從清產(chǎn)核資分析國(guó)有資產(chǎn)流失成因及解決對(duì)策

劉云

[摘 要] 如何防范國(guó)有資產(chǎn)流失一直是國(guó)有資產(chǎn)管理的重點(diǎn)，多年來(lái)，該問(wèn)題一直困擾著各級(jí)政府。文章結(jié)合實(shí)際清產(chǎn)核資工作經(jīng)歷，從國(guó)有資產(chǎn)投入、轉(zhuǎn)制、營(yíng)運(yùn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，分析造成國(guó)有資產(chǎn)流失的各種原因，從而提出解決國(guó)有資產(chǎn)流失的一些對(duì)策，以期對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)保值增值提供參考。

[關(guān)鍵詞] 清產(chǎn)核資；國(guó)有資產(chǎn)流失；解決對(duì)策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 03. 061

[中圖分類(lèi)號(hào)] F123.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2017）03- 0113- 03

0 前 言

本文所涉及的清產(chǎn)核資工作為紀(jì)委專(zhuān)案組組織的對(duì)涉案某集團(tuán)的清產(chǎn)核資工作，在歷時(shí)六個(gè)月的工作中，對(duì)該集團(tuán)中主要六家公司的賬務(wù)及實(shí)物進(jìn)行了仔細(xì)清查，并出具了相應(yīng)報(bào)告，查出該集團(tuán)通過(guò)不法手段侵吞國(guó)有資產(chǎn)的事實(shí)。該集團(tuán)是20世紀(jì)90年代，通過(guò)一家國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)人員等人合資購(gòu)買(mǎi)轉(zhuǎn)制的國(guó)有企業(yè)而起家，在短短的十幾年時(shí)間里，先后購(gòu)買(mǎi)了絹紡廠、刀片廠等國(guó)有企業(yè)，并取得了市危險(xiǎn)廢物處置項(xiàng)目等國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)該集團(tuán)還成立了刀片制造有限公司、環(huán)境有限公司、危險(xiǎn)廢物處置有限公司、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司、建筑有限公司等十幾家公司。其中刀片制造有限公司，是在購(gòu)買(mǎi)市刀片廠后用原廠機(jī)器設(shè)備和國(guó)資委托管資產(chǎn)注冊(cè)成立的；環(huán)境有限公司是為了取得市危險(xiǎn)廢物處置項(xiàng)目而成立，并后由其出資成立市危險(xiǎn)廢物處置有限公司。此次工作主要是對(duì)國(guó)有企業(yè)、有國(guó)家投資的企業(yè)及其他涉及國(guó)有資產(chǎn)的企業(yè)進(jìn)行清產(chǎn)核資，主要包括六家公司：絹紡廠、刀片制造有限公司、環(huán)境有限公司、危險(xiǎn)廢物處置有限公司、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司、建筑有限公司。

1 國(guó)有資產(chǎn)流失成因

從清產(chǎn)核資的角度出發(fā)，國(guó)有資產(chǎn)流失主要針對(duì)的是國(guó)有資產(chǎn)投入和轉(zhuǎn)制兩個(gè)方面，同時(shí)還應(yīng)分析國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)方面造成國(guó)有資產(chǎn)流失的原因。

1.1 國(guó)有資產(chǎn)投入方面

從國(guó)有資產(chǎn)投入方面分析國(guó)有資產(chǎn)流失的原因，主要有國(guó)有資產(chǎn)投資立項(xiàng)監(jiān)督和投入資金管理兩方面。

1.1.1 國(guó)有資產(chǎn)立項(xiàng)監(jiān)督確立不明

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督主體應(yīng)在國(guó)有資產(chǎn)立項(xiàng)并投入到具體項(xiàng)目實(shí)施單位之前確定，并具體告知監(jiān)督主體監(jiān)督的內(nèi)容及應(yīng)負(fù)有的責(zé)任，以便于監(jiān)督主體對(duì)投入的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行全程監(jiān)督。在清產(chǎn)核資過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)針對(duì)危險(xiǎn)廢物處置項(xiàng)目，在具體實(shí)施過(guò)程中并沒(méi)有得到行之有效的監(jiān)督，在項(xiàng)目立項(xiàng)中的文件規(guī)定，此項(xiàng)目共計(jì)投入1 300余萬(wàn)元，其中由國(guó)家投入600余萬(wàn)元，企業(yè)配套700余萬(wàn)元，但是在具體實(shí)施過(guò)程中本應(yīng)企業(yè)配套的700余萬(wàn)元資金沒(méi)有到位。其中一個(gè)重要原因就是在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)沒(méi)有明確監(jiān)督的方式、具體內(nèi)容及應(yīng)負(fù)有的責(zé)任。

1.1.2 國(guó)有資產(chǎn)投入管理不當(dāng)

國(guó)有資產(chǎn)投入主要有實(shí)物投入和現(xiàn)金投入兩種方式。實(shí)物投入一般是由國(guó)家投入固定資產(chǎn)到具體項(xiàng)目實(shí)施單位?，F(xiàn)金投入一般是由國(guó)家按照項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，撥付一定額度的的貨幣資金到具體項(xiàng)目實(shí)施單位。在清產(chǎn)核資過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)針對(duì)危險(xiǎn)廢物處置項(xiàng)目的600余萬(wàn)元，本應(yīng)專(zhuān)款專(zhuān)用，分批撥付到承接該項(xiàng)目的市某某環(huán)境有限公司，卻一次性撥付到該集團(tuán)賬戶中，造成該筆投入款項(xiàng)部分被集團(tuán)挪用建設(shè)其他項(xiàng)目。

1.2 國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)制方面

從國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)制方面分析國(guó)有資產(chǎn)流失的原因，主要有虛報(bào)債務(wù)、騙取國(guó)家扶持政策和監(jiān)督不到位三個(gè)方面。

1.2.1 虛報(bào)債務(wù)

國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)制時(shí)有很多企業(yè)購(gòu)買(mǎi)者都是原企業(yè)的法定代表人或是與原企業(yè)有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。他們對(duì)于轉(zhuǎn)制企業(yè)的資產(chǎn)、資金、債權(quán)、債務(wù)情況非常清楚，這樣就為他們用最少資金，甚至不出分文就把企業(yè)買(mǎi)到自己名下提供便利條件。在清產(chǎn)核資過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)該集團(tuán)購(gòu)買(mǎi)的絹紡廠經(jīng)過(guò)了兩次買(mǎi)賣(mài)，其中第一次轉(zhuǎn)制時(shí)購(gòu)買(mǎi)者為該廠副廠長(zhǎng)，其通過(guò)虛報(bào)債務(wù)、轉(zhuǎn)移大量現(xiàn)金等方式侵吞國(guó)有資產(chǎn)800余萬(wàn)元。而在第二次轉(zhuǎn)制中該集團(tuán)直接按照前次轉(zhuǎn)制遺留的債務(wù)賬面金額接管，同時(shí)又用少列資產(chǎn)多列債務(wù)的手段虛構(gòu)近千萬(wàn)元債務(wù)，最終以10萬(wàn)元的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)了絹紡廠。

1.2.2 騙取國(guó)家扶持政策

一般需要轉(zhuǎn)制的國(guó)有企業(yè)都是20世紀(jì)50年代成立的大中型企業(yè)，因?yàn)樯a(chǎn)等各方面原因存在著或多或少的問(wèn)題，這樣購(gòu)買(mǎi)轉(zhuǎn)制企業(yè)時(shí)政府都會(huì)給予一定的扶持政策，以幫助轉(zhuǎn)制企業(yè)盡早走出困境。在清產(chǎn)核資過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)該集團(tuán)購(gòu)買(mǎi)絹紡廠時(shí)以安置職工、盤(pán)活資產(chǎn)等條件得到政府返還土地出讓金359萬(wàn)元等扶持政策，但是該企業(yè)在得到扶持政策的同時(shí)卻沒(méi)有履行相應(yīng)的義務(wù)。還發(fā)現(xiàn)該集團(tuán)中的刀片制造有限公司通過(guò)虛假銀行貸款騙取財(cái)政貼息200余萬(wàn)元。

1.2.3 監(jiān)督機(jī)構(gòu)不到位

按照國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制規(guī)定，評(píng)估機(jī)構(gòu)在對(duì)所賣(mài)企業(yè)的資產(chǎn)情況做出評(píng)估報(bào)告后，應(yīng)先交由國(guó)有資產(chǎn)主管或托管部門(mén)評(píng)估審查，在經(jīng)審計(jì)部門(mén)審查確認(rèn)后，評(píng)估機(jī)構(gòu)才能在評(píng)估報(bào)告上蓋章，發(fā)生法律效力。如果負(fù)有審查職責(zé)的終審部門(mén)能依法認(rèn)真審核，嚴(yán)細(xì)把關(guān)，國(guó)有資產(chǎn)流失將得到有效遏制。在清產(chǎn)核資過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)該集團(tuán)在購(gòu)買(mǎi)絹紡廠時(shí)，還是沿用已過(guò)有效期的第一次轉(zhuǎn)制時(shí)的評(píng)估報(bào)告，造成已按商業(yè)用地評(píng)估的土地卻按原工業(yè)用地評(píng)估并出讓?zhuān)洳铑~500余萬(wàn)元的國(guó)有資產(chǎn)白白流失。

1.3 國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)方面

從國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)方面分析國(guó)有資產(chǎn)流失的原因，主要是針對(duì)會(huì)計(jì)核算和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督兩方面。

1.3.1 會(huì)計(jì)核算不規(guī)范

國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)時(shí)的會(huì)計(jì)核算主要是對(duì)運(yùn)用投入的貨幣資金形成固定資產(chǎn)進(jìn)行核算和對(duì)國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行核算。前者是對(duì)具體項(xiàng)目實(shí)施單位按照項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，運(yùn)用國(guó)家投入的貨幣資金和配套資金形成固定資產(chǎn)的過(guò)程進(jìn)行核算。在清產(chǎn)核資過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)該集團(tuán)中的環(huán)境有限公司通過(guò)買(mǎi)通會(huì)計(jì)師事務(wù)所造假，虛增固定資產(chǎn)數(shù)額，不僅沒(méi)有按照項(xiàng)目計(jì)劃配套700余萬(wàn)元的資金，而且擠占國(guó)家投入資金進(jìn)行其他項(xiàng)目建設(shè)，其后又將固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)入設(shè)立的危險(xiǎn)廢物處置有限公司，使得環(huán)境有限公司成為空殼，國(guó)家投入資金流入私人企業(yè)。后者是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)進(jìn)行核算。在清產(chǎn)核資過(guò)程中，還發(fā)現(xiàn)該集團(tuán)中的刀片制造有限公司通過(guò)少記收入、多記成本和虛設(shè)其他應(yīng)付款等手段，調(diào)減經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，最終形成虧損1 000余萬(wàn)元，少繳利稅幾百余萬(wàn)元。建筑有限公司收取的1 000余萬(wàn)元管理費(fèi)沒(méi)有入賬，同時(shí)和房地產(chǎn)有限公司兩個(gè)獨(dú)立法人之間頻繁調(diào)撥材料，造成大量稅款流失。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司通過(guò)將收入進(jìn)負(fù)債賬戶偷逃大量稅款。

1.3.2 國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督缺位

國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)時(shí)的監(jiān)督主要是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值進(jìn)行監(jiān)督，包括對(duì)國(guó)有資產(chǎn)數(shù)量、金額的清查和對(duì)國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)成果分配的監(jiān)督。在清產(chǎn)核資過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)該集團(tuán)中的絹紡廠因?yàn)闆](méi)有有效的監(jiān)督而將其部分設(shè)備變賣(mài)，同時(shí)在財(cái)務(wù)賬面上沒(méi)有相應(yīng)減少，最終導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)賬實(shí)不符，企業(yè)成為空殼。同時(shí)還發(fā)現(xiàn)該集團(tuán)中的刀片制造有限公司將實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)成果通過(guò)大量借款的方式出借給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司，導(dǎo)致公司無(wú)流動(dòng)資金，只能通過(guò)銀行借款的方式繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。

2 國(guó)有資產(chǎn)流失的解決對(duì)策

根據(jù)以上分析清產(chǎn)核資過(guò)程中出現(xiàn)的國(guó)有資產(chǎn)流失的原因，可以看出國(guó)有資產(chǎn)的流失存在于國(guó)有資產(chǎn)投入、轉(zhuǎn)制、營(yíng)運(yùn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，甚至在個(gè)別的企業(yè)中，國(guó)有資產(chǎn)的流失是極其嚴(yán)重的。隨著國(guó)有資產(chǎn)不斷的投入、轉(zhuǎn)制和營(yíng)運(yùn)，如果不加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)流失的預(yù)防，必將給國(guó)家資產(chǎn)造成更大的損失。因此根據(jù)清產(chǎn)核資工作實(shí)際，現(xiàn)提出幾點(diǎn)預(yù)防措施。

2.1 加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)及監(jiān)督工作

國(guó)有資產(chǎn)項(xiàng)目的立項(xiàng)一般都是由發(fā)展與改革委員會(huì)和國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)籌劃并確立，財(cái)政部門(mén)只是負(fù)責(zé)具體資金撥付到具體項(xiàng)目實(shí)施單位。在項(xiàng)目具體實(shí)施過(guò)程中，稅務(wù)、審計(jì)、財(cái)政三部門(mén)可以對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，但是有些項(xiàng)目是在非國(guó)有企業(yè)或機(jī)構(gòu)中實(shí)施的免稅項(xiàng)目，這時(shí)如果在國(guó)有資產(chǎn)立項(xiàng)時(shí)沒(méi)有嚴(yán)把審批關(guān)，沒(méi)有做好具體的監(jiān)督工作，該項(xiàng)目很容易成為監(jiān)督的真空地帶，其投入的國(guó)有資產(chǎn)也很容易流失。同時(shí)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)還應(yīng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控、全程監(jiān)督，可將國(guó)有參股企業(yè)、國(guó)有托管企業(yè)，如危險(xiǎn)廢物處置有限公司、刀片制造有限公司，也納入每年的財(cái)政大檢查范圍中對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督檢查。

2.2 明確國(guó)有資產(chǎn)投入

首先應(yīng)明確國(guó)有資產(chǎn)投入的形式與方式，特別是應(yīng)分批投入的貨幣資金一定要嚴(yán)格按照投入的條件分批投入。其次應(yīng)明確投入資產(chǎn)的具體項(xiàng)目實(shí)施單位，不可為了方便而將國(guó)有資產(chǎn)劃到其他關(guān)聯(lián)單位名下，以免出現(xiàn)資產(chǎn)被占用或挪用。特別是對(duì)于明確需要專(zhuān)戶存儲(chǔ)，專(zhuān)款專(zhuān)用的貨幣資金，不可與企業(yè)其他資金混用。

2.3 嚴(yán)審中介機(jī)構(gòu)評(píng)估報(bào)告

一般來(lái)說(shuō)，單位轉(zhuǎn)制時(shí)或是單位在接受?chē)?guó)有資產(chǎn)特別是貨幣資金投入后，都需要向監(jiān)督單位呈交相應(yīng)的評(píng)估報(bào)告。這時(shí)轉(zhuǎn)制單位或接受?chē)?guó)有資產(chǎn)投入的單位都會(huì)委托中介機(jī)構(gòu)出具相應(yīng)的評(píng)估報(bào)告，但是作為自收自支的中介機(jī)構(gòu)，為自身生存和發(fā)展著想，受利益驅(qū)動(dòng)，有的時(shí)候也會(huì)受委托方的左右，或按其授意行事而出具不符合實(shí)際情況的評(píng)估報(bào)告。因此，作為監(jiān)督單位就應(yīng)嚴(yán)格審查中介機(jī)構(gòu)的評(píng)估報(bào)告，經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)確認(rèn)評(píng)估報(bào)告確有錯(cuò)誤，除堅(jiān)決糾正外，還應(yīng)對(duì)直接責(zé)任人給予相應(yīng)的處罰，構(gòu)成犯罪的依法追究法律責(zé)任，不構(gòu)成犯罪的按照相關(guān)規(guī)定給予行政處罰，吊銷(xiāo)專(zhuān)業(yè)職稱(chēng)資格證書(shū)。同時(shí)，對(duì)造成嚴(yán)重后果的評(píng)估機(jī)構(gòu)依照法律規(guī)定，撤銷(xiāo)其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的資格。

2.4 建立會(huì)計(jì)委派制

目前在大部分有國(guó)有資產(chǎn)投入的企業(yè)中，會(huì)計(jì)人員的管理體制是“用人單位自己管理為主”，雖然在一定程度上發(fā)揮了會(huì)計(jì)的管理職能，但卻造成了國(guó)有資產(chǎn)的大量流失。究其原因主要是會(huì)計(jì)人員無(wú)論從人事還是從工資待遇都受制于本單位領(lǐng)導(dǎo)，無(wú)法抵制單位領(lǐng)導(dǎo)人的行政干預(yù)，會(huì)計(jì)的工作僅限于按領(lǐng)導(dǎo)意愿進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。在實(shí)際工作中我們還發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)為了節(jié)約成本，或?yàn)榱烁玫母深A(yù)會(huì)計(jì)工作，或兩者兼有的目的，聘用一些沒(méi)有會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格或僅有會(huì)計(jì)從業(yè)資格的人員進(jìn)行會(huì)計(jì)工作。所以在會(huì)計(jì)人員依附于企業(yè)的情況下，必然會(huì)出現(xiàn)會(huì)計(jì)人員站在企業(yè)的立場(chǎng)，同企業(yè)一起把違法的行為合法化，侵吞國(guó)家資產(chǎn)，最終導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的大量流失。因此，必須對(duì)國(guó)家投入的項(xiàng)目或單位的會(huì)計(jì)核算實(shí)行會(huì)計(jì)委派制，以使會(huì)計(jì)人員從人事經(jīng)濟(jì)利益方面都脫離企業(yè)單位控制，對(duì)其進(jìn)行獨(dú)立核算，實(shí)行會(huì)計(jì)監(jiān)督，遏止會(huì)計(jì)信息失真，加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督職能，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

2.5 嚴(yán)防轉(zhuǎn)制企業(yè)脫殼

在國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制中，還要嚴(yán)防企業(yè)用原企業(yè)的機(jī)器設(shè)備等成立新企業(yè)，與原企業(yè)脫殼，最終迫使原國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)減少其債務(wù)。在清產(chǎn)核資過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)刀片制造有限公司就是利用原市刀片廠的機(jī)器設(shè)備進(jìn)行生產(chǎn)的新企業(yè)，而原市刀片廠不再記賬，同時(shí)被托管的兩千余萬(wàn)元國(guó)有資產(chǎn)也被記入新企業(yè)固定資產(chǎn)賬戶。

2.6 試行項(xiàng)目實(shí)施單位法人效益—負(fù)責(zé)制

仿效成本效益原則，試行在國(guó)有參股、國(guó)有托管單位實(shí)行對(duì)法人的效益—負(fù)責(zé)制度，即制定一定的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)該項(xiàng)目實(shí)施收到的效益與該法人的收入、應(yīng)負(fù)有民事及刑事責(zé)任相聯(lián)系，賞罰分明，從而激勵(lì)與監(jiān)督單位法人。