我國集體林產(chǎn)權(quán)制度分析

摘要:我國集體林產(chǎn)權(quán)自從新中國建立以來，經(jīng)歷了多次變革，取得了較大成效。但是產(chǎn)權(quán)不清、經(jīng)營主體沒有落實、經(jīng)營機制沒有完善、利益分配不合理等現(xiàn)象仍然較為普遍，在很大程度上制約了林業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞:集體林產(chǎn)權(quán);制度;變革

中圖分類號:S7文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1006-4117(2010)04-0100-02

森林是陸地上面積最大、結(jié)構(gòu)最復(fù)雜、生物量最大、初級生產(chǎn)力最高的生態(tài)系統(tǒng)，其特殊功能決定了森林在維持生態(tài)安全、維護人類生存發(fā)展的基本條件中起著決定性和不可替代的作用。林地是樹木和其他林產(chǎn)品生長的載體，它既在不斷地通過林木和其他林產(chǎn)品使森林資源增值，也具有生態(tài)效應(yīng)。在國民經(jīng)濟中，林業(yè)所占的份額也不大，當(dāng)前我國林業(yè)總產(chǎn)值只占GDP總量約4%。而且林地資源的狀況也頗讓人擔(dān)憂，直到21世紀(jì)，我國貫徹“生態(tài)建設(shè)、積極發(fā)展、科學(xué)經(jīng)營、持續(xù)利用”的直到方針，實施了以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，森林資源的退化才得到了遏制。諾斯曾經(jīng)在他的《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》中指出，制度框架是經(jīng)濟取得相對成功的關(guān)鍵。由于受歷史、文化傳統(tǒng)、社會、經(jīng)濟、政治等因素直接影響，建國后我國在林地產(chǎn)權(quán)制度上經(jīng)歷了諸多變化，權(quán)利的劃分不清導(dǎo)致我國林業(yè)經(jīng)濟增長受制約。

一、相關(guān)的理論

社會學(xué)家和經(jīng)濟學(xué)家們很早就注意到了公共事物的治理問題，早在2000多年前亞里士多德就發(fā)現(xiàn)了公共事物治理中的悲劇，他認(rèn)為:“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷自己的所有，而忽視公共的事物;對于公共事物的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事物?！痹诠彩挛镏卫碇邪l(fā)展了三個在學(xué)術(shù)界富有權(quán)威和影響力的模型:“公地悲劇”、“囚徒困境”和“集體行動的邏輯”:(一)公地悲劇。“公地悲劇”是由哈丁提出，在一片對所有人都開放的公共牧場，由于受個人自利動機的影響，每個放牧人都有增加越來越多的牲畜的動力。每個人都只追求自己利益最大化，則公共牧場會隨之退化。它意味著任何時候，只要許多人共同使用一種稀缺資源，便會使公共資源遭到破壞。(二)囚徒困境。囚徒困境描述的是兩個囚犯之間的博弈過程。在這個博弈中，雙方都不知道對方的選擇，但卻不得不考慮對方選擇對自己造成的影響。最終的結(jié)果將是兩個囚犯都選擇坦白而遭受懲罰。囚徒困境表明了，在公共事物的治理中，個人的理性選擇往往導(dǎo)致集體的非理性的結(jié)局，結(jié)果是公共事物的治理得不到解決。(三)集體行動的邏輯。集體行動的邏輯是由奧爾森提出的，它的假設(shè)前提是:如果一個人在集體物品被生產(chǎn)出來后沒，不會被排除在獲取這一物品所帶來的收益之外，那么這個人就不會有動機為這個集體物品的供給自愿奉獻自己的力量。所以奧爾森得出結(jié)論:除非一個群體中的人數(shù)相當(dāng)?shù)纳?，或者除非存在著強制或其他特別手段，促使個人為他們的共同的或群體的利益而采取行動。以往的研究結(jié)果認(rèn)為，要避免出現(xiàn)公共事物的悲劇只有兩種解決方案，即通過私有化或者政府控制。但奧斯特羅姆認(rèn)為:在制度安排的“工具箱”中不應(yīng)該只存在“國家”或“市場”兩種藥方，還可以通過自籌資金與自主合約使公共事物得到有效處理。她還提出自主合約治理成功的八項原則:清晰界定邊界，占用和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件保持一致，集體選擇的安排，有效監(jiān)督，分級制裁，低成本如論壇式的沖突協(xié)調(diào)機制，對組織權(quán)的認(rèn)可，分權(quán)制企業(yè)。

二、我國集體林產(chǎn)權(quán)制度的變革

我國林地劃分為國有林和集體林。集體林包括集體所有的林地、林木和個人使用的林地、所有的林木兩種形式，指村集體經(jīng)濟組織以及其他單位和個人在農(nóng)村集體所有的林地上進行的培養(yǎng)、管護、利用的森林資源。我國集體林產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了一個不斷演化的過程，新中國成立后集體林產(chǎn)權(quán)制度沿革大體分為四個階段:第一階段，土地改革和合作化時期;第二階段，“大躍進”和人民公社時期;第三階段，十一屆三中全會至20世紀(jì)90年代中期;第四階段，市場經(jīng)濟體制改革以來至今。

第一階段:土地改革時期。1950年6月28日，中共中央人民政府委員會第八次會議通過了《中華人民共和國土地改革法》，成為我國確立森林資源權(quán)屬的重要法律依據(jù)。該法律規(guī)定:沒收和征收的山林、魚塘、茶山、桐山、桑田、竹林、果園、蘆葦?shù)?、荒山以及其他可以耕作地、按適當(dāng)比例，折合普通土地統(tǒng)一分配給農(nóng)民等。在這一時期，通過土地改革，農(nóng)民分得了個體所有的山林。

合作化時期。1952—1956年是中國的社會主義改造時期，土地改革后的1953年開始了“農(nóng)業(yè)合作化”運動，這一時期的山林權(quán)制度也在不斷公有化。合作社是半社會主義性質(zhì)的，不取消土地私有權(quán)，土地入股得到合理報酬。對山區(qū)家家有林園的情況，則實行帶林入社。在耕地入社的同時，劃給社員一定數(shù)量的自留地，一般占總耕地面積的5%，最多不超過10%。少量零星的林木、果樹、竹林、茶山和房前屋后的樹木等不歸入社，歸社員所有，然而這種情況維持的時間不長。

第二階段:“大躍進”和人民公社時期。1956年6月，全國人民代表大會審議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》明確規(guī)定:除少數(shù)零星的樹木仍屬社員私有外，幼林和苗圃，大量成片經(jīng)濟林和用材林，都要根據(jù)收益大小，當(dāng)時材積等作價轉(zhuǎn)為合作社集體所有，山林被完全集體化。這一山林權(quán)制度的轉(zhuǎn)變，基本否定了土地改革時期的私有制，確立了農(nóng)村土地的集體所有制。1955—1956年這一時期，由于土地所有制的變化，使得剛剛分配給農(nóng)民的土地?zé)o條件的收歸集體。1958年8月，中共中央政治局?jǐn)U大會議做出了《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，全國上下很快建立了“一大二公”、“政社合一”的工農(nóng)商學(xué)兵五位一體，政治經(jīng)濟、文化事業(yè)相結(jié)合的人民公社。由“合作化”到“人民公社化”的短短六年時間里，隨著農(nóng)民加入人民公社，將原先合作社的山林全部劃歸為公社所有。農(nóng)村的生產(chǎn)資料，包括林地在內(nèi)的所有制形式由農(nóng)戶私有制很快的轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有。山林被完全的公有化，而山林的私人所有權(quán)被廢止。

“四固定”時期。1961—1962年，中共中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于確定林權(quán)、保護山林和發(fā)展林業(yè)的若干政策規(guī)定(施行草案)》，主要內(nèi)容為:天然的森林資源和人民公社化以前已經(jīng)劃歸國有的山林仍歸國家所有，原來劃歸國家所有的森林當(dāng)中，有些小片分散，國家不便專設(shè)機構(gòu)經(jīng)營的，歸公社、生產(chǎn)大隊經(jīng)營?！八墓潭ā睂嶋H上是糾正“大躍進”、“人民公社”極左思潮錯誤，調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系方面所采取的重要補充措施。

第三階段:改革開放后，隨著農(nóng)業(yè)家庭聯(lián)產(chǎn)承包制分田到戶政策的成功推行，把農(nóng)業(yè)分田到戶的政策引入林業(yè)，開始試行分山到戶，由農(nóng)民自主經(jīng)營，開始了劃定自留山和林業(yè)三定工作。1981年3月，中共中央、國務(wù)院通過了《關(guān)于保護森林發(fā)展林業(yè)的若干問題的決定》，明確提出在林業(yè)上實行林業(yè)“三定”政策，即穩(wěn)定山權(quán)和林權(quán)，劃定自留山，確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。林業(yè)三定使農(nóng)戶在一定程度上擁有了對林地的部分使用權(quán)和對林木的部分收益權(quán)，并在政策規(guī)定上進一步明確了國家所有和集體所有的界限。與此相適應(yīng)的林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的確立，也使農(nóng)戶擁有了對林地和林木的部分權(quán)利。

第四階段:黨的十四屆三中全會確立了社會主義市場經(jīng)濟體制和以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，為林權(quán)制度調(diào)整奠定了制度基礎(chǔ)。1998年新的《森林法》和《森林法實施條例》的頒布實施，以及各地相繼完善的地方法規(guī)和相關(guān)政策，集體林區(qū)林業(yè)配套改革的實施，為進一步深化林權(quán)制度改革創(chuàng)造了適宜的政策環(huán)境。十一屆三中全會以來林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了較大變化，其原因主要有三個:一是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體制改革使得林業(yè)改革順理成章;二是由于人力資源的產(chǎn)權(quán)特征引發(fā)林業(yè)部門的低效率，這種低效率迫使集體部門重新安排產(chǎn)權(quán)制度;三是林業(yè)原來的經(jīng)營體制無法“可持續(xù)”生存。另外林業(yè)部門的呼吁、世界組織對生態(tài)環(huán)境和林業(yè)的介入以及國家對林業(yè)的負財務(wù)的恐懼，這些是政府放棄部分林業(yè)權(quán)利的原因。而且，林業(yè)改革對于國家和林業(yè)經(jīng)濟主體而言是雙贏的。

三、我國集體林產(chǎn)權(quán)制度的SWOT分析

SWOT是一種分析方法，用來確定研究對象的優(yōu)勢(strength)，劣勢(weakness)，機會(opportunity)和威脅(threat)，從而通過系統(tǒng)的分析得出相應(yīng)的結(jié)論。(一)優(yōu)勢(Strength)?？扑乖缇吞岢觯鞔_的產(chǎn)權(quán)是市場交換的先決條件，也只有明確的產(chǎn)權(quán)才能使其擁有完全的排他性。因此集體林改革中最重要的是明晰產(chǎn)權(quán)。2008年6月8日頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》中明確規(guī)定了林地的承包期為70年。承包期屆滿，可以按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。已經(jīng)承包到戶或流轉(zhuǎn)的集體林地，符合法律規(guī)定、承包或流轉(zhuǎn)合同規(guī)范的，要予以維護;承包或流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范的，要予以完善;不符合法律規(guī)定的，要依法糾正。對權(quán)屬有爭議的林地、林木，要依法調(diào)處，糾紛解決后再落實經(jīng)營主體。自留山由農(nóng)戶長期無償使用，不得強行收回，不得隨意調(diào)整。承包方案必須依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員同意。(二)劣勢(Weakness)。雖然《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》的頒布基本上解決了所有權(quán)的問題，但是林業(yè)的經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))、收益權(quán)、處分權(quán)和監(jiān)督權(quán)都沒有得到有效的解決，林農(nóng)們并沒有得到完整的產(chǎn)權(quán)。林業(yè)資源的產(chǎn)權(quán)出讓的市場機制和法律機制不健全，資源的流轉(zhuǎn)受到限制。在存在資源產(chǎn)權(quán)出讓市場的情況下，資源的流轉(zhuǎn)方向和效率受轉(zhuǎn)讓價格的引導(dǎo)，資源及其產(chǎn)權(quán)流向出價最高者和經(jīng)營效果最好者手里。而我國現(xiàn)行的制度導(dǎo)致資源的使用效率不能達到最優(yōu)。我國在集體林產(chǎn)權(quán)制度上經(jīng)歷了一系列的改革，在諸多次改革中沒有做好登記工作，造成產(chǎn)權(quán)界定不清。有的時期林權(quán)劃分工作沒有完全按照改革實施辦法進行，只是簡單地把山林分給農(nóng)民私有，大部分工作只是在室內(nèi)進行或指定山界。工作比較粗糙，劃分國有而分給鄉(xiāng)代管的國有林大部分只口頭上明確一下，而沒有頒發(fā)土地證，即使有個別地區(qū)填寫了土地證，使所填面積與實際面積出入很大。這種歷史由來已久的爭議給現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)劃分工作帶來了難題，也不利于林區(qū)林農(nóng)間的團結(jié)互助。(三)機會(Opportunity)。目前我國有1.1億hm2的宜林地沒有森林覆蓋，還有高達2億的農(nóng)村剩余勞動人口，這說明我國可用于發(fā)展林業(yè)的勞動力資源和土地資源是非常豐富的。而且當(dāng)前仍然存在大量的木材供給缺口，剩余的土地和勞動力資源如果加以有效利用，可以解決我國的木材短缺問題，而且也利于保護生態(tài)環(huán)境。隨著金融危機的出現(xiàn)，城市出現(xiàn)了勞動力飽和，使得許多農(nóng)民工返鄉(xiāng)。而且由于林地對單位土地上人口的吸納，農(nóng)村人口不需要大量外流，這將解決長期以來“農(nóng)村留守”現(xiàn)象，使得老有所依、幼有所養(yǎng)，農(nóng)村的教育醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)也將逐步得到改善，這有利于林區(qū)的長期協(xié)調(diào)發(fā)展。在國外，各個行業(yè)都有自己的行業(yè)協(xié)會，行業(yè)協(xié)會是一種非政府組織，可以更有效的了解行業(yè)的真實情況，并集合大家的力量解決行業(yè)中遇到的難題。我國的農(nóng)村林業(yè)經(jīng)濟合作組織也就是一個類似的行業(yè)組織。它是指以家庭承包經(jīng)濟為基礎(chǔ)，從事同類林業(yè)生產(chǎn)及林副產(chǎn)品加工、流通的林農(nóng)為維護和實現(xiàn)共同利益，按照自愿、互利的原則，自愿出資聯(lián)合設(shè)立，自主經(jīng)營、自我服務(wù)、民主管理、自負盈虧，實現(xiàn)共同發(fā)展的一種新型山區(qū)農(nóng)民合作經(jīng)濟組織。農(nóng)村林業(yè)經(jīng)濟合作組織的出現(xiàn)為林農(nóng)提供各種服務(wù)，為林農(nóng)提供各種供銷信息和交易平臺，擴寬了商業(yè)渠道，提高了林農(nóng)的組織化程度，更好的銜接林農(nóng)與市場，推廣先進的技術(shù)等。(四)威脅(Threat)。任何一種經(jīng)濟制度都是在一定的文化氛圍中培育起來的，從古至今，我國就是個“政府主導(dǎo)型”社會。在這種“官本位”傳統(tǒng)下，民間的社會力量非常薄弱。政策一般由政府制定，政治權(quán)利的基本結(jié)構(gòu)實行中央集權(quán)制，并把政治上的中央集權(quán)制度推向了社會經(jīng)濟、文化等各個方面。

林毅夫曾在文章中提到制度變遷可以分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷。而以我國為代表的強制性制度變遷中，往往是問題已經(jīng)嚴(yán)重到一定程度逼迫政府不得不解決時，政府才會出臺一定的政策。所以在很多次的改革中，林農(nóng)一拿到林權(quán)，就亂砍濫伐，以防林權(quán)的再次喪失，給我國的生態(tài)環(huán)境也造成很大的破壞。所以，在集體林制度上要拋棄“全能型”政府，多多依靠廣大林農(nóng)的力量，真實了解他們的需求，處處為他們的經(jīng)濟利益考慮，才能實現(xiàn)良性循環(huán)。

綜上所述，我國集體林產(chǎn)權(quán)自從新中國建立以來，經(jīng)歷了多次變革，取得了較大成效。但是產(chǎn)權(quán)不清、經(jīng)營主體沒有落實、經(jīng)營機制沒有完善、利益分配不合理等現(xiàn)象仍然較為普遍，在很大程度上制約了林業(yè)的發(fā)展。我國要多多依靠林民的力量，充分發(fā)揮農(nóng)村林業(yè)經(jīng)濟合作組織的作用，不斷完善集體林產(chǎn)權(quán)制度。

作者單位:華東政法大學(xué)

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