,而政治權(quán)利就是決定農(nóng)民是否有飯吃的權(quán)利。

就經(jīng)濟(jì)權(quán)利而言,當(dāng)下農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的擴(kuò)大和保護(hù),是農(nóng)民主體地位獲得的一個(gè)基礎(chǔ)和前提條件。因?yàn)?“財(cái)產(chǎn)權(quán)是保護(hù)社會(huì)財(cái)富、資源和勞動(dòng)的基礎(chǔ)和前提,是人的生命與自由的條件”?！皼](méi)有財(cái)產(chǎn)權(quán)就沒(méi)有人的基本自由,乃至沒(méi)有人的生命權(quán)”[14]。而財(cái)產(chǎn)權(quán)的欠缺將使農(nóng)民無(wú)以擴(kuò)大自由,尤其是難以享有提升自己過(guò)一種有價(jià)值生活的可行能力的實(shí)質(zhì)自由①自由是一種能力 (經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森特別強(qiáng)調(diào)自由的能力)。而構(gòu)成一個(gè)人的自由能力之基礎(chǔ)的,是財(cái)產(chǎn)。誠(chéng)如汪丁丁所說(shuō),財(cái)產(chǎn)權(quán)是使我們每個(gè)人有家可歸的“家”。(參見(jiàn)周為民《再論財(cái)產(chǎn)權(quán)利》載于《理論前沿》, 2004年第11期。)。改革開(kāi)放初期,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村取得成功的關(guān)鍵正在于它使農(nóng)民得到了創(chuàng)造與追求財(cái)富的自由。但總的來(lái)說(shuō),長(zhǎng)期以來(lái),在農(nóng)村集體所有制下,農(nóng)民的確比較缺乏像樣的財(cái)產(chǎn)和相應(yīng)的權(quán)利。如農(nóng)民對(duì)農(nóng)地?fù)碛械闹皇浅邪?jīng)營(yíng)權(quán),其流轉(zhuǎn)受到諸多限制,某種意義上已成為農(nóng)村制度變革的最大困擾。再如,基于宅基地的房產(chǎn)權(quán)利也受到了很多限制,由此,“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題也成了目前困擾我們的一道難題。而其他農(nóng)民不直接占有的農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn),比如農(nóng)村建設(shè)用地,農(nóng)民更難享有多少實(shí)質(zhì)的權(quán)利?？偟膩?lái)看,當(dāng)下“三農(nóng)”問(wèn)題的核心仍是財(cái)富的分配問(wèn)題,具體來(lái)說(shuō),就是如何縮小城鄉(xiāng)收入分配差距、增加農(nóng)民收入、讓農(nóng)民共享發(fā)展成果的問(wèn)題。從這個(gè)意義上說(shuō),不賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,就很難走出當(dāng)下的“三農(nóng)”困境。由于土地及土地制度安排直接關(guān)系著“三農(nóng)”的命運(yùn),因此,賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的中心問(wèn)題則是如何“還地權(quán)給農(nóng)民”的問(wèn)題。

就政治權(quán)利而言,賦予農(nóng)民結(jié)社權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)則是讓農(nóng)民獲得主體地位的重要保障。中國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題從來(lái)都不是“三農(nóng)”自身的問(wèn)題。農(nóng)村制度變革關(guān)系著整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。在這種情況下,“三農(nóng)”問(wèn)題成了關(guān)涉社會(huì)整體利益的公共問(wèn)題。而遵循“公域要民主”,即公共性事務(wù)民主化解決的思路,“三農(nóng)”問(wèn)題作為公共性事務(wù)的解決需要通過(guò)各種利益主體的參與、商談和博弈來(lái)進(jìn)行。然而,恰恰吊詭的是,作為直接利益主體的農(nóng)民卻由于缺乏制度和組織保障等原因,在很大程度上喪失了至關(guān)重要的參與權(quán)與表達(dá)權(quán),于是,農(nóng)民成了主體性身份的“他者”,只能聽(tīng)任主流敘事話語(yǔ)來(lái)安排自己的命運(yùn)。從這個(gè)意義上說(shuō),農(nóng)民能否獲得主體地位的關(guān)鍵則在于其能否享有政治權(quán)利,通過(guò)自己的組織和利益代言人來(lái)行使參與權(quán)和表達(dá)權(quán),扭轉(zhuǎn)遠(yuǎn)離社會(huì)權(quán)力中心的被動(dòng)局面,從而為自己爭(zhēng)取更多的實(shí)體權(quán)利,直至最終成為自己掌握自己命運(yùn)的主體。

此外,就制度建設(shè)而言,為了落實(shí)“以農(nóng)民為本”,要沿著農(nóng)民的需要——農(nóng)民的利益——農(nóng)民的人權(quán) (權(quán)利)——程序民主的理路,從憲法到具體的公私法制的進(jìn)路、從生存權(quán)到發(fā)展權(quán)的演進(jìn)這個(gè)總的思路來(lái)構(gòu)建保障農(nóng)民主體地位的具體制度。

(二)法律機(jī)制構(gòu)建的方法

如果說(shuō),在1978年至今的農(nóng)村制度變革中,農(nóng)民的權(quán)利在很大程度上是依靠土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)釋放出來(lái)的話,那么,今后農(nóng)村的制度變革則要圍繞著農(nóng)民的市民化來(lái)進(jìn)行。所謂農(nóng)民的市民化,除了指農(nóng)民身份向市民身份轉(zhuǎn)化外,還包括在相對(duì)意義上,農(nóng)民與市民之間權(quán)利和利益的均衡。因?yàn)?在很大程度上,農(nóng)民的貧困正是由于權(quán)利缺乏所導(dǎo)致的貧困。對(duì)農(nóng)民而言,權(quán)利的不平等才是最大的不平等?；诖?要保障農(nóng)民的主體地位,在方法上我們就應(yīng)該采取一種差別化的視角。具體來(lái)說(shuō),就是在全球化、轉(zhuǎn)型期和現(xiàn)代化發(fā)展之下,從城市與農(nóng)村、市民與農(nóng)民、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的對(duì)比中,把農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)作為相對(duì)意義上的弱者,從國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村社會(huì)“退”與“進(jìn)”的關(guān)系中,即從管制與扶持的關(guān)系中,來(lái)構(gòu)建農(nóng)民主體地位的法律保障機(jī)制。當(dāng)然,其核心則是如何對(duì)農(nóng)民與市民之間的權(quán)利和利益進(jìn)行整合的問(wèn)題。

過(guò)去的很多研究都把農(nóng)民視為社會(huì)的弱者,最典型的如馬克思的馬鈴薯理論和斯科特的弱武器理論。馬鈴薯理論是說(shuō)分散的小農(nóng)缺乏組織,利益的多元化使其很難形成集中統(tǒng)一的聲音,表達(dá)出一致的意見(jiàn)。人數(shù)的眾多反而成了表達(dá)的劣勢(shì)。弱武器是指農(nóng)民反抗的“日常形式”。斯科特認(rèn)為更為重要的是去理解農(nóng)民反抗的“日常形式”,即農(nóng)民與從他們那里索取超量的勞動(dòng)、食物、稅收、租金和利益的那些人之間平常的卻是持續(xù)不斷的爭(zhēng)斗。這些日常形式的反抗通常包括:偷懶、裝糊涂、開(kāi)小差、假裝順從、偷盜、裝傻賣呆、誹謗、縱火、怠工等等[15]。而本文這里的弱者,主要是就農(nóng)民的權(quán)利而言的,即農(nóng)民是相對(duì)的權(quán)利貧困者與權(quán)利弱勢(shì)者。權(quán)利的貧困和在權(quán)利上的弱勢(shì),使農(nóng)民無(wú)法成為主體①在農(nóng)民為什么貧困的問(wèn)題上,國(guó)外的說(shuō)法可謂眾多。主要包括:貧困結(jié)構(gòu)論、貧困功能論、貧困文化論、相對(duì)剝奪論、土地報(bào)酬遞減論、人力資本論、世界體系論等。進(jìn)入21世紀(jì)以后,國(guó)際上關(guān)于貧困成因的認(rèn)識(shí),更多地強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)的維度。有影響的中國(guó)農(nóng)民貧困原因理論,包括要素貧困論、素質(zhì)貧困論、系統(tǒng)貧困論、發(fā)展不平衡致貧論、社會(huì)結(jié)構(gòu)致貧論以及制度——政策致貧論等。(參見(jiàn)王頡等《多維視角下的農(nóng)民問(wèn)題》,南京:江蘇人民出版社2007年版,第198-202頁(yè)。)不過(guò),筆者仍傾向于認(rèn)為,權(quán)利貧困是導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)民貧困的重要原因。。因此,要想讓農(nóng)民擁有主體地位,就必須著眼于農(nóng)民權(quán)利的享有。為此,必須處理好國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村社會(huì)“進(jìn)”與“退”的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)從管制型政府向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。除此之外,更重要的是賦予農(nóng)民權(quán)利,給農(nóng)民選擇和安排自身命運(yùn)的機(jī)會(huì)。

(三)具體應(yīng)構(gòu)建的法律機(jī)制

由上述分析可知,農(nóng)民能否擁有主體地位的關(guān)鍵在于其是否享有一定的民主政治權(quán)利。以農(nóng)民民主政治權(quán)利的展開(kāi)為核心,以拓寬農(nóng)民參與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治活動(dòng)的制度空間為手段,以增強(qiáng)農(nóng)民作為主體的發(fā)展能力為目的,至少應(yīng)構(gòu)建以下幾種機(jī)制。

1.利益代表、表達(dá)機(jī)制

利益群體及其利益博弈所要求的多元參與性,是多元的現(xiàn)代社會(huì)的一種重要特征。而參與的前提則是有能力表達(dá)自己的利益訴求。農(nóng)民由于自身的表達(dá)困境往往在利益博弈中處于劣勢(shì),而難以有效維護(hù)自己的利益。所以,構(gòu)建農(nóng)民的利益代表機(jī)制,通過(guò)有效的制度安排來(lái)容納和規(guī)范農(nóng)民的利益表達(dá)從而維護(hù)其利益訴求,對(duì)農(nóng)村制度變革和發(fā)展的利益博弈而言就顯得尤為重要?？梢哉f(shuō),作為弱者的農(nóng)民表達(dá)權(quán)的實(shí)現(xiàn)是建立農(nóng)民主體地位法律保障機(jī)制的關(guān)鍵。因?yàn)?它著眼于從根本上讓農(nóng)民自身通過(guò)利益博弈來(lái)爭(zhēng)取和實(shí)現(xiàn)在實(shí)體上的自由和權(quán)利,從而真正成為自己決定自己命運(yùn)的主體,而不再總是扮演“沉默的大多數(shù)”的角色。

2.利益參與、決策機(jī)制

利益表達(dá)的延伸就是對(duì)利益的參與和決策。盡管“三農(nóng)”問(wèn)題不純粹是自身的問(wèn)題,但我們千萬(wàn)不能漠視農(nóng)民是直接的最重要的利益主體這個(gè)常識(shí)。如果農(nóng)民連事關(guān)自身利益的事務(wù)都沒(méi)有參與決策權(quán),只能聽(tīng)任專家、學(xué)者、政府來(lái)安排自己的命運(yùn),那么這樣的新農(nóng)村建設(shè)是注定不會(huì)成功的。鑒于“三農(nóng)”問(wèn)題的“積重難返”和對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響和制約,對(duì)農(nóng)村的發(fā)展和制度變革肯定要通盤考慮,但在這個(gè)過(guò)程中,必須要保障農(nóng)民的參與決策權(quán),這樣才能從根本上走出靠限制農(nóng)民自由來(lái)?yè)Q取GDP增長(zhǎng)的發(fā)展模式。為此,就應(yīng)該構(gòu)建農(nóng)民利益參與、決策的法律保障機(jī)制,為農(nóng)民主體作用的發(fā)揮提供充足的制度空間。

3.利益救濟(jì)機(jī)制

從法律上說(shuō),無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利。對(duì)權(quán)利的救濟(jì)也是一種利益表達(dá)和訴求。就農(nóng)民的維權(quán)而言,大致經(jīng)歷了從“日常抵抗”到“依法抗?fàn)帯痹俚健耙苑範(fàn)帯钡霓D(zhuǎn)變。但是,不管是消極的、具有機(jī)會(huì)主義特點(diǎn)的“日常抵抗”,或是以上級(jí)為訴求對(duì)象、以上訪為主要手段、利用中央政府的政策來(lái)對(duì)抗基層政府的“依法抗?fàn)帯?或是更具有“有組織抗?fàn)帯?以具有明確政治信仰的農(nóng)民利益代言人為核心,通過(guò)各種方式建立了相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)動(dòng)員網(wǎng)絡(luò))和政治性抗?fàn)?(宣示和確立自己“合法權(quán)益”或“公民權(quán)利”)特點(diǎn)的“以法抗?fàn)帯盵16],一定程度上都不是完全法治意義上的利益救濟(jì)和糾紛解決手段。之所以如此,主要還是因?yàn)闄?quán)力管制下農(nóng)民權(quán)利的“正當(dāng)”缺乏,使其在很多方面難以訴諸于司法來(lái)進(jìn)行利益救濟(jì)。正如張千帆教授認(rèn)為,“從憲法學(xué)角度看,‘三農(nóng)’問(wèn)題的解決,有賴于完善地方民主與法治,從以行政為主導(dǎo)的中央控制模式轉(zhuǎn)向以司法為主導(dǎo)的權(quán)利保障模式?！盵17]因此,構(gòu)建農(nóng)民利益救濟(jì)機(jī)制的前提和基礎(chǔ)就是向農(nóng)民還權(quán),然后才是糾紛解決機(jī)制的多元化和創(chuàng)新問(wèn)題。否則,在傳統(tǒng)的糾紛解決機(jī)制 (如通過(guò)宗族調(diào)解、鄉(xiāng)村權(quán)威來(lái)解決糾紛)正逐步瓦解,而現(xiàn)有的司法解決機(jī)制又不順暢的情況下,糾紛的解決或農(nóng)民利益的救濟(jì)只會(huì)更多地寄托于碰運(yùn)氣式的畸形的信訪、上訪,甚或是非理性抗?fàn)帯?/p>

五、結(jié) 語(yǔ)

中國(guó)農(nóng)村的未來(lái)在中國(guó)農(nóng)民的手里。只有讓農(nóng)民擁有主體地位,自己掌握自己的命運(yùn),新農(nóng)村建設(shè)才會(huì)有更好的前景。要讓農(nóng)民擁有主體地位,正如《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》(2008年10月12日黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò))所指出的:“必須切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益,始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。堅(jiān)持以人為本,尊重農(nóng)民意愿,著力解決農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題,保障農(nóng)民政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)權(quán)益,提高農(nóng)民綜合素質(zhì),促進(jìn)農(nóng)民全面發(fā)展,充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用和首創(chuàng)精神,緊緊依靠?jī)|萬(wàn)農(nóng)民建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村?！敝袊?guó)1978年至今的改革,大致可歸結(jié)為“經(jīng)濟(jì)上還利”、“政治上還權(quán)”。而恰恰在這兩個(gè)方面,我們虧欠農(nóng)民的太多了。從某種意義上說(shuō),我們只有真正把虧欠農(nóng)民的還完,農(nóng)民才可能擁有主體地位,才可能作為最終解決農(nóng)村困境的主體性力量發(fā)揮作用?？傊?農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的主體,我們只有不斷地向這個(gè)常識(shí)回歸,新農(nóng)村建設(shè)才會(huì)愈發(fā)蓬勃。同樣,農(nóng)村法制建設(shè)只有以這個(gè)常識(shí)為中心,才能真正發(fā)揮出實(shí)效。

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