淺談新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)面臨的若干問(wèn)題

摘要:建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是逐步縮小城鄉(xiāng)差距、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要基礎(chǔ)性工程，是實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)村居民老有所養(yǎng)的重大惠民政策。但同時(shí)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到建立新農(nóng)保制度的復(fù)雜性、艱巨性和長(zhǎng)期性，推進(jìn)這一重大制度建設(shè)還存在一些亟須明確和解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題以及可能面臨的潛在問(wèn)題。

關(guān)鍵詞:新型;農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;問(wèn)題

中圖分類(lèi)號(hào):F84文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1006-4117(2010)04-0115-01

根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會(huì)精神，國(guó)務(wù)院于2009年9月4日發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，決定2009年在全國(guó)10%的縣(市、區(qū))開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新農(nóng)?！?試點(diǎn)，以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國(guó)普遍實(shí)施，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。

新農(nóng)保試點(diǎn)實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合的養(yǎng)老待遇以及個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資辦法。中央財(cái)政首次對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老承擔(dān)責(zé)任，這一政策的意義，堪與2006年正式取消延續(xù)了數(shù)千年的“皇糧國(guó)稅”(農(nóng)業(yè)稅)相提并論。

實(shí)施新農(nóng)保試點(diǎn)固然值得喝彩，但對(duì)于建立統(tǒng)一的國(guó)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)期目標(biāo)依然任重道遠(yuǎn)。應(yīng)充分認(rèn)識(shí)建立新農(nóng)保制度的復(fù)雜性、艱巨性和長(zhǎng)期性。推進(jìn)這一重大制度建設(shè)存在一些需要明確和解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題以及可能面臨的潛在問(wèn)題。

第一，國(guó)家、集體與個(gè)人之間的責(zé)任分配以及中央與地方之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系需要進(jìn)一步明確。新農(nóng)保試點(diǎn)提出了“個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資方式”。對(duì)于個(gè)人繳費(fèi)與集體補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)，政府、集體與個(gè)人在新農(nóng)?；I資中的責(zé)任分擔(dān)比例與方式，中央政府與地方政府的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系等方面，新農(nóng)保試點(diǎn)模式還未給出明確的界定。相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)保制度，其結(jié)果可能導(dǎo)致新農(nóng)保走向另一個(gè)極端——社會(huì)保險(xiǎn)“福利化”，以及出現(xiàn)類(lèi)似于新農(nóng)合試點(diǎn)過(guò)程中在部分地區(qū)違規(guī)套取中央財(cái)政補(bǔ)貼(“釣魚(yú)”)的現(xiàn)象。因此，如何完善新農(nóng)保制度設(shè)計(jì)顯得尤為重要。

第二，新農(nóng)保自愿參保原則和社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性之間的矛盾值得關(guān)注和研究。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)就其性質(zhì)而言屬于社會(huì)保險(xiǎn)范疇，而強(qiáng)制性是社會(huì)保險(xiǎn)最基本的屬性。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之所以強(qiáng)調(diào)自愿參保原則，是因?yàn)槟壳稗r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況使得強(qiáng)制實(shí)施還不具備條件。但是，允許農(nóng)民自愿參保很難擴(kuò)大制度的覆蓋面和參保率，無(wú)法避免農(nóng)民在養(yǎng)老問(wèn)題上的“短視”與“搭便車(chē)”行為。年輕人由于離受益時(shí)間很遠(yuǎn)不愿參加，而老年人由于參加后很快受益而積極性很高，造成農(nóng)民參保的逆向選擇，會(huì)使得農(nóng)村社保體系不堪重負(fù)，加大財(cái)政壓力。此外，貧困戶(諸如農(nóng)村低保邊緣戶等)這些最需要幫助的人群由于沒(méi)有能力繳費(fèi)而無(wú)法享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，反而得不到幫助，違背了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)計(jì)的初衷。還有很大一部分缺乏農(nóng)村社保相關(guān)知識(shí)的疑慮戶不敢保，顯然違背了社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)營(yíng)的大數(shù)法則。因此，新農(nóng)保是否應(yīng)由自愿向強(qiáng)制轉(zhuǎn)變值得關(guān)注和研究。

另外，值得重視的是，《意見(jiàn)》規(guī)定:新農(nóng)保制度實(shí)施時(shí)，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)。這個(gè)“但”字所蘊(yùn)涵的某種強(qiáng)制性意味，從面上看似乎對(duì)整個(gè)參保率會(huì)有大的提升作用，但也會(huì)出現(xiàn)“逆淘汰”現(xiàn)象，即那些農(nóng)村最需要幫助的老人，最貧困的老人，由于他們的子女沒(méi)有能力繳費(fèi)參保，因而不能滿足領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的條件。同時(shí)，這個(gè)類(lèi)似株連制似的政策，將使基礎(chǔ)養(yǎng)老金作用效果降低，也會(huì)使完成養(yǎng)老保險(xiǎn)任務(wù)的成本增加。此外，形成對(duì)照的是，那些無(wú)子女的農(nóng)村老人、其子女已取得城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村老人等卻可以無(wú)條件享受?chē)?guó)家基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這就違背了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平原則。因此，是否應(yīng)無(wú)條件給農(nóng)村年滿60周歲的老人發(fā)放國(guó)家基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)進(jìn)行探討和研究。

第三，個(gè)人賬戶設(shè)計(jì)成名義賬戶還是實(shí)際賬戶應(yīng)進(jìn)行比較和探討。不少人常常憑著直觀、用私人在銀行的定期儲(chǔ)蓄的感覺(jué)來(lái)看待個(gè)人賬戶中的養(yǎng)老金，認(rèn)為只有個(gè)人賬戶做實(shí)才踏實(shí)，另外也能減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。實(shí)際上，并不是只要改成積累制、做實(shí)個(gè)人賬戶，就可以萬(wàn)事大吉。能否給參保者提供穩(wěn)定的、足夠的收益率，是決定這個(gè)制度能否被百姓認(rèn)可的另一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。要盡可能實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶上龐大的養(yǎng)老保障基金保值增值，就需到資本市場(chǎng)上通過(guò)購(gòu)買(mǎi)股票、債券等風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。另外，政府在管理養(yǎng)老金的過(guò)程中可能出現(xiàn)腐敗行為，導(dǎo)致養(yǎng)老金的流失。而瑞典主動(dòng)選擇或者說(shuō)積極利用了名義賬戶(NDC)即記賬式個(gè)人賬戶這種模式，既避免了轉(zhuǎn)為積累制時(shí)會(huì)發(fā)生的一系列難題，同時(shí)在養(yǎng)老金的給付方式上使用了繳費(fèi)與給付一一對(duì)應(yīng)的繳費(fèi)確定型，不僅解決了激勵(lì)機(jī)制的問(wèn)題，而且也易解決覆蓋面的問(wèn)題。這種模式對(duì)于老年人實(shí)際領(lǐng)取的養(yǎng)老金，不產(chǎn)生任何影響，因?yàn)榭召~中所記錄的養(yǎng)老金數(shù)額以GDP為后盾、與GDP相連。借鑒瑞典經(jīng)驗(yàn)，來(lái)自和GDP增長(zhǎng)掛鉤的空賬與來(lái)自風(fēng)險(xiǎn)資本市場(chǎng)的收益和風(fēng)險(xiǎn)值得比較和探討。

第四，全國(guó)統(tǒng)一的新農(nóng)保轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題需要解決。要探索城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同形式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有效銜接，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一的新農(nóng)保轉(zhuǎn)移接續(xù)，尚需解決三大技術(shù)問(wèn)題。第一，參保人的參保繳費(fèi)記錄必須清晰，記錄格式須全國(guó)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)全國(guó)流動(dòng)。第二，需重新設(shè)計(jì)一些轉(zhuǎn)出賬戶和轉(zhuǎn)入賬戶，保證資金在轉(zhuǎn)移過(guò)程中的安全和準(zhǔn)確。第三，轉(zhuǎn)移之后，必須保證參保人在最后領(lǐng)取待遇時(shí)，能夠把他在各地就業(yè)積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益累計(jì)計(jì)算。這種累計(jì)計(jì)算的公式和地區(qū)之間的相互認(rèn)可，亦是一項(xiàng)很復(fù)雜的工作。

此外，還應(yīng)注意新農(nóng)保運(yùn)行可能出現(xiàn)的細(xì)節(jié)問(wèn)題。如農(nóng)村居民的遷移問(wèn)題，由于發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)保待遇高，可能出現(xiàn)中西部地區(qū)農(nóng)民涌向發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)達(dá)地區(qū)政府考慮到自身利益也會(huì)限制外地農(nóng)民的遷入，這將會(huì)妨礙人口的自由遷徙，違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則。又如新農(nóng)保的覆蓋對(duì)象包括在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民雇員以及具有“自雇”性質(zhì)采用農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民，針對(duì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民雇員，其雇主是否承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任是由各地自行選擇還是由中央統(tǒng)一制定規(guī)范性意見(jiàn)，新農(nóng)保在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)進(jìn)行明確。再如在保障待遇水平等方面，新農(nóng)保如何實(shí)現(xiàn)同農(nóng)村低保等制度有機(jī)、合理銜接，也值得進(jìn)行探討。

作者單位:中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院

參考文獻(xiàn):

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