關(guān)于構(gòu)建與完善我國行政問責(zé)制的思考

摘要:行政問責(zé)制是一個系統(tǒng)化的“吏治”規(guī)范，目前，我國在實施行政問責(zé)制度的過程中，雖然取得了一些成果，但總體來說是不讓人民滿意的，很多地方都不完善，如何對其進(jìn)行完善，還有待進(jìn)一步的探討和研究，本文對行政問責(zé)制的構(gòu)建與完善提出了自己的構(gòu)想。

關(guān)鍵詞:行政問責(zé)制;同體問責(zé);異體問責(zé);監(jiān)督機(jī)制

中圖分類號:D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1006-4117(2010)04-0096-02

一、行政問責(zé)制概述

1、行政問責(zé)制的涵義。近年來，在中央和地方媒體上，人們不難看到掀起“問責(zé)風(fēng)暴”、加強(qiáng)執(zhí)政力建設(shè)等報道。引咎辭職作為一種政治機(jī)制早已是屢見不鮮的存在。中國官員問責(zé)制于2003年非典期間開先河，衛(wèi)生部部長張文康和北京市市長孟學(xué)農(nóng)兩名省部級高官在內(nèi)的上千名官員，因隱瞞疫情或防治不力而被查處。非典過后，從中央到地方開始加快推進(jìn)問責(zé)制的制度化，在全國掀起一輪接一輪的“問責(zé)風(fēng)暴”。行政問責(zé)制作為一種與我國國情相適應(yīng)的政府行政自律機(jī)制，是指公眾對政府做出的行政行為進(jìn)行質(zhì)疑，它包含明確權(quán)力、明晰責(zé)任和經(jīng)?；?、制度化的“問”——質(zhì)詢、彈劾、罷免等，是一個系統(tǒng)化的“吏治”規(guī)范。[1]它包括同體問責(zé)和異體問責(zé)兩種。

2、現(xiàn)有行政問責(zé)途徑。目前實行的問責(zé)制，主要是同體問責(zé)，是組織系統(tǒng)內(nèi)部對其成員的問責(zé)。行政機(jī)關(guān)追究公務(wù)員的工作責(zé)任主要手段是行政處分，行政處分是公務(wù)員承擔(dān)違法行政責(zé)任的主要形式，是國家行政機(jī)關(guān)對違法失職的公務(wù)員給予的懲戒措施。雖然目前啟動的主要是同體問責(zé)，然而真正能夠起作用的是異體問責(zé)。異體問責(zé)主要包括人大對政府的問責(zé);民主黨派對政府的問責(zé);民主黨派對執(zhí)政黨的問責(zé);法院對執(zhí)政黨組織和政府的問責(zé);新聞媒體對政府和執(zhí)政黨的問責(zé)。其中，我國人大是最主要的異體問責(zé)主體。因此，強(qiáng)化人大的剛性問責(zé)功能是我國行政問責(zé)制度最為關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)。[2]

3、行政問責(zé)制的性質(zhì)。通常我們聽到最多的是追究行政責(zé)任，所謂“問責(zé)”即責(zé)任追問，行政法意義上的行政責(zé)任，主要包括在主觀責(zé)任和客觀責(zé)任兩種，其中主觀責(zé)任主要指道德責(zé)任，而客觀責(zé)任則包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任三種。其實我們不能把行政責(zé)任與民事責(zé)任、刑事責(zé)任簡單地等同起來，作為法律責(zé)任的一種，現(xiàn)實生活中，各種責(zé)任形式諸如政治責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任、黨政責(zé)任等等往往雜糅在一起，尤其是當(dāng)追究政府官員及其他公務(wù)人員的責(zé)任時，實際的做法是:對于官員們的一個錯誤或不當(dāng)行為，他們往往被追究多種責(zé)任。

二、我國行政問責(zé)制的現(xiàn)狀及存在問題

1、我國行政問責(zé)制的現(xiàn)狀。對于行政問責(zé)制的進(jìn)展及其取得的成效可以概括幾個特點:第一，問責(zé)的力度不斷加大。自2003年的非典開始，問責(zé)的人數(shù)之多，時間之快，職務(wù)之高，力度之大，都是空前的。第二，問責(zé)制度不斷出臺。深圳市人民政府辦公廳發(fā)布通知，設(shè)多級政府新聞發(fā)言人，配備新聞助理，實行“行政首長負(fù)責(zé)制”，及時公布深圳發(fā)生的重大事項。長沙市推出了《行政問責(zé)制暫行辦法》，包括市政府領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的各級行政官員，不管故意還是過失，只要不履行或不正確履行法定職責(zé)且造成不良影響和后果的，都要受到追究。第三，問責(zé)成效不斷擴(kuò)大。行政問責(zé)制的持續(xù)實施，提升了黨和政府的形象，沖擊了傳統(tǒng)的官場文化，贏得了民眾的擁護(hù)，挽回了重大的損失。目前我國行政問責(zé)制的發(fā)展，呈現(xiàn)出四大趨勢:由“權(quán)力問責(zé)”向“制度問責(zé)”轉(zhuǎn)變;由追究“有過”向“無為”轉(zhuǎn)變;由追究交通安全等部門向其他部門包括權(quán)力部門推進(jìn);由少數(shù)人關(guān)注向公眾輿論廣泛關(guān)注轉(zhuǎn)變。

2、我國行政問責(zé)制存在的問題。(1)問責(zé)主體不明確，導(dǎo)致主體缺失。當(dāng)前，我國行政問責(zé)制主要靠同體問責(zé)，異體問責(zé)貌似只是一種無關(guān)緊要的補(bǔ)充。實踐中，表現(xiàn)在往往停留在上問下責(zé)的層面，在多數(shù)情況下行政機(jī)關(guān)充當(dāng)了問責(zé)主體，而立法機(jī)關(guān)卻被忽略了，人大監(jiān)督機(jī)制如同虛設(shè)，而官員的引咎辭職則多由上級政府或黨組織促成。依據(jù)我國憲法和法律可知，由政府責(zé)令人大選舉或任命的官員辭職，顯然顛倒了人大與政府之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。此外，閉塞的政府信息以及新聞媒體獨立報道權(quán)受到限制，致使民主黨派和公眾等主體的監(jiān)督、問責(zé)實際上無從談起。(2)問責(zé)客體不明晰，責(zé)任劃分不清。當(dāng)前，一旦發(fā)生了責(zé)任事故，往往是把注意力集中于“一把手”，問“一把手”的“責(zé)”，不容置疑，作為統(tǒng)籌全局的“一把手”，對其轄內(nèi)發(fā)生的差失負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但也不能將所有的風(fēng)險、責(zé)任都集中到其一身。依據(jù)憲法和相關(guān)法律，我國行政機(jī)關(guān)實行行政首長負(fù)責(zé)制，副職負(fù)不負(fù)責(zé)，怎么負(fù)責(zé)，憲法和法律并無明文規(guī)定。然而，在一般具體行政行為中，副職有時候是主角色，他們對行政行為的成功與否都負(fù)有不可推卸的責(zé)任。一旦出現(xiàn)責(zé)任事故，責(zé)任該如何分解，問責(zé)客體不清，問責(zé)的效果顯然而知。(3)問責(zé)內(nèi)容、方式過于單一。問責(zé)范圍狹窄，唯“過”是問。行政問責(zé)制大多注重追問具體問題的具體過錯，缺乏對根本責(zé)任的關(guān)注。除了對那些造成重大安全事故或者其他危害公民生命、財產(chǎn)安全或公共利益的事件負(fù)有直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人追究責(zé)任外，還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到追究“無為”者。問責(zé)方式過于單一，僅有去職一種情形。行政問責(zé)以對責(zé)任的追究為落腳點，以失職官員去職為處罰方式和目的，這就被動地將行政問責(zé)當(dāng)成了一種善后程序。其實，罷官去職僅僅是問責(zé)的手段和主要方式。(4)問責(zé)常常是一陣“暴風(fēng)雨”，缺乏普遍性。在實踐中，我國行政問責(zé)制往往不是清風(fēng)細(xì)雨，就是暴風(fēng)驟雨。清風(fēng)細(xì)雨的時候，出現(xiàn)了重大責(zé)任事故，行政官員依然不需要被撤職、引咎辭職等;暴風(fēng)驟雨的時候，即使出現(xiàn)了一些小問題，行政官員也難免會引咎辭職、被撤職等。在實施問責(zé)的事件中，往往虎頭蛇尾，開始政府多會大張旗鼓、高調(diào)渲染，掀起一陣所謂的“問責(zé)風(fēng)暴”，然而由于我國政府和公眾信息不對稱，具體程序無章可循，最終不了了之。而且問責(zé)事件的處理過程缺乏法定操作性和應(yīng)有的透明度，使行政問責(zé)本身帶有了濃厚的人治色彩，這在一定程度上降低了問責(zé)的公平性，從而影響到整個政權(quán)的穩(wěn)定運(yùn)行。(5)問責(zé)后續(xù)工作不完善。問責(zé)制在配套設(shè)施建設(shè)上的不完善首先表現(xiàn)在對被問責(zé)官員的復(fù)出機(jī)制的缺失上。如果問責(zé)制中明確規(guī)定了被問責(zé)官員復(fù)出的條件，重新啟用的程序等條款，被問責(zé)官員的復(fù)出就有了法規(guī)依據(jù)，被問責(zé)官員的復(fù)出也會名正言順。因此，問責(zé)制為達(dá)到它構(gòu)建時的預(yù)期成效，贏得公眾的信任與支持，必須構(gòu)建完善被問責(zé)官員的復(fù)出機(jī)制。問責(zé)制在配套設(shè)施建設(shè)上的不完善其次表現(xiàn)在對被問責(zé)官員的申訴權(quán)與救濟(jì)權(quán)的保障上。我國現(xiàn)行的行政救濟(jì)法只對行政相對方的救濟(jì)做了明確規(guī)定，但因公務(wù)員的特殊身份而不包括在行政相對方范圍之內(nèi)。如何有效地保障公務(wù)員的合法權(quán)利，并為其提供相應(yīng)的救濟(jì)，都需要制定相關(guān)的法律予以明確規(guī)定。

三、完善行政問責(zé)制的意義和價值

1、有利于建立一種新型的官員退出機(jī)制。長期以來，對領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)行為，依法追究其行政、法律責(zé)任已為常事;但使其承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任和道德責(zé)任則缺乏相應(yīng)的制度規(guī)定。行政問責(zé)制的推行，促使領(lǐng)導(dǎo)干部“下臺”的因素集中于政績不佳或失職瀆職等引發(fā)了公眾的不滿，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)政績平平、濫用職權(quán)或管理不善，就必須接受人大、司法機(jī)構(gòu)、公眾等多元主體的問責(zé)，得到降職、免職、撤職、引咎辭職或受到其他相應(yīng)的法律懲罰。行政問責(zé)制建立了一種有效的淘汰機(jī)制，促使干部隊伍提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，從而更好地保護(hù)人民利益。

2、完善行政問責(zé)制是當(dāng)今民主政治建設(shè)的需要。改革開放以來，民主逐漸成為人民政治生活的價值取向，民主政治建設(shè)也不斷深入發(fā)展。要發(fā)展社會主義民主政治，就必須加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，保證政府的政策和行為必須以人民的利益為依據(jù)，對人民負(fù)責(zé)，保證政府官員把人民賦予的權(quán)力用來為人民謀利益。行政問責(zé)制的推行，可以極大地加強(qiáng)政府官員的責(zé)任意識，使他們在責(zé)任制度的約束下真正為人民的利益服務(wù)，從而推動我國社會主義民主政治的不斷發(fā)展和完善。

3、有利于沖擊傳統(tǒng)的官本位的陳腐思想，增強(qiáng)政府官員的自律意識。作為一種意識和價值取向，官本位是指以官為本、以權(quán)為綱，以仕途為個人事業(yè)的選擇導(dǎo)向，一切服從于官級地位，一切為了做官和升官，把做官、升官看作人生最高價值追求，同時又用做官來評判人生價值的大小。[3]行政問責(zé)制以構(gòu)建“以民為本”為現(xiàn)代施政理念，要求行政官員不僅要盡職盡責(zé)、廉潔奉公，同時還要對人民負(fù)責(zé)，為人民謀利益，對“官本位”這種傳統(tǒng)為官觀念產(chǎn)生直接的沖擊，使政府及其官員在行使權(quán)力時有一種壓力感，責(zé)任心增強(qiáng)，真正做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。

4、有利于培養(yǎng)大眾責(zé)任理念，建立現(xiàn)代責(zé)任政府。隨著行政管理體制改革納入議事日程，建設(shè)責(zé)任政府已經(jīng)成為時代的呼喚。實行行政問責(zé)制是建立現(xiàn)代責(zé)任政府的必然要求。行政問責(zé)制是適用現(xiàn)代責(zé)任政府要求建立的一種責(zé)任追究制，以構(gòu)建“以民為本”為現(xiàn)代施政理念，它要求行政官員為人民提供優(yōu)質(zhì)、高效、全面的公共服務(wù)，迫使政府及其官員提高公共管理和服務(wù)的水平，形成了一套對政府行政人員的監(jiān)督體系和責(zé)任追究體系，使得政府行政人員的行為被完整地置于監(jiān)控之下，有利于增強(qiáng)政府官員的責(zé)任意識。

四、完善行政問責(zé)體系的對策

1、明確問責(zé)對象，強(qiáng)化問責(zé)的針對性。行政問責(zé)的主要對象是國家公務(wù)員、有行政授權(quán)的國家機(jī)關(guān)工作人員及其他工作人員，特別首當(dāng)其沖的是各級政府及其政府部門的行政首長。當(dāng)前，我國黨政交叉任職情況普遍，怎樣使問責(zé)對象明確化是首要任務(wù)。筆者認(rèn)為，首先，要合理配置各部門的職能，協(xié)調(diào)各部門之間的職責(zé)分工，協(xié)調(diào)同級政府部門與下級政府相關(guān)部門之間的職責(zé)分工。其次，要完善《職位說明書》的制定，嚴(yán)格按該規(guī)定對公務(wù)員進(jìn)行管理。對于每一個職位的具體事宜都應(yīng)做出明確詳細(xì)的規(guī)定。只有這樣，才能使公務(wù)員明晰自己負(fù)有的職責(zé)，在其面對責(zé)任追究時無法借口推諉。

2、拓寬問責(zé)路徑，強(qiáng)化異體問責(zé)。作為一個民主政府，權(quán)力來源于人民，所以民眾及各級人民代表大會應(yīng)該成為問責(zé)的主體。此外，一個完善的問責(zé)體系，還應(yīng)包括司法機(jī)關(guān)、民主黨派及新聞媒體的監(jiān)督與問責(zé)。首先，要重視人大的最高主體地位，更好地發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)勢。其次，要充分發(fā)揮新聞媒體在輿論監(jiān)督上的特殊作用，給政府官員施加必要的精神壓力，使公眾問責(zé)權(quán)得到發(fā)揮，確保問責(zé)落實到位。再次，要加強(qiáng)民主黨派及其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，協(xié)助和配合執(zhí)政黨的監(jiān)督機(jī)關(guān)，對其執(zhí)行機(jī)關(guān)以及執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的政權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，實現(xiàn)民主監(jiān)督職能。

3、完善問責(zé)步驟，明確問責(zé)客體。程序決定了嚴(yán)格的法治與肆意的人治之間的基本區(qū)別，也只有程序才能把內(nèi)在擴(kuò)張的行政權(quán)規(guī)束在法律框架之中。[4]我們要進(jìn)一步完善同體問責(zé)制，同體問責(zé)具有“直接性、針對性、和經(jīng)常性的特點，……最能發(fā)揮問責(zé)的效率”。[5]因此，我們要建立獨立的問責(zé)機(jī)構(gòu)，在問責(zé)機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立一套行之有效的制度規(guī)范，對領(lǐng)導(dǎo)干部正確使用手中的權(quán)力產(chǎn)生應(yīng)有的政治壓力和制約作用。另外，應(yīng)賦予被問責(zé)官員相應(yīng)的陳述和申辯的權(quán)利，制定相關(guān)的救濟(jì)制度，以保障問責(zé)機(jī)構(gòu)發(fā)揮更大的效用。當(dāng)前構(gòu)建行政問責(zé)制關(guān)鍵在于深化異體問責(zé)，它是一種更具有公信力的問責(zé)方式，在我國應(yīng)建立以民意和外部監(jiān)督為基礎(chǔ)，以權(quán)力機(jī)關(guān)即人大為主導(dǎo)，民主黨派、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體、社會公眾等多方有序參與、相互配合、共同促進(jìn)的多元異體問責(zé)體系。

4、完善問責(zé)制的配套設(shè)施。要促成從“權(quán)力問責(zé)”向“制度問責(zé)”的轉(zhuǎn)變，建立真正的行政問責(zé)制度，并使其有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，需要有完善的法律法規(guī)來保障，因而，我國要加快制定一系列相關(guān)法律以及與問責(zé)制度緊密相關(guān)的的制度體系，以早日實現(xiàn)行政問責(zé)的制度化。另外，要積極營造問責(zé)文化氛圍，強(qiáng)化政府公務(wù)員的責(zé)任意識、道德意識，增強(qiáng)他們的法律意識，提高他們依法行政的能力和水平，把依法行政貫穿于行政管理的各個環(huán)節(jié)。

結(jié)語:從“不問責(zé)”到“問責(zé)”、從“權(quán)力問責(zé)”到“制度問責(zé)”、從“制度問責(zé)”到“法律問責(zé)”標(biāo)志著我國政治、法律文明程度的不斷提高。但行政問責(zé)制在取得成效的同時，還有許多理論與實踐問題需要分析和探討。良好的初衷并不意味著改革的成功，但我們只要努力一步，就會向成功更近一尺，就會把問責(zé)制推向更高的層次。

作者單位:河北大學(xué)政法學(xué)院

作者簡介:高韋韋(1984-)，女，河北邢臺人，河北大學(xué)政法學(xué)院09級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

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