新時期鄉(xiāng)村治理的嬗變路徑及經(jīng)驗

李正華

(中國社會科學院當代中國研究所,北京100009)

新時期鄉(xiāng)村治理的嬗變路徑及經(jīng)驗

李正華

(中國社會科學院當代中國研究所,北京100009)

改革開放新時期,中國鄉(xiāng)村治理分為三個階段:從1978年底至1987年底,是結束人民公社體制,實現(xiàn)政社分設階段;從1988年《村組法》試行到1998年《村組法》正式實行,是以試行村民自治為重點的階段;從1999年至今,是鄉(xiāng)政村治模式正式推行、農(nóng)村綜合改革不斷推進階段。新時期鄉(xiāng)村治理過程也是中國民主政治的持續(xù)推進過程,是“以人為本”的理念不斷落實的過程,是從單純推進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展到全面建設社會主義新農(nóng)村的過程,為我們留下了寶貴的經(jīng)驗和啟示。

新時期;鄉(xiāng)村治理;嬗變路徑;經(jīng)驗＊

李正華研究員

改革開放新時期,中國鄉(xiāng)村治理依其不同特點,可以分為三個階段:從1978年底至1987年底,是結束人民公社體制,實現(xiàn)政社分設階段;從1988年《村組法》試行到1998年《村組法》正式實行,是以試行村民自治為重點的階段;從1999年至今,是鄉(xiāng)政村治模式正式推行、農(nóng)村綜合改革不斷推進階段。新時期鄉(xiāng)村治理過程也是中國民主政治的持續(xù)推進過程,是“以人為本”的理念不斷落實的過程,是從單純推進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展到全面建設社會主義新農(nóng)村的過程。搞好鄉(xiāng)村治理,必須不斷加強和改進黨的領導,充分調(diào)動、保護和發(fā)揮好農(nóng)民的積極性,正確處理好物質文明建設和精神文明建設的關系,不斷解放思想,與時俱進。

一 新時期鄉(xiāng)村治理的嬗變路徑

(一)結束人民公社體制,實現(xiàn)政社分設

中國共產(chǎn)黨的十一屆三中全會以后,中國農(nóng)村逐步推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,不僅調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性,大大促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展,而且導致農(nóng)村人民公社的解體,引發(fā)了中國鄉(xiāng)村組織體系的重構,使鄉(xiāng)村治理模式發(fā)生了從“統(tǒng)治”到“治理”的深刻變化。

20世紀70年代末80年代初,中國農(nóng)村開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的改革①。土地農(nóng)戶承包、家庭經(jīng)營,成為中國農(nóng)村基本經(jīng)濟單元和主要經(jīng)營形式。由于基本否定家庭經(jīng)營、對集體經(jīng)濟管得過死、分配制度過于追求平均的人民公社體制,無法滿足農(nóng)村發(fā)展的要求,無法擔當起發(fā)展經(jīng)濟和管理社會的職能。1978年,四川廣漢縣向陽公社成立了工商聯(lián)合公司,在公司內(nèi)部實行工效結合、獎懲掛鉤的目標責任制,工商聯(lián)合公司實際上取代了公社的經(jīng)濟職能。1980年6月18日,向陽正式摘下了人民公社的牌子,將公社分為鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府、農(nóng)工商總公司,率先在全國沖破了曾經(jīng)是社會主義的重要象征的人民公社管理體制。

改變?nèi)嗣窆珞w制,是改變鄉(xiāng)村基層政治體制的重大變革,其難度與復雜程度均不亞于農(nóng)村經(jīng)濟體制改革。雖然在經(jīng)濟改革的推動下,政治改革是大勢所趨,但是,人們對政治體制具體如何改、廣漢的嘗試應不應當推開,依然持十分慎重的態(tài)度。1981年9月9日,鄧小平在談到農(nóng)村改革、人民公社問題時說:“人民公社建立以后,我們已經(jīng)感到‘一大二公’的目標并不是很快就能實現(xiàn)的,那時候毛主席還在,也意識到這個問題了?！薄拔覀儸F(xiàn)在正在研究公社制度問題,這還是一個探索的問題?！盵1]可以看出,鄧小平對人民公社20多年來的實踐結果不滿意,也傾向于盡快探索出一條改變?nèi)嗣窆珞w制的路子。

經(jīng)過實踐的探索和認識的深化,1982年11月,正式提交全國人民代表大會審議的《中華人民共和國憲法修訂草案報告》明確提出:“在中央的統(tǒng)一領導下,加強地方政權的建設”,“改變農(nóng)村人民公社的政社合一的體制,設立鄉(xiāng)政權。人民公社將只是農(nóng)村集體經(jīng)濟的一種組織形式。這種改變將有利于加強農(nóng)村基層政權建設,也有利于集體經(jīng)濟的發(fā)展?！?982年12月4日,第五屆全國人民代表大會通過的新修訂的《中華人民共和國憲法》規(guī)定:鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)是我國最基層的行政區(qū)域,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實行鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會選舉產(chǎn)生。“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設立人民代表大會和人民政府”[2]226。1982年憲法的通過,在法律上宣告了人民公社歷史的終結。

關于改革人民公社體制的具體途徑,《中華人民共和國憲法修訂草案報告》明確要求:“政社分開的具體實施,這是一件細致的工作,各地要從實際出發(fā),因地制宜,有領導、有計劃、有步驟地進行,不要草率行事?！?982年12月31日,中共中央政治局討論通過的《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》也指出:“人民公社的體制,要從兩方面進行改革。這就是,實行生產(chǎn)責任制,特別是聯(lián)產(chǎn)承包制;實行政社分設?！盵2]258“在政社分設后,基層政權組織,依照憲法建立?！薄罢绾弦坏捏w制要有準備、有步驟地改為政社分設,準備好一批改一批?！薄叭嗣窆缭瓉淼幕竞怂銌挝患瓷a(chǎn)隊或大隊,在實行聯(lián)產(chǎn)承包以后,有的以統(tǒng)一經(jīng)營為主,有的以分戶經(jīng)營為主。它們?nèi)匀皇莿趧尤罕娂w所有制的合作經(jīng)濟?！薄霸瓉淼墓缫患壓头腔竞怂銌挝坏拇箨?是取消還是作為經(jīng)濟聯(lián)合組織保留下來,應根據(jù)具體情況與群眾商定?！盵2]2591983年10月,中共中央、國務院正式發(fā)出了《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》,要求按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委,并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟組織。鄉(xiāng)人民政府建立后,要依法行使職權,領導本鄉(xiāng)的經(jīng)濟、文化和各項社會建設,做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生、計劃生育等工作?！锻ㄖ芬?guī)定,鄉(xiāng)的規(guī)模“一般以原有公社的管理范圍為基礎,如原有公社范圍過大的,也可以適當劃小”。在建鄉(xiāng)中,要重視集鎮(zhèn)的建設,對具有一定條件的集鎮(zhèn),可以成立鎮(zhèn)政府,以促進農(nóng)村經(jīng)濟、文化事業(yè)的發(fā)展。在縣鄉(xiāng)之間恢復區(qū)公所。自此以后,全國各地普遍開始了恢復建鄉(xiāng)工作。到1984年底,撤社建鄉(xiāng)工作基本完成,全國共建鄉(xiāng)85200多個,建區(qū)公所8100多個。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的鄉(xiāng)村基層治理,1982年憲法也規(guī)定,在農(nóng)村設立村民委員會,并在其下面分設人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會。到1985年,全國農(nóng)村在廢除人民公社的同時,取消了原有的生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)小隊,建立了82萬多個村民委員會[3]。

在政社分開及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民委員會建設的過程中,全國大多數(shù)省區(qū)的農(nóng)村基層逐步形成了區(qū)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)——村委會的三級基層建制。區(qū)在法律上只是縣政府的派出機構,但不少地方的區(qū)實際上擁有節(jié)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的權力。為了減少基層管理的層次,增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力和獨立性,鑒于大多數(shù)地區(qū)鄉(xiāng)的規(guī)模偏小,1985年又著手進行撤區(qū)并鄉(xiāng)工作,到1986年底,全國的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))數(shù)量由85200多個減少到58400余個,撤并了32000多個[4]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的最高基層組織,按照黨章的規(guī)定和實行黨政分工的要求,集中精力抓好黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行;其對鄉(xiāng)政府的領導,主要是政治、思想和方針政策的領導,對干部的選拔、考核、監(jiān)督,對經(jīng)濟、行政工作中重大問題的決策,而不是包辦政府的具體工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依照憲法和法律的規(guī)定獨立行使職權,支持鄉(xiāng)長大膽地開展工作[5]83。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責社會管理以及相應服務工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理經(jīng)濟,主要是運用經(jīng)濟的、法律的和行政的手段,為發(fā)展商品生產(chǎn)服務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟組織行使其自主權,不能包攬或代替經(jīng)濟組織的具體經(jīng)營活動,更不能把經(jīng)濟組織變成行政管理機構[5]84。為了管理迅速發(fā)展起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),各鄉(xiāng)鎮(zhèn)先后成立了合作社、經(jīng)濟聯(lián)合社或農(nóng)工商聯(lián)合公司主管鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),逐步擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營管理的權力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實行村民自治,村民依法行使民主自治權利。農(nóng)村土地所有權保留在農(nóng)村社區(qū)(主要是村或村民小組,農(nóng)戶數(shù)一般在100戶至1000戶之間)組織中,土地的使用權交給農(nóng)戶,農(nóng)戶自由決定自己的生產(chǎn)經(jīng)營,在交納國家征收的糧食以后,其余農(nóng)產(chǎn)品都歸農(nóng)戶自己消費或出售。

經(jīng)過10年重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織體系的改革,中國鄉(xiāng)村成功地廢除了人民公社體制,建立了鄉(xiāng)村分治的治理體系,基本實現(xiàn)了黨、政、企、村的組織分設、職能分工?；鶎诱嗪徒M織的“分權”與“重建”,構成這一時期鄉(xiāng)村治理變革的基本內(nèi)容和突出特征。至1988年,在中國鄉(xiāng)村,鄉(xiāng)政村治格局模式基本形成。1988年12月,全國共有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府6.98萬個,村民委員會84.5萬個[6]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權作為國家的基層政權,依法對鄉(xiāng)村傳遞國家的意志,進行行政管理,控制和主導著農(nóng)村的發(fā)展。鄉(xiāng)村中,農(nóng)民和農(nóng)戶擁有對土地等生產(chǎn)資料的使用權及生產(chǎn)經(jīng)營的自主權,農(nóng)戶成為獨立的經(jīng)濟主體。這種鄉(xiāng)政村治體制是20世紀70年代末開始的中國農(nóng)村改革的最重要的成果之一[7],它拉開了中國政治體制改革的序幕。

(二)村民自治的試行與農(nóng)村基層政治改革的深化

20世紀80年代中期以前,經(jīng)濟上的家庭經(jīng)營和政治上的鄉(xiāng)政村治是中共中央關于鄉(xiāng)村改革的主要思路,中國鄉(xiāng)村治理變革的重心主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。以1987年11月24日六屆全國人大常務委員會第23次會議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》(以下簡稱“《村組法(試行)》”)為標志,中國鄉(xiāng)村治理進入了以試行村民自治為主要內(nèi)容的新階段,中國鄉(xiāng)村治理變革的重心下沉到村一級,這一階段也持續(xù)了十年。1998年11月4日,九屆全國人大常務委員會第五次會議正式頒布了修訂后的村委會組織法,結束了《村組法》的試行階段。

早在1980年1月,村民自治的制度性萌芽即發(fā)生于廣西壯族自治區(qū)宜山縣。鑒于實行承包責任制后,很多事情沒人管,耕牛經(jīng)常被盜,社會治安混亂的情況,為了治安聯(lián)防,宜山縣三岔公社合寨大隊(今宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村)果作等6個生產(chǎn)隊的村民,自動組織起來,選舉村委會,制定村規(guī)民約。村委會的候選人由6個生產(chǎn)隊長和一位村民組成。125戶人家每戶派一個代表投票,最后有85戶參加了投票,選出了主任、副主任、委員等5位村委會成員[8]。時任生產(chǎn)隊長的韋煥能全票當選村主任。村委會成立以后,村民實行自我管理,村里的公共事務有人負責了,公益事業(yè)有人管了,社會治安有了好轉。稍后,四川、河南、山東等省的一些農(nóng)村地區(qū),也陸續(xù)出現(xiàn)了村民委員會式的組織。當時各地的村委會名稱并不統(tǒng)一,有的稱“村管會”,有的稱“議事會”,也有的稱“治安領導小組”。

合寨村民的這種自我管理、自我服務的體制,非常適應當時農(nóng)村以包產(chǎn)到戶為主要形式的經(jīng)濟體制,得到了當?shù)攸h政領導的高度重視和充分肯定,也引起了中央高層的重視。全國人大法制工作委員會和民政部專門派出工作組前往考察,充分肯定了包括合寨在內(nèi)的廣西一些地方建立村民委員會的做法,建議在改革人民公社、建立鄉(xiāng)政府的試點工作中,做好村民委員會的試點工作。于是,1981年中共中央在《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中,首次提出要“在基層政權和基層社會生活中逐步實現(xiàn)人民的直接民主”。

1982年4月,《中華人民共和國憲法修改草案》總結了各地建立村委會的經(jīng)驗,寫入了有關村民委員會的內(nèi)容。1982年憲法規(guī)定:“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規(guī)定?！薄熬用裎瘑T會、村民委員會設人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會,辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護社會治安,并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議?！盵2]246這一規(guī)定明確了村民委員會的性質、基本任務、組織設置、選舉等有關事宜,確立了村民委員會在我國的法律地位,為廣大村民行使自己的民主權利和進行新的實踐與探索提供了憲法依據(jù)。

隨后,《關于政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》要求在改革政社合一的農(nóng)村管理體制的同時,在鄉(xiāng)以下按村民居住狀況(一般是在生產(chǎn)大隊的基礎上),設立基層群眾性自治組織的村民委員會。各地在建鄉(xiāng)的過程中可根據(jù)當?shù)厍闆r制訂村民委員會工作簡則,在總結經(jīng)驗的基礎上,再制訂全國統(tǒng)一的村民委員會組織條例。

為了落實1982年憲法有關村民自治的精神,1987年11月24日,六屆全國人大常務委員會第23次會議通過了《村組法(試行)》,對村委會組織和村民自治作出了具體規(guī)定,并于1988年6月1日開始試行。從此,以村民自治(農(nóng)村)和居民自治(城鎮(zhèn))為主要內(nèi)容的中國基層群眾自治制度得以確立。

建立村委會的試點工作在1981年就已開始。1983年,全國各地普遍開展了組建村委會的工作。1985年春,全國農(nóng)村設立了82萬多個村民委員會。但這時的村民委員會大都是將原來的生產(chǎn)大隊改為村民委員會,生產(chǎn)隊改名為村民小組,村委會的干部基本上還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指定或任命,基本上沒有實行憲法和有關政策規(guī)定的以民主選舉為核心內(nèi)容的“自治”。因此,村民委員會實際上還不具備“村民自治”的意義。

1990年民政部下發(fā)了《關于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動的通知》,自此,民政部成為村民自治工作的主管部門。經(jīng)民政部的大力推動,村民自治工作在全國普遍展開,1998年10月,中共十五屆三中全會提出要全面推進村民自治,并將其確定為我國農(nóng)村跨世紀發(fā)展的重要目標。1998年11月4日,九屆全國人大常務委員會第五次會議正式頒布了修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》,為全面推進村民自治提供了法律保障。截至1998年底,全國共確定村民自治示范縣(市、區(qū))488個,示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)10754個,示范村20.17萬個,約占村委會總數(shù)的25%,形成了省有村民自治示范縣、地(市)有示范鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣(市)有示范村的格局。

與此同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的變革也在進行。指導這一階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)變革的重要文件是1986年9月中共中央、國務院發(fā)布的《關于加強農(nóng)村基層政權建設工作的通知》(以下簡稱“《通知》”)。該《通知》系統(tǒng)提出了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設的構思,并從七個方面提出了具體要求②,集中體現(xiàn)中央了對農(nóng)村基層政權改革的思路。

在實際工作中,中共中央和國務院多次召開專門的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作會議,采取措施,加強農(nóng)村治理,主要從如下方面進行了改革:

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。在政社分設過程中,新建鄉(xiāng)的規(guī)模普遍較小,建制鎮(zhèn)的數(shù)量猛增,行政村和村民組則劃分零散。按照《通知》要求,1986年開始,在全國推行撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。這項工作成果顯著。據(jù)統(tǒng)計,1998年全國鄉(xiāng)、鎮(zhèn)數(shù)分別為25712、19216個,行政村83.3萬個,而1986年,全國鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、行政村數(shù)分別為61417、10718、866130個,還有6165個區(qū)③。兩相比較,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量減少了27207個,村的數(shù)量減少了近10萬個。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并過程中,由于大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部需要安置,鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積的擴大也給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理帶來困難。于是,大多數(shù)地方在撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)之上的區(qū)的同時,又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下建立了“管理區(qū)”、“辦事處”之類的機構,分流和安置一批干部,對村民委員會進行分片管理。在大多數(shù)省區(qū),這些機構作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構,主要是上傳下達,實際管理權力較小。在廣東省,則實行“強區(qū)弱村”體制,管理區(qū)擁有較大的權力,村民委員會權力和地位虛弱。直到2000年,廣東才完全廢止這一體制,重新確立村民委員會的權力和地位。

2.簡政放權。簡政放權、健全和完善鄉(xiāng)政府的職能,也是這一階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設的重要目標之一。根據(jù)《通知》要求,“凡屬可以下放的機構和職權,要下放給鄉(xiāng);少數(shù)必須由縣集中統(tǒng)一領導的機構,仍要集中統(tǒng)一領導”,“已經(jīng)建立鄉(xiāng)財政的地方,要在發(fā)展商品經(jīng)濟的基礎上為鄉(xiāng)多開辟一些財源。鄉(xiāng)財政超收部分,要給鄉(xiāng)適當留一些,并盡量實行一定幾年不變的辦法,以調(diào)動基層聚財?shù)姆e極性,加速鄉(xiāng)村建設”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的核心思想是通過簡政放權,解決條塊分割管理的體制問題;通過建立鄉(xiāng)一級財政,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開辟財源,最終達到調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極性、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作效率的目的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴權成為改革的基本主題。

從1986年下半年開始,山東省萊蕪市率先進行這一改革試點工作,一度取得了明顯的成效④。經(jīng)過放權改革,鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得了前所未有的權力。1988年,“萊蕪經(jīng)驗”成為典型,向山東省和全國推廣。隨后,山東諸城、河南新鄭、山西隰縣、湖南華容、內(nèi)蒙古卓資、福建石獅、四川邛崍、廣東順德、甘肅定西等地,也都相繼開展了縣級綜合改革試點,初步形成了一套“小機構、大服務”的經(jīng)驗。

3.黨政分開、政企分開。根據(jù)中共“十二大”和中共“十三大”提出的有關改革精神,《關于加強農(nóng)村基層政權建設工作的通知》提出了“明確黨政分工,理順黨政關系”的具體要求?！锻ㄖ分赋?“政社分開以后,……鄉(xiāng)黨委要按照黨章的規(guī)定和實行黨政分工的要求,集中精力抓好黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行,抓好基層黨的思想建設和組織建設,加強對共青團、婦聯(lián)和民兵的領導,抓好農(nóng)民群眾的政治思想教育,促進黨風和社會風氣的穩(wěn)定好轉……”“縣級和縣級以上黨政機關也要解決好黨政合理分工的問題,按照黨政分工的正常工作渠道領導基層工作。凡屬于鄉(xiāng)政府的工作,就不要布置給鄉(xiāng)黨委?？h級人民政府每年要召開幾次鄉(xiāng)長會議,研究安排政府工作。經(jīng)過上下共同努力,逐步理順關系,黨政協(xié)調(diào)一致地開展工作?！标P于政企分開,《通知》指出:“政社分開后,不少地方雖然分別建立了鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)經(jīng)濟組織,但實際上政企職責并沒有完全分開。不少地方鄉(xiāng)政府沒有配備管理經(jīng)濟的人員,而把政府管理本鄉(xiāng)經(jīng)濟的職權交由鄉(xiāng)經(jīng)濟組織行使,仍然是政企不分。鄉(xiāng)政府應按實際需要配備必要的專職干部,行使政府管理經(jīng)濟的職能。”“鄉(xiāng)政府管理經(jīng)濟,主要是運用經(jīng)濟的、法律的和行政的手段,為發(fā)展商品生產(chǎn)服務?！l(xiāng)政府要支持鄉(xiāng)經(jīng)濟組織行使其自主權,不能包攬或代替經(jīng)濟組織的具體經(jīng)營活動,更不能把經(jīng)濟組織變成行政管理機構?！?/p>

上述改革的努力,取得了一定的成果,但問題也比較突出。主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在精簡中增加,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構人員臃腫,甚至出現(xiàn)了日常運行都難以維持的局面。具體表現(xiàn)是:

第一,機構膨脹。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并雖取得了一定的成效,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設機構從最初“政社分開”時的黨委、政府兩套班子,很快擴大為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大、紀委、人武部,以及一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟組織五六套班子。“七站八所”⑤有的成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設機構,如計生辦、教委等,有的成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬單位。90所代,一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身有十多個部門和機構,而縣直延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構通常有20個以上,多的達30多個,其編制內(nèi)的人員也遠比鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員多。據(jù)對江西省一個國家重點扶貧縣的調(diào)查,該縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)定編只有404人,而財政實際供養(yǎng)人員已達882人[9]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫,超編過倍。

第二,權責不清。突出地表現(xiàn)為一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織過分地干預鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與政府的事務,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委實行一元化領導,黨委機關和政府機關一體化運作。為了減少工作中的摩擦,提高工作效率,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了更加緊密的黨政合一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的黨政分開沒有達到改革的初期設想。在大規(guī)模發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和開發(fā)熱潮中,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導兼任經(jīng)濟組織的董事長、總經(jīng)理等;有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度介入經(jīng)濟活動,基層政府按照公司化的行動邏輯運行;有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟組織不斷演變,實際上與黨委政府統(tǒng)合在一起。政企不分的現(xiàn)象大量存在。

第三,體制矛盾突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條塊矛盾沒有獲得根本解決。20世紀80年代后期的放權運動,“條條”部門曾經(jīng)紛紛統(tǒng)一到“塊塊”管理。但從20世紀90年代中期開始,垂直化管理開始不斷發(fā)展,縣鄉(xiāng)政府的權力不斷被切割,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力不斷被削弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級部門設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”之間的關系不順,有利可圖的站所一般由上級部門直接管理,而無利可圖的站所則被甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責時必須依托這些部門,但又無權管理這些部門。在鄉(xiāng)村關系方面,憲法明確規(guī)定,村委會不是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的下級組織,而是“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助,但不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。但實際上,這種關系往往不能處理好,導致鄉(xiāng)村關系緊張成為普遍現(xiàn)象。

第四,農(nóng)民負擔沉重。20世紀80年代以來,農(nóng)民負擔主要是“三提五統(tǒng)”⑥和其它由農(nóng)民交納的農(nóng)業(yè)稅、行政事業(yè)性收費以及農(nóng)民承擔的勞務。據(jù)有關統(tǒng)計,1990年,各種向農(nóng)民征收的項目達149項之多。1991年農(nóng)民負擔約占上年人均純收入的13%。1991年底,國務院頒布《農(nóng)民負擔費用和勞務管理條例》,明確規(guī)定“三提五統(tǒng)”的征收標準是“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位,不能突破農(nóng)民上年人均純收入的5%”。國家加大對農(nóng)民負擔的治理、整頓力度,但農(nóng)民負擔依然有增無減,鄉(xiāng)、村債務沉重。據(jù)農(nóng)業(yè)部1999年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負債總額為1776億元,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債408萬元;村一級負債總額為1483億元,平均每個村負債21萬元,9億農(nóng)民人均負債達到374元⑦。除了規(guī)定的稅費外,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還向農(nóng)民強行亂集資、亂攤派、亂收費。有的地方的提留公然超過國務院明確規(guī)定的“不得超過農(nóng)民上年純收入5%”的規(guī)定,竟達到15%、25%甚至50%以上[10]。由于負擔過重,農(nóng)民與基層政府矛盾日益加劇。20世紀90年代后期,農(nóng)民拒繳稅費的現(xiàn)象大量發(fā)生,部分地區(qū)甚至發(fā)生了農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部械斗的惡性事件,有的地方還出現(xiàn)了農(nóng)民圍攻鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的群體性對抗行為,嚴重影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

第五,鄉(xiāng)村治理缺乏規(guī)范化和制度化。我國除20世紀50年代初頒布過管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表會議和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的兩個組織通則外,一直沒有頒布過明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的性質、職權、工作程序的有關法律、法規(guī)或行政條例⑧。改革開放后,國家和一些地方政權雖頒布過有關加強基層政權建設的法令、法規(guī)或行政條例,但大都較原則或抽象,可操作性差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的立法活動滯后于農(nóng)村市場經(jīng)濟迅速發(fā)展的迫切需要,不能有效地履行其領導權和監(jiān)督權,法定的最高權威往往名不副實。由于缺乏法制來規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設極不穩(wěn)定,也給一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導及其職能部門的負責人非法占有集體企業(yè)資金、非法挪用或鯨吞國家扶貧款、社會救濟款等,提供了可乘之機和便利條件。

這一階段鄉(xiāng)村治理方面的改革,特別是簡政放權的改革,效果不明顯。其主要原因有三:一是1980年代末到1990年代初,中央推行治理整頓政策,使改革試點基本停頓;二是以“條條放開,塊塊搞活”為主要內(nèi)容的改革,觸及一些部門利益,阻力很大,加之配套的鞏固政策跟不上實踐的發(fā)展;三是縣和縣以上的簡政放權沒有實質效果。

(三)鄉(xiāng)政村治的正式實踐與農(nóng)村綜合改革的推進

1998年村組法正式實行后,村民自治在全國推開,中國進入了真正意義上的鄉(xiāng)政村治體制階段。在這一階段中,中國鄉(xiāng)村治理主要圍繞著經(jīng)濟上的農(nóng)村稅費改革和政治上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革逐步展開。

20世紀90年代后期,中國鄉(xiāng)村治理面臨的問題繁多,但最大問題是如何為農(nóng)民減負的問題。據(jù)調(diào)查,到2002年底,全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級需要農(nóng)民出錢養(yǎng)活的人員多達1316.2萬人,平均每68個農(nóng)民就要養(yǎng)活1名干部,因機構臃腫給農(nóng)民造成的經(jīng)濟負擔大約在40%左右。

為了減輕農(nóng)民負擔,讓全體農(nóng)民分享改革開放的成果,2000年,中央在安徽省開展農(nóng)村稅費改革試點。2003年,在全國推行農(nóng)村稅費改革⑨。2004年,國家開始降低農(nóng)業(yè)稅稅率,并選擇黑龍江、吉林兩省進行全部免征農(nóng)業(yè)稅試點,同時取消了除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。2005年,全國28個省份免征農(nóng)業(yè)稅。2006年,全面取消農(nóng)業(yè)稅⑩。

從2006年開始,農(nóng)村稅費改革轉入農(nóng)村綜合改革階段。這一階段的重點是:以轉變政府職能為重點,推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革;以落實教育經(jīng)費保障機制為重點,推進農(nóng)村義務教育改革;以增強基層財政保障能力為重點,推進縣鄉(xiāng)財政管理體制改革;以優(yōu)先化解與農(nóng)民利益直接相關、基層矛盾比較集中的農(nóng)村教育、基礎設施和社會公益事業(yè)發(fā)展等方面的債務為突破口,妥善解決和處理鄉(xiāng)村債務問題,以此帶動和促進其他農(nóng)村改革和農(nóng)村工作。在農(nóng)村綜合改革中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革又是重中之重。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的基本方針是,以轉變政府職能為重點,堅持政企分開,精簡機構人員,提高行政效率,建立行為規(guī)范、運轉協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機制。各地積極穩(wěn)妥地合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構,特別是對縣市下派機構進行了大幅度的改革和整合,精簡富余人員。

為確保農(nóng)村稅費改革與農(nóng)村綜合改革的順利推進,確保農(nóng)民負擔減輕不反彈、鄉(xiāng)村組織正常運轉、農(nóng)村義務教育必要經(jīng)費投入的順利實現(xiàn),中央財政逐年加大了對地方轉移支付力度,從2000年至2006年,中央財政預算安排農(nóng)村稅費改革和農(nóng)村綜合改革的轉移支付資金分別約為11億元、80億元、245億元、305億元、524億元、664億元、782億元,累計約2612億元。地方財政也安排了一定資金支持基層改革,其中2006年度地方各級財政用于農(nóng)村稅費改革的資金達到250億元。農(nóng)村稅費改革、農(nóng)村綜合改革,深得民心,成效顯著。

1.農(nóng)民負擔明顯減輕,農(nóng)民得到的實惠明顯增加。農(nóng)村稅費改革,一方面是通過取消“三提五統(tǒng)”和農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民的各種收費,清理整頓各種攤派及達標升級活動,規(guī)范農(nóng)村稅費制度,以減輕農(nóng)民的負擔。據(jù)統(tǒng)計,2000年至2006年,農(nóng)民每年可減輕負擔1250多億元。另一方面是對農(nóng)民進行直補,讓農(nóng)民得到實惠。2004年,中央首次對糧食主產(chǎn)區(qū)種糧農(nóng)民實行直接補貼、對部分地區(qū)農(nóng)民進行良種補貼和購置大型農(nóng)機具的補貼,這三項補貼資金總額達149.5億元。2006年,三項補貼資金達到196.4億元,同時首次安排125億元農(nóng)資綜合補貼。一減一補的農(nóng)村稅費改革,有效遏制了農(nóng)村亂收費、亂集資、亂攤派現(xiàn)象,農(nóng)民得到的實惠明顯增加,實現(xiàn)了村村減負、戶戶受益。有力地促進了農(nóng)民增收,2006年農(nóng)民人均純收入3587元,比上年增長7.4%。

2.基層政權改革深化,鄉(xiāng)村治理結構改善。通過鄉(xiāng)、村撤并,鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量大為減少,截止2009年底,全國鄉(xiāng)、鎮(zhèn)共有34170個,比1999年減少10331個[11]。1999年以后,行政村數(shù)量減少的速度加快,在浙江溫州市,人口達不到500人的小村莊一般都予以撤并。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和人員數(shù)量不同程度地精簡、職能轉化。稅費改革中,各地區(qū)都不同程度地進行了自我“瘦身”,通過“減人、減事、減支”來應對改革需要。黨、政和人大機構實行合署辦公,通過主要領導兼職,減少領導職數(shù)。以湖北省為例,2005年3月始,全省推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革,首先是推行黨政干部交叉任職、內(nèi)設機構合并、人員競爭上崗和分流安置,大幅裁減機構與人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子成員只保留7至9名,黨委書記原則上兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。內(nèi)設機構只設黨政綜合辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務辦公室和鄉(xiāng)財政所。此外,按地域面積、所轄人口和財政收入狀況等分三類對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關嚴格控編,一、二、三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政編制分別不得超過45名、40名和35名[11]。對“七站八所”進行了改革整合。只保留專業(yè)性強、具有行政和社會管理功能的部門,其它機構,有的改制成獨立的企業(yè)經(jīng)濟組織和事業(yè)單位,有的則轉變成為社會中介組織;將公共服務職能轉移到縣級業(yè)務部門,如將農(nóng)村義務教育、農(nóng)村衛(wèi)生工作交由縣級人民政府負主要責任和由縣級衛(wèi)生行政部門管理。將其他職能實行市場化運作,縣級業(yè)務部門通過有償委托“站所”開展業(yè)務的辦法實現(xiàn)其公共服務職能,從而大幅度地減少了部門和機構。

此外,通過“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的改革,加強了縣級財政調(diào)控和監(jiān)管能力,有效緩解了縣鄉(xiāng)財政困難、保證了基層運轉。同時,有利于防止基層通過亂收費彌補財政不足問題,從源頭遏止鄉(xiāng)村新債的發(fā)生。

3.實現(xiàn)了農(nóng)村義務教育從“由農(nóng)民負擔”到“由政府負擔”的轉變。根據(jù)2002年5月國務院辦公廳發(fā)布的《關于完善農(nóng)村義務教育管理體制的通知》精神,農(nóng)村義務教育開始打破“分級辦學、分級管理”的舊體制,強化了集中管理,減少了管理層級與人員,建立起“以縣為主”的管理體制。這一改革,一方面加大了政府對教育的投入力度,使得教育資金來源更加穩(wěn)定、更有保障,扭轉了過去拖欠教師工資的現(xiàn)象;另一方面取消了農(nóng)村教育費附加和教育集資,同時對中小學實行“一費制”收費政策,也使農(nóng)民的教育負擔大為減輕。

從2006年春季學期開始,國家對西部地區(qū)全部免除農(nóng)村義務教育階段學生學雜費、免除貧困家庭學生課本費和補貼住宿生的生活費,提高農(nóng)村義務教育階段中小學公用經(jīng)費保障水平,建立農(nóng)村中小學校舍維修改造的長效機制。2006年,中央和地方財政共落實改革資金200多億元,惠及15萬所農(nóng)村中小學校、5200多萬名中小學生。2007年,這項政策在全國全面實施,使農(nóng)村1.5億中小學生受益。2007年,中央決定正式啟動農(nóng)村義務教育“普九”債務化解試點工作,中央財政為此安排60億元對地方主動化解農(nóng)村“普九”債務給予適當補助。

4.農(nóng)村干群矛盾有所緩和。隨著農(nóng)村改革的逐步深化,基層干部作風明顯轉變,服務意識明顯增強,村務公開全面覆蓋,基層民主建設加強,干群關系明顯改善。同時,農(nóng)民的法律觀念明顯增強,運用法律維護自身權益的意識明顯提高。稅費改革把基層干部從催糧催款的繁雜工作中解脫出來,既避免了因收費同農(nóng)民的磨擦糾紛,又使基層干部能夠集中精力抓好農(nóng)村工作,干群緊張關系普遍得到緩和,涉農(nóng)負擔的群體性事件和惡性案件比過去明顯減少。2006年,農(nóng)業(yè)部受理農(nóng)民負擔來信來訪250件次,比2002年下降了75.2%。

5.基層民主向前發(fā)展。實行村民自治制度既是擴大基層民主政治的需要,又是農(nóng)民當家作主的有效實現(xiàn)形式。據(jù)民政部提供的數(shù)據(jù),截至2003年,全國28個省、市和自治區(qū)制定了村民委員會組織法實施辦法,25個省、市和自治區(qū)制定了村委會選舉辦法。全國有579個縣和7457個鄉(xiāng)鎮(zhèn)達到了民政部確立的村民自治標準。

針對村民自治工作中普遍存在的村黨支部委員會和村民委員會的關系很難處理、農(nóng)民群眾的各項民主權利未能真正落實等問題,2002年7月和2004年6月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后發(fā)布了《進一步做好村民委員會換屆選舉工作》的通知和《關于健全和完善村務公開和民主管理的意見》,文件對兩委產(chǎn)生的程序、對健全村級財務管理(甚至對村級財務的收支審批程序)、換屆選舉后權力移交、村干部評議制度、責令辭職制度和依法罷免制度等,都做出了具體規(guī)定。兩個文件對村民自治工作產(chǎn)生了積極影響,山東、廣東和湖南等省采取了類似“兩委合一”的改革辦法,用以解決“兩委”之間的矛盾。有的地方搞了“兩票制”,即先由老百姓投票產(chǎn)生黨支部書記的候選人,再由全體黨員選舉黨支部書記。一些地區(qū)創(chuàng)造了“村民代表會議主導型”的村民自治運行方式,其主要特點是將村務決策權集中在村民代表會議,而村委會只是村民代表會議決議的執(zhí)行機構。河北青縣創(chuàng)造了“黨支部領導、村代會做主、村委會辦事”的村治模式,有效實現(xiàn)了加強黨的領導、擴大農(nóng)民自主權利、依法辦事三者的有機統(tǒng)一,較好地避免了“兩委”爭權,確保了“兩委”有效開展工作[12]。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,也有一些民主改革的新嘗試。2003年12月7日,成都市新都區(qū)木蘭鎮(zhèn)639名黨員以公推直選的方式,從11名初選候選人中選出鎮(zhèn)黨委書記,此舉開創(chuàng)了全國直選鎮(zhèn)黨委書記的先河。2004年7月,重慶渝北區(qū)龍興鎮(zhèn)也進行了鎮(zhèn)黨委書記由全體黨員直接選舉的試驗,兩名正式候選人的產(chǎn)生經(jīng)歷了公開報名、演講答辯等程序。2004年4月,云南省紅河哈尼族彝族自治州在石屏縣推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革,7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長均由選民直接選舉產(chǎn)生。這是迄今為止我國最大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“直推直選”試驗,在全國為首創(chuàng)。

二 新時期鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗與啟示

改革開放以來,中國的鄉(xiāng)村治理過程,也是民主政治的持續(xù)推進過程,是“以人為本”的理念不斷落實的過程,是從單純推進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展到全面建設社會主義新農(nóng)村的過程。在這一過程中,中國農(nóng)村突破了高度集中的人民公社體制,初步走出了一條具有中國特色的基層民主政治建設之路;實行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制,全面活躍了農(nóng)村經(jīng)濟;確定了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村的方針,農(nóng)村各項社會事業(yè)在改革中發(fā)展。30多年的鄉(xiāng)村治理實踐,留下了豐富的經(jīng)驗和啟示。

(一)必須加強和改進黨的領導,充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和基層黨員干部的先鋒模范作用

加強農(nóng)村基層治理的現(xiàn)實途徑是充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的核心引領作用、黨員干部的模范帶頭作用和農(nóng)民群眾的主體性作用。在改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的條件下,加強和改進黨的領導仍然是中國農(nóng)村基層有效治理的關鍵環(huán)節(jié)。在當代中國,離開了黨的領導一切都無從談起,既談不上改革、發(fā)展、穩(wěn)定,也談不上農(nóng)村基層治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村支部、鄉(xiāng)村各級黨員干部的戰(zhàn)斗力和先鋒模范作用,直接關系到鄉(xiāng)村治理的效果。因此,加強和改進黨的領導,必須著力抓好基層黨的建設。在新形勢下,要特別注重在農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會、外出務工經(jīng)商人員相對集中的地方建立黨的組織,選拔和培養(yǎng)好農(nóng)村基層黨的負責人,發(fā)展農(nóng)村青年入黨,充分發(fā)揮基層黨組織的領導核心作用和農(nóng)村黨員干部的積極性和先鋒模范作用。

村民自治是中國共產(chǎn)黨為適應農(nóng)村改革的新形勢作出的團結農(nóng)民、組織農(nóng)民、領導農(nóng)民的新的重大抉擇。擴大農(nóng)村基層民主,保證農(nóng)民直接行使民主權利,已成為黨管農(nóng)村工作的一個重要方面。堅持黨的領導,必須同依法辦事、尊重農(nóng)民自治權利有機結合起來,必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動,不包辦,不失職。必須建立健全既保證黨的領導又保障村民自治權利實現(xiàn)的基層民主自治機制,把黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統(tǒng)一落實到鄉(xiāng)村基層。

(二)必須尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神,充分調(diào)動、保護和發(fā)揮好農(nóng)民的積極性

一切為了群眾,一切依靠群眾,從群眾中來,到群眾中去,這是中國共產(chǎn)黨的根本工作路線。鄧小平講:“農(nóng)村改革中的好多東西,都是基層創(chuàng)造出來,我們把它拿來加工提高作為全國的指導?！盵12]從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制到鄉(xiāng)政村治等鄉(xiāng)村治理新模式,從“兩票制”、“兩推一選”到“一肩挑”、第一支書制度等解決兩委關系的新機制,從“四議兩公開”[13]、“三資四化”[14]到大學生村官制度等民主機制,都是改革開放以來中國廣大農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。這些具有深厚群眾基礎的實踐,極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性,促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的大發(fā)展?！稗r(nóng)民的積極性是發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的根本”[13],也是搞好鄉(xiāng)村治理的根本。因此,要實現(xiàn)農(nóng)村社會的良好治理,必須把調(diào)動農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性作為制定農(nóng)村政策的首要出發(fā)點。要尊重農(nóng)民意愿、尊重農(nóng)民的創(chuàng)造和選擇,鼓勵農(nóng)民自主探索農(nóng)村治理的方式。農(nóng)村改革和發(fā)展中層出不窮的新情況和新問題,必須要依靠群眾,在實踐探索中去解決。

(三)必須正確處理好物質文明建設和精神文明建設的關系,堅持走共同富裕的道路

消滅剝削,消除兩極分化,最終實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質要求,也是建設社會主義新農(nóng)村的方向。鄉(xiāng)村治理的一項重要職能就是為農(nóng)民提供公共服務,為農(nóng)民辦好事、辦實事,這就需要具備一定的經(jīng)濟實力。因此,發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟,努力推進農(nóng)村的物質文明建設,是搞好鄉(xiāng)村治理的前提。在鄉(xiāng)村治理的過程中,必須緊緊抓住經(jīng)濟建設這個中心不動搖,努力發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。但是,經(jīng)濟發(fā)展了,并不意味著所有問題都解決了。改革開放以來,有的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展了,農(nóng)民富裕了,但黃賭毒等丑惡現(xiàn)象死灰復燃,宗教迷信大行其道,宗族、惡霸勢力重新抬頭,成為一些農(nóng)村治理中的重大隱患。事實證明,在注重鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時,一定不能忽視鄉(xiāng)村精神文明的建設。只有正確處理好物質文明建設和精神文明建設的關系,抓發(fā)展、惠民生、促和諧,把“兩個文明”都搞好,才能帶領農(nóng)民真正走上共同富裕幸福的道路,實現(xiàn)農(nóng)村基層的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)必須解放思想,與時俱進,不斷完善鄉(xiāng)村治理的體制機制和涉農(nóng)政策

改革開放以來,適應農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的需要,我國農(nóng)村廢除了人民公社體制,建立了鄉(xiāng)政村治體制,逐步實行了的“條塊結合”的管理體制[15],并且在實踐中進行了不同程度的改革和完善,這種體制上的變革,對于促進鄉(xiāng)村民主化進程、經(jīng)濟的發(fā)展和民生的改善,都發(fā)揮了積極的作用。在政策上,我國根據(jù)工業(yè)化和城市化發(fā)展的實際,及時提出了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市支援農(nóng)村”的方針,并出臺了一系列惠農(nóng)政策,對農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要的積極的作用。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展的需要和工業(yè)化、城市化步伐的加快,鄉(xiāng)村治理的體制機制和各種涉農(nóng)政策也必須著眼于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面可持續(xù)發(fā)展的需要,著眼于解決農(nóng)村基層政權機構、鄉(xiāng)政村治體制、農(nóng)村義務教育體制、財政管理體制、醫(yī)療衛(wèi)生體制、養(yǎng)老體制、社會救助和福利體制等方面的深層次矛盾的需要,不斷改革和完善。只有這樣,才能將農(nóng)村改革不斷向前推進,促進鄉(xiāng)村基層治理的持續(xù)有序發(fā)展。

注釋:

①1982年、1983年、1984年,中央連續(xù)三個1號文件,把包干到戶和包產(chǎn)到戶為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行到了全國農(nóng)村。

②七個方面是:明確黨政分工,理順黨政關系;實行政企分開,促進農(nóng)村經(jīng)濟進一步發(fā)展;簡政放權,健全和完善鄉(xiāng)政府的職能;切實搞好鄉(xiāng)政權的自身建設;努力提高干部素質,認真改進工作作風;搞好村(居)民委員會的建設;加強對農(nóng)村基層政權建設工作的領導。參見中共中央文獻研究室編:《十二大以來重要文獻選編》(下),人民出版社1988年版,第1161—1170頁。以下所引該文件內(nèi)容不再一一注明。

③參見民政部計劃財務司編《民政統(tǒng)計歷史資料匯編(1919—1992)》(《中國民政統(tǒng)計年鑒》增刊1993年10月印)和民政部財務和機關事務司發(fā)布的有關年份民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告。

④山東萊蕪在全國率先實行“簡政放權”的改革,將26個站所中的23個下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn),下放干部職工13000多人,固定資產(chǎn)折款1100萬元。然而,由于改革的主旨是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)“下放權力”、“下放部門”,以健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權,從根本上說,改革不過是在縣市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行權力和利益重新分配,是政權組織及權力體系內(nèi)部的權力調(diào)整,而不是真正的簡政放權,還權于社會。這一做法,雖然在一定程度上加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力,但并沒有真正解決縣市部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的條塊關系。在隨后的幾年中,很多原試點地區(qū)的上級政府又以種種理由把已下放的權力再次收回去了。

⑤指縣、市、區(qū)及上級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構。這里的“七”和“八”是概指,并非確數(shù)。這樣的機構,通常在20個以上,有的高達30多個。大致分三類,一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬事業(yè)站(所):包括司法所、房管所、農(nóng)機站、農(nóng)技站、水利站、城建站、計生站、文化站、廣播站、經(jīng)管站、客運站等;二是縣直部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙層管理的站(所),包括土管所、財政所、派出所、林業(yè)站、法庭、衛(wèi)生院等;三是“條條管理”的機構:包括國稅分局(所)、郵政(電信)所、供電所、工商所、信用社等。

⑥指村級三項提留和五項鄉(xiāng)統(tǒng)籌。村提留是村級集體經(jīng)濟組織按規(guī)定從農(nóng)民生產(chǎn)收入中提取的用于村一級維持或擴大再生產(chǎn)、興辦公益事業(yè)和日常管理開支費用的總稱。包括三項,即公積金、公益金和管理費。鄉(xiāng)統(tǒng)籌費,是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))合作經(jīng)濟組織依法向所屬單位(包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)、聯(lián)戶企業(yè))和農(nóng)戶收取的,用于鄉(xiāng)村兩級辦學(即農(nóng)村教育事業(yè)費附加)、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)的款項。

⑦農(nóng)業(yè)部報送國務院《關于全國鄉(xiāng)村兩級不良債務清查工作的報告》,2000年8月15日。

⑧1982年12月10日第五屆全國人民代表大會第五次會議公布的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第十條第二款規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會會議由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府召集?！?986年12月2日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過的《關于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》中,將這項規(guī)定修改為:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議的時候,選舉主席團。由主席團主持會議,并負責召集下一次的本級人民代表大會會議?！?/p>

⑨主要內(nèi)容可以概括為:“三取消、兩調(diào)整、一改革”?！叭∠?是指取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資;取消屠宰稅;取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工?！皟烧{(diào)整”,是指調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅政策和調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策?！耙桓母铩?是指改革現(xiàn)行村提留征收使用辦法。

⑩農(nóng)業(yè)稅是國家對一切從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、有農(nóng)業(yè)收入的單位和個人征收的一種稅,俗稱“公糧”。農(nóng)業(yè)稅始于春秋時期魯國的“初稅畝”,到漢初形成制度。新中國成立以后,第一屆全國人大常務委員會第九十六次會議于1958年6月3日通過《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》,1994年1月30日,國務院發(fā)布《關于對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的規(guī)定》。2005年12月,十屆全國人大常務委員會第十九次會議通過決定,自2006年1月1日起廢止農(nóng)業(yè)稅條例。中國這一古老的稅種,延續(xù)了2600年。據(jù)全國人大常務委員會預算工作委員會有關負責人介紹,50多年來,我國財政收入結構發(fā)生重大變化,農(nóng)業(yè)稅所占比例已大幅下降。1950年,農(nóng)業(yè)稅占當時財政收入的39%,1979年,這一比例降至5.5%。從2004年開始,中央決定免征除煙葉稅外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,同時進行免征農(nóng)業(yè)稅改革試點工作。2004年,農(nóng)業(yè)稅占各項稅收的比例進一步降至1%。

[11]參見民政部財務和機關事務司發(fā)布的有關年份民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告。

[12]這一模式的具體做法是:村民按區(qū)域或者自由結合,5～15戶推選(選舉或推薦)一名村民代表,村委會主任不得擔任村民代表會議的主席。重大問題由村代會決定,村代會一般每月召開一次,三分之一以上村民代表提議或者遇有特殊情況也可隨時召開,明確規(guī)定任何決議三分之二以上村民代表通過方為有效。

[12]2005年河南鄧州市首創(chuàng),對村級重大事務實行黨支部提議、“兩會”商議、黨員大會審議、村民大會或村民代表會議形成決議,決議內(nèi)容公開、實施結果公開。

[14]指農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源、資金的使用、處置和運作,實行民主化、服務化、網(wǎng)絡化、公開化。

[15]指縣市下派部門(“條條”)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(“塊塊”)共同治理鄉(xiāng)村的體制。由同級黨委、政府和上級機關雙重領導,以同級黨委、政府領導為主的體制。條是指業(yè)務系統(tǒng)的上下級領導關系,例如財政站。塊是指鄉(xiāng)鎮(zhèn),以地方黨政領導為核心的領導。

[1]中共中央文獻研究室.鄧小平年譜(1975-l997)(下)[M].北京:中央文獻出版社2004:770.

[2]中共中央文獻研究室,編.十二大以來重要文獻選編(上)[M].北京:人民出版社,1986:226.

[3]全國農(nóng)村建鄉(xiāng)工作全部完成 鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府九萬二千多個,村民委員會八十二萬多個[N].人民日報,1985-06-05.

[4]戴鈞良.行政區(qū)劃50年回顧與總結[J].中國方域(行政區(qū)劃與地名),1999(5).

[5]中華人民共和國民政部,編.農(nóng)村工作文件選編[M].武漢:武漢大學出版社,1987.

[6]張翼之,等.中國農(nóng)村基層建制的歷史演變[M].成都:四川人民出版社,1992:198.

[7]中共中央.當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題[N].人民日報,1983-01-02.

[8]米有錄,周朗.泥腿子踩出來的民主之路——關于村民自治情況調(diào)查[N].人民日報,1999-03-04.

[9]詹成付.鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制——歷史與問題[N].學習時報,2004-03-25.

[10]劉然.農(nóng)村耕地拋荒的原因問題與對策[M]//洪威雷.公務調(diào)研.貴陽:貴州人民出版社,1994:334.

[11]白鋼,史衛(wèi)民.中國公共政策分析[M].北京:中國社會科學出版社,2006:95.

[12]鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1993:382.

[13]江澤民文選:第2卷[M].北京:人民出版社,2006:209.

Change and Experience of Village Governance in the New Era

LI Zheng-hua
(Contemporary China Research Institute,Chinese Academy of Social Science,Beijing 100009,China)

Since reforming and opening up,village governance in China has experienced three stages.From the end of 1978 to the end of 1987,we stopped people’s commune system and began the“separation of government and commune”system;from 1988,whenOrganic Law of the Villagers’Committeewas in trial,to 1998,whenO rganic Law of the V illagers’Comm itteewas put into practice,we attached great importance to villagers’self-governance;from 1999 to now,we have promoted the village governance model and rural comprehensive reform.The change of village governance since reforming and opening up also shows the continuous development of Chinese democratic politics,continuouspractice of the idea of“people-centeredness”and the process from mere rural economic development to comprehensive construction of socialist new countryside.It leaves us valuable experience and enlightenment.

new era;village governance;evolution path;experience

D035

A

1674-9014(2010)06-0001-10

編者按:為加強中國農(nóng)村基層治理的研究,總結新時期農(nóng)村基層治理理論和實踐的經(jīng)驗,今年10月初,由《當代中國史研究》雜志社、當代中國研究所政治與行政制度史研究中心、中共湘西自治州委聯(lián)合舉辦了主題為“新時期中國農(nóng)村基層治理理論與實踐”學術研討會,編者有幸參加了此次學術研討會。這里先期刊發(fā)的三篇文章就是從與會專家提交給大會的文章中選出的,這組文章既從歷史的角度梳理了新時期中國鄉(xiāng)村治理的嬗變路徑,又從現(xiàn)實層面探討了農(nóng)村基層自治中農(nóng)村基層組織建設的路徑,還從社會資本的角度探討了農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的發(fā)展與作用等熱點問題。

2010-10-15

李正華(1964-),男,湖南衡陽人,中國社會科學院當代中國研究所政治與行政制度史研究中心主任,研究員,博士生導師,研究方向為中華人民共和國史。

(責任編輯:張群喜)