上海大都市新型郊區(qū)化的路徑選擇與模式思考

摘 要:通過分析西方國家郊區(qū)化過程中政府所扮演的角色，探討上海郊區(qū)化過程中政府的職能定位，分析政府與市場的相互關(guān)系。提出了在郊區(qū)化進(jìn)程中政府所面臨的幾大難題以及政府過度干預(yù)郊區(qū)化所帶來的一些問題;提出在郊區(qū)化進(jìn)程中要明確市場與政府的邊界，以市場為主導(dǎo)，政府為補(bǔ)充，來促進(jìn)上海郊區(qū)化的健康發(fā)展;要從郊區(qū)化的政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向政府引導(dǎo)型轉(zhuǎn)變;從城市主導(dǎo)型向城鄉(xiāng)互惠型轉(zhuǎn)變;要從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維模式向市場經(jīng)濟(jì)思維模式轉(zhuǎn)變，進(jìn)而提出促進(jìn)上海郊區(qū)化健康發(fā)展的七大戰(zhàn)略模式。

關(guān)鍵詞:郊區(qū)化;上海;戰(zhàn)略模式;市場機(jī)制;政府

中圖分類號:F291.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1003-5192(2010)02-0070-06

Study on the Paths and Model of New Type Suburbanizition of Shanghai

WU Yuan-bo1， WU Cong-lin2

( 1.School of Shanghai Li Xin Accountancy， Shanghai 201602， China;

2.Army 95866 of Baoding， Baoding 071051， China)

Abstract:By analyzing the function of western government on their suburbanization， it studys the role of government on Shanghai’s suburbanization and the relationship between government and market. It points out the present difficult problems faced on government and some conflicts as the over-intervening by government during the process of Shanghai’s suburbanization; it states that the boundary between market and government should be distinguished， market should play a dominant role and government should play assistant role; it should be changed from the type of government playing dominant role to the type of government playing assistant role; from the type of urban-leading to the mutual beneficial type of urban and rural districts; from the planning economic thought to the market economic thought; it further points out seven strategy models to promote the development of Shanghai’s suburbanization.

Key words:suburbanization; Shanghai; strategy model; market mechanism; government

1 引言

上?！笆晃逡?guī)劃”明確提出，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的力度，按照建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國際大都市的發(fā)展目標(biāo)，積極探索上海郊區(qū)發(fā)展新路。根據(jù)“1966”城鎮(zhèn)體系規(guī)劃目標(biāo)，按照規(guī)劃布局合理、經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)、人居環(huán)境良好、人文素質(zhì)提高、民主法制加強(qiáng)的要求，推進(jìn)“三個集中”，加快建設(shè)具有國際大都市特點(diǎn)的現(xiàn)代化新郊區(qū)。上海目前郊區(qū)化速度非常迅猛，但在發(fā)展過程中從發(fā)展理念到戰(zhàn)略模式到制度安排都出現(xiàn)了與郊區(qū)化實(shí)際相沖突的方面，本文以此為切入口試圖通過分析西方國家郊區(qū)化過程中政府角色的功能定位，政府與市場的關(guān)系以及上海郊區(qū)化發(fā)展的路徑與制度創(chuàng)新，來探討上海郊區(qū)化的新理念與新型模式，以此為我國各大都市的郊區(qū)化建設(shè)提供借鑒。

2 西方國家政府在郊區(qū)化進(jìn)程中的角色定位及管理方法

20世紀(jì)以來，大城市在發(fā)展過程中都遇到過很多類似的問題，如人口與產(chǎn)業(yè)的過度集中，區(qū)域發(fā)展不平衡;道路發(fā)展無法滿足小汽車的需求，中心城區(qū)的擁擠造成住宅用地不足和生態(tài)環(huán)境惡劣等。國外眾多國家都制定了都市區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略來引導(dǎo)和促進(jìn)大都市及周邊地區(qū)的發(fā)展。西方各國政府都注重對整個區(qū)域的資源整合及郊區(qū)與中心城區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。歐洲國家大都市區(qū)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化主要通過大都市區(qū)的規(guī)劃和管理來實(shí)現(xiàn)。規(guī)劃指向主要是離心化的規(guī)劃，特別是在大都市區(qū)，要求強(qiáng)化區(qū)域整體發(fā)展水平，大都市區(qū)的規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中占據(jù)了重要地位[1]。

在制度方面，美國政府從土地利用、稅收、地價、貸款等等方面鼓勵郊區(qū)化。聯(lián)邦政府為了刺激建筑業(yè)的復(fù)蘇，帶動經(jīng)濟(jì)走出蕭條，成立了一些政府機(jī)構(gòu)，如HOLC、FHA、VA等，來拉動消費(fèi)者對住房的需求。從1934年到民主黨政府施政的最后一年1968年，聯(lián)邦政府采取的措施主要有四項(xiàng): (1)提高抵押貸款占抵押財(cái)產(chǎn)價值的比率，最高至93%;(2)延長償還貸款期限至25～30年;(3)制定并執(zhí)行住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn);(4)降低貸款利率至5%左右。這四項(xiàng)措施使得買房比租房更為合算，增加了美國希望購房家庭的數(shù)目。郊區(qū)的中產(chǎn)階級家庭在長期的、利率固定的并有FHA擔(dān)保的抵押貸款的支持下購買了新的住房，這已成為美國生活方式的新時尚。 20世紀(jì)50年代，美國還提出了在郊區(qū)建設(shè)小城市的建議。60年代以后，美國又實(shí)行示范城市試驗(yàn)計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)分散型城市化。這些城市政策實(shí)際上都有力地推動了郊區(qū)化進(jìn)程。20世紀(jì)90年代以后，在認(rèn)識到城區(qū)向郊區(qū)低密度蔓延帶來的負(fù)面影響后，美國政府管理者和學(xué)者開始研究如何限定大都市區(qū)空間的范圍、改變低密度的城市發(fā)展模式，相繼提出精明增長(Sman Growth)、增長管理(Growth Management)、城市增長界限(Urban Growth Boundaries)等模式。其目的都是希望通過一種低成本、低耗能、高效率的城市發(fā)展和管理模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會的公平，使各區(qū)域獲得均等的投資機(jī)會[2]。

日本政府在郊區(qū)化進(jìn)程中同樣發(fā)揮著重要的作用，政府設(shè)置國土廳來規(guī)劃土地，其目的是根據(jù)國土的自然條件綜合開發(fā)和利用國土資源;合理配置產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局;政府采取種種優(yōu)惠措施促進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速增長。為了促進(jìn)自己的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，日本政府幾乎規(guī)定對所有高科技的進(jìn)口都實(shí)行減免稅的稅收優(yōu)惠制度，從而在很大程度上保障了工業(yè)化的進(jìn)程。第二次世界大戰(zhàn)后，東京的“經(jīng)濟(jì)奇跡”使其在人口和就業(yè)上都迅速發(fā)展，同時東京的交通、市政設(shè)施和污染等問題也日益突出。人口和工業(yè)的高度集中，造成區(qū)域發(fā)展的不平衡。為此，日本政府采取了一系列措施來減緩東京的壓力，包括工業(yè)分散政策、發(fā)展副中心、調(diào)整土地用途等。在20世紀(jì)下半葉，日本的國土規(guī)劃先后經(jīng)歷五次調(diào)整[3]。與其相似，東京大都市區(qū)規(guī)劃也先后五次修編，從早期的吸引人口和工業(yè)集中，到70年代疏散城市商業(yè)功能到郊區(qū)，及20世紀(jì)末致力于建立一種東京大都市區(qū)各個分區(qū)之間的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。東京大都市區(qū)規(guī)劃引導(dǎo)著東京大都市區(qū)最終發(fā)展成為一個充滿活力的區(qū)域。

3 政府主導(dǎo)型模式下上海郊區(qū)化面臨的難題

上海這些年對于郊區(qū)的發(fā)展思路主要表現(xiàn)在三個方面。一是政府主導(dǎo)型的郊區(qū)發(fā)展思路，從市區(qū)一直到鎮(zhèn)，制定發(fā)展規(guī)劃的時候，一直在強(qiáng)調(diào)著政府的作用，政府的開發(fā)，政府的招商引資，政府的規(guī)范管理等等。二是城市主導(dǎo)型的郊區(qū)發(fā)展思路，把郊區(qū)作為城市的附屬品，作為未來城市房地產(chǎn)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)布局的預(yù)備空間。從“一城九鎮(zhèn)”的發(fā)展思路上，清楚地可以看出，所有郊區(qū)小城鎮(zhèn)的布局，要符合大上海的發(fā)展戰(zhàn)略的要求。三是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)思想。上海的郊區(qū)化必須按照市政府有關(guān)部門提出的思路和計(jì)劃性的投資及土地指標(biāo)的安排，來解決郊區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和公共服務(wù)問題。上海實(shí)際上還沒有真正出現(xiàn)逆城市化的發(fā)展趨勢，上海居民消費(fèi)的郊區(qū)化現(xiàn)象還沒有大規(guī)模地出現(xiàn)。城市和政府的主導(dǎo)型發(fā)展思路也導(dǎo)致在政府運(yùn)作郊區(qū)化過程中，政府各級部門之間，政府與外部地區(qū)之間的協(xié)作與溝通存在一些問題，主要表現(xiàn)如下幾個方面:

第一，上海市房地產(chǎn)商開發(fā)目標(biāo)與政府規(guī)劃目標(biāo)不協(xié)調(diào)。雖然政府可以通過規(guī)劃來引導(dǎo)，但是房地產(chǎn)商因?yàn)楹褪袌鲂枨舐?lián)系的比較緊密，所以開發(fā)的選擇和政府的目標(biāo)不一定完全一致，甚至開發(fā)行為和導(dǎo)向，可能完全超出了政府的預(yù)期。上海目前的郊區(qū)化過程中，片面強(qiáng)調(diào)政府對于地塊原先的計(jì)劃性規(guī)劃，而忽視了市場自身的意愿，從而導(dǎo)致有些地盤長期無人開發(fā)，影響了上海郊區(qū)化的進(jìn)程。上海閔行顓橋鎮(zhèn)顓興東路靠近都市路處就有一地塊，政府規(guī)劃定位目標(biāo)因?yàn)榕c市場需求不一致，房地產(chǎn)開發(fā)商覺得無利可圖紛紛退出，導(dǎo)致這一地塊一直無人問津，整整放了8年多還是荒蕪一片，而周邊早已是富人的別墅區(qū)，嚴(yán)重影響了整個別墅區(qū)的整體形象以及顓橋鎮(zhèn)的市容。所以在郊區(qū)化進(jìn)程中政府一定要注意房地產(chǎn)商針對于住房消費(fèi)市場的選擇，在這個基礎(chǔ)上，才能制定合理的發(fā)展規(guī)劃，政府的政策導(dǎo)向。

第二，“兩級政府，三級管理”的管理體制導(dǎo)致縣級、鎮(zhèn)級政區(qū)格局難以協(xié)調(diào)的尷尬局面。目前上海存在的建制鎮(zhèn)數(shù)量過多、面積偏小的現(xiàn)狀，使城鎮(zhèn)規(guī)模的梯度層次難以形成;2005年郊區(qū)小城鎮(zhèn)數(shù)量由1990年代的200多個調(diào)整為106個，但平均人口規(guī)模僅為約3萬人;在重點(diǎn)建設(shè)的32個小城鎮(zhèn)中，3萬以下的小城鎮(zhèn)仍占56.3%[4]。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，原來分散的農(nóng)村工業(yè)化就因小城鎮(zhèn)的分散布局而難以克服耕地銳減、污染嚴(yán)重等弊病，而城區(qū)工業(yè)外移及開發(fā)區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，又進(jìn)一步出現(xiàn)了與縣級、鎮(zhèn)級政區(qū)格局難以協(xié)調(diào)的尷尬局面。上海是特大城市“撤縣改區(qū)”模式的始作俑者，現(xiàn)有的管理體制是“兩級政府，三級管理”[5]，區(qū)一級政府有權(quán)力根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要自行出讓土地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村也能利用增加非農(nóng)建設(shè)用地等方式來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在這種情況下，各地政府為了自身的發(fā)展瘋狂大搞開發(fā)區(qū)建設(shè)，本位主義導(dǎo)致整體協(xié)調(diào)不足，最終導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，開發(fā)區(qū)規(guī)模過小，因此城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)中，除了需要政府的主導(dǎo)和支持外，更需要發(fā)揮市場的作用，通過市場機(jī)理實(shí)現(xiàn)資源自動的協(xié)調(diào)配置和人口自動的優(yōu)化積聚，而不是政府過分的干預(yù)與管制。

第三，周邊地區(qū)的公共基礎(chǔ)薄弱。“一城九鎮(zhèn)”規(guī)劃原本希望能夠在中心城區(qū)的現(xiàn)有公共基礎(chǔ)設(shè)施條件下，疏解部分中心城區(qū)人口外遷居住，但交通等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)明顯滯后，從中心城區(qū)到郊區(qū)新城和中心鎮(zhèn)的軌道交通至今尚未建成，這一方面限制了大部分中心城區(qū)就業(yè)人口的外遷，另一方面，郊區(qū)新城的居民由于無法在當(dāng)?shù)氐玫奖匾纳?、教育、購物、休閑、娛樂等公共服務(wù)，因而存在對中心城公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的強(qiáng)烈依賴，造成城郊交通的過度擁擠(地鐵一號線的超負(fù)載運(yùn)行就是現(xiàn)實(shí)例證)[6]?！叭齻€集中”實(shí)踐中暴露的突出問題就是由于新城(或中心鎮(zhèn))難以提供良好的就業(yè)從而導(dǎo)致許多農(nóng)村人口不愿向城鎮(zhèn)集中，顯示新城人口規(guī)模規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃不銜接的矛盾，既影響了郊區(qū)的“三個集中”進(jìn)程，也制約了新城的功能建設(shè)。

第四，郊區(qū)反磁力中心缺位。城市郊區(qū)化與郊區(qū)城市化互相促動和共存是當(dāng)前上海城市化進(jìn)程的鮮明特征。但與發(fā)達(dá)國家城市郊區(qū)化不同的是，上海城市郊區(qū)化沒有帶來內(nèi)城的衰落，而是內(nèi)城的功能提升與控制力增強(qiáng)。20世紀(jì)80年代中后期上海工業(yè)布局大調(diào)整而興起的工業(yè)郊遷，促進(jìn)了上海中心城區(qū)的功能置換與職能疏解，信息、金融、商貿(mào)等高級生產(chǎn)服務(wù)業(yè)逐漸發(fā)展成為中心城區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，而傳統(tǒng)的制造業(yè)主戰(zhàn)場已轉(zhuǎn)移到郊區(qū)。產(chǎn)業(yè)的升級導(dǎo)致上海中心城區(qū)的磁力(管理中心與控制中心)增強(qiáng)，而緊靠中心城區(qū)的上海郊區(qū)處在其強(qiáng)磁場輻射下，在接受其疏解和輻射的同時，自身的發(fā)展受到影響。

第五，城鎮(zhèn)的空間功能布局不協(xié)調(diào)的難題。上海中心城區(qū)和郊區(qū)的功能建設(shè)存在脫節(jié)現(xiàn)象，既加重了中心城區(qū)的擁擠又造成郊區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展的緩慢。郊區(qū)與中心城區(qū)的功能分工不明確，中心城區(qū)與郊區(qū)的功能開發(fā)與建設(shè)聯(lián)系不密切，存在中心城區(qū)有序建設(shè)與郊區(qū)城鎮(zhèn)無序擴(kuò)張的不協(xié)調(diào)發(fā)展。這種不協(xié)調(diào)嚴(yán)重影響和制約了上海城市的空間和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第六，城鎮(zhèn)體系規(guī)模分布存在較大落差。目前上海的城市發(fā)展依然以單中心集聚式發(fā)展為主，上海城市發(fā)展仍然集中在中心城，中心城區(qū)與郊區(qū)城鎮(zhèn)的規(guī)模分布存在斷層，中間規(guī)模城鎮(zhèn)缺失，郊區(qū)新城規(guī)模過小，不能充分發(fā)揮城市集聚的規(guī)模效應(yīng)和集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，對要素的集聚和吸引程度不高。

第七，人口居住分布與交通不能有效匹配。上海人口主要居住于中心城區(qū)，而工業(yè)企業(yè)則主要分布于中心城區(qū)外圍。由于上海大部分的就業(yè)人口集中于第二、第三產(chǎn)業(yè)，因此在人口主要居住區(qū)和工業(yè)企業(yè)主要分布區(qū)之間就存在巨大的出行人流量，而中心城區(qū)和外圍地區(qū)之間的交通設(shè)施遠(yuǎn)不能滿足其流量要求，從而不可避免地帶來擁擠和堵塞[7]。

第八，上海中心城區(qū)的資源日益稀缺，商務(wù)運(yùn)行成本過高。目前，上海中心城區(qū)的要素供給日趨稀缺，尤其是土地資源稀缺性已經(jīng)非常突出，導(dǎo)致地價上升、商務(wù)運(yùn)行成本急劇增加，也引起了中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)空間分布發(fā)生急劇變化;加上中心城區(qū)人口過度密集，基礎(chǔ)設(shè)施供求矛盾造成交通擁擠、環(huán)境污染問題突出。需要解決的是如何在郊區(qū)化過程中增強(qiáng)郊區(qū)對人口的吸引力和中心城區(qū)對人口的推力。

第九，城市交通規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃獨(dú)立運(yùn)行，不能有效協(xié)調(diào)。由于不同的規(guī)劃隸屬不同部門，因而從某一要素進(jìn)行的單方面規(guī)劃很難相互協(xié)調(diào)或同步進(jìn)行，常常出現(xiàn)城市交通規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃的相互矛盾[8]。這不僅直接加劇了上海城市空間土地、交通、產(chǎn)業(yè)和居住等要素利用的成本，造成巨大浪費(fèi)，而且也直接阻礙了上海城市的有序擴(kuò)張和健康發(fā)展。

4 上海郊區(qū)化過程中政府角色定位與戰(zhàn)略模式選擇

從以上分析可以看出，目前上海郊區(qū)化的發(fā)展主要是兩個方面的大問題，一個是政府的角色定位問題，另一個就是發(fā)展戰(zhàn)略模式問題。如何讓政府從郊區(qū)化過分行政干預(yù)模式中合理退出，進(jìn)而選擇適合上海郊區(qū)化現(xiàn)狀的發(fā)展模式，是一個值得深思的問題。

4.1 上海政府在郊區(qū)化過程中的角色定位

為了更好地推動上海大都市郊區(qū)化的發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)和諧，政府與市場的關(guān)系應(yīng)該進(jìn)行如下調(diào)整:

第一，明確政府與市場不同的功能，確定市場主導(dǎo)型郊區(qū)化發(fā)展思路。上海郊區(qū)化發(fā)展，主導(dǎo)因素應(yīng)該是市場機(jī)制的作用，但行政力量的因勢利導(dǎo)同樣不可偏廢。這就意味著必須正確認(rèn)識政府與市場的關(guān)系，合理確定政府與市場之間的邊界。在上海郊區(qū)化發(fā)展過程中，凡產(chǎn)業(yè)布局、投資并購等能由市場調(diào)節(jié)、解決的問題，都應(yīng)交給市場去解決，政府的作用應(yīng)定位于營造健康的市場環(huán)境，消除制度環(huán)境上的各種障礙，彌補(bǔ)市場失靈的缺陷。在上海郊區(qū)化過程中，應(yīng)充分尊重市場的選擇。在當(dāng)前的郊區(qū)化特別是土地利用中，存在開發(fā)商、市民和政府的三元決策結(jié)構(gòu)。理性政府應(yīng)該通過最大化其客戶(市民)利益的途徑實(shí)現(xiàn)政府利益的最大化;通過相關(guān)規(guī)則的制定約束和激勵開發(fā)商的行為，平衡各利益團(tuán)體;依靠各部門的協(xié)調(diào)來行使統(tǒng)一的計(jì)劃[9]。總之，政府應(yīng)架構(gòu)起關(guān)于城市郊區(qū)化發(fā)展的整體框架，以保障健康的發(fā)展方向并指導(dǎo)具體的實(shí)施活動。

第二，調(diào)整上海城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的思路。政府職能轉(zhuǎn)換就是要針對市場的選擇，合理地調(diào)整政府職能的定位。從調(diào)整上海郊區(qū)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展來看，以下幾個方面可能是我們重點(diǎn)調(diào)整的內(nèi)容。

(1)要從城市主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互惠型。這樣才能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展目標(biāo)。要鼓勵上海城市居民到郊區(qū)消費(fèi)，也要允許上海農(nóng)村居民到城市定居，這是雙向要素流動的市場型選擇[10]。郊區(qū)的資源配置和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的主體，有著郊區(qū)和農(nóng)村的特點(diǎn)，這里不僅僅是為了城市服務(wù)，更多地是要通過吸引城市的要素到這里發(fā)展，來帶動郊區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶動農(nóng)民收入的增長。當(dāng)郊區(qū)的農(nóng)民人均收入水平達(dá)到或者接近城市居民人均收入水平，上海城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)了同步發(fā)展，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會的統(tǒng)籌就會自然實(shí)現(xiàn)，上海市資源總體配置的空間、上海市發(fā)展的未來的潛力和社會資源整合能力就會大幅度地增加。

(2)要從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維模式向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。一要充分尊重市場主體，認(rèn)清市場的力量，而不是要政府統(tǒng)攬一切，按照政府的計(jì)劃和方針辦事情。我們從“一城九鎮(zhèn)”規(guī)劃沒有完全落實(shí)，到自上而下地制定所謂的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和對地方政府提出的投資增長目標(biāo)的要求，實(shí)際上都面臨對于市場認(rèn)識的缺位。過去政府可以通過土地壟斷來控制開發(fā)，當(dāng)耕地占用受到嚴(yán)格限制，影響了發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)時，政府計(jì)劃或者規(guī)劃就遇到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。因此要特別注意到，在當(dāng)前的形勢下，上海政府要把郊區(qū)未來發(fā)展的思路交給市場，要盡可能地調(diào)動所有的市場要素，來發(fā)展郊區(qū)和農(nóng)村。要充分發(fā)揮農(nóng)民、城市居民、外來投資多元化主體的作用。要給郊區(qū)未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)留有充足的空間。要讓規(guī)劃中尚沒有認(rèn)識到的小城鎮(zhèn)和市場主體，在未來的發(fā)展中受惠，而不是通過規(guī)定動作，限制一些地方的發(fā)展，而忽視了這里潛在的市場資源。

第三，從郊區(qū)化均衡式發(fā)展模式向非均衡式發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。上海郊區(qū)城市的布局應(yīng)該從現(xiàn)在的均衡式發(fā)展向非均衡發(fā)展轉(zhuǎn)變。當(dāng)前上海郊區(qū)城市的人口規(guī)模與上海中心城市相差懸殊，與現(xiàn)代化國際大都市的郊區(qū)不甚相稱。另一方面，上海郊區(qū)的城市化既不能搞貼近中心城市的攤大餅式發(fā)展，也不能搞天女散花式的發(fā)散型發(fā)展。上海需要以海港新城為中心建設(shè)人口在120～150萬之間的具有綜合功能的沿江城市帶，以對中心城形成強(qiáng)大的反磁力作用。其他一些郊區(qū)新城，只要可能就應(yīng)該爭取發(fā)展成為有50萬人左右的中等城市。筆者認(rèn)為上海的發(fā)展不能像以前那樣完全平衡化，要有重點(diǎn)，發(fā)展增長極以及增長節(jié)點(diǎn)小城市，通過“聯(lián)鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”、“遷村并點(diǎn)”、“三個集中”等策略來集中資源發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。要打破行政區(qū)劃，把“新城”、重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心村、產(chǎn)業(yè)區(qū)的發(fā)展整合為重點(diǎn)地區(qū)的發(fā)展，主要包括新興的產(chǎn)業(yè)地區(qū)、空港海港地區(qū)、重要游憩地區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)。通過生態(tài)空間組織控制各個組團(tuán)的規(guī)模，在區(qū)域整體范圍內(nèi)體現(xiàn)城市化空間相對集中與分散的特點(diǎn)，建立生活組團(tuán)、功能組團(tuán)與生態(tài)空間相融合的開放的地域結(jié)構(gòu)。

第四，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過政府引導(dǎo)大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。第二產(chǎn)業(yè)逐漸向郊區(qū)轉(zhuǎn)移第三產(chǎn)業(yè)在中心城內(nèi)集聚，是上海未來發(fā)展不可避免的趨勢。從國際水平來衡量，上海目前的第三產(chǎn)業(yè)比重仍然處于一個比較低的水平，僅為48.9%，發(fā)達(dá)國家的第三產(chǎn)業(yè)比重一般達(dá)到75%。產(chǎn)業(yè)布局應(yīng)從上海和長江三角洲地區(qū)的區(qū)域整體發(fā)展出發(fā)，按照地域緊密度和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，合理布局產(chǎn)業(yè)，集中集約發(fā)展。市域產(chǎn)業(yè)布局共分三個層次[11]:第一層次:城市內(nèi)環(huán)線以內(nèi)的地區(qū)。以發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，適當(dāng)保留都市型工業(yè)。第二層次:城市內(nèi)外環(huán)線之間的地區(qū)。以發(fā)展高科技、高增值、無污染的工業(yè)為重點(diǎn)，調(diào)整、整治、完善現(xiàn)有工業(yè)區(qū)。第三層次:城市外環(huán)線以外的地區(qū)。以發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，提高經(jīng)濟(jì)規(guī)模和集約化水平，集中建設(shè)市級工業(yè)區(qū)，積極發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)和郊區(qū)旅游業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化首先要突破地方政府的職能壟斷，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，消除產(chǎn)業(yè)資本跨地域流動的限制。還應(yīng)該明確上海現(xiàn)代服務(wù)業(yè)服務(wù)的對象，著重發(fā)揮其對制造業(yè)與城市發(fā)展的推進(jìn)器作用。

4.2 上海郊區(qū)化發(fā)展的戰(zhàn)略模式思考

政府在郊區(qū)化的作用是毋庸置疑的，但過分集中的政府管理必然會重蹈計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代城市發(fā)展的覆轍。因此研究郊區(qū)化發(fā)展的良性戰(zhàn)略模式是當(dāng)務(wù)之急，不同專家學(xué)者對此都有研究，筆者通過對前人研究的分析、比較與綜合，提出應(yīng)該有以下不同的戰(zhàn)略模式，不同的戰(zhàn)略模式適應(yīng)不同的范圍與情況，綜合起來配套實(shí)施，將會使上海的發(fā)展大放異彩。

第一，城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化戰(zhàn)略模式。通過“1966”城市體系規(guī)劃，大力推進(jìn)“新城”戰(zhàn)略和“新市鎮(zhèn)戰(zhàn)略”，首批應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)松江新城、臨港新城和嘉定新城、閔行新城以及安亭新城。隨著上海的發(fā)展，新城的數(shù)量可以適當(dāng)增加，但要有重點(diǎn)、有計(jì)劃地推進(jìn)建設(shè)，以保證每個新城健康發(fā)展;規(guī)劃依托市級工業(yè)園區(qū)、高速公路節(jié)點(diǎn)和軌道交通站點(diǎn)，建設(shè)一批相對獨(dú)立、各具特色、人口規(guī)模在15萬以上的新市鎮(zhèn)。

第二，人口容量轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略模式。同國際大都市郊區(qū)城市的人口情況相比，上海當(dāng)前市域內(nèi)的人口密度還相當(dāng)?shù)?。例如東京全市域的人口密度是5796人/平方公里，大阪為3591人/平方公里，上海則為2588人/平方公里。因此，未來發(fā)展中上海郊區(qū)城市的人口密度需有較大程度的提高。為了化解當(dāng)前市中心過高的人口密度，促進(jìn)人口向郊區(qū)遷移，首先要貫徹郊區(qū)“交通先行”的原則，改善城郊之間的通勤交通設(shè)施，要把目前的軌道交通網(wǎng)絡(luò)向規(guī)劃中的遠(yuǎn)郊新城和重點(diǎn)城鎮(zhèn)延伸，實(shí)現(xiàn)軌道交通網(wǎng)絡(luò)的城郊一體化[12]。其次要提高社會服務(wù)設(shè)施的配套標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)水平，特別是要建設(shè)一批高質(zhì)量的學(xué)校、醫(yī)院，并以優(yōu)惠待遇吸引有水平的教師、醫(yī)生到郊區(qū)服務(wù)，同時要加強(qiáng)文化、體育場館及商業(yè)服務(wù)、社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高郊區(qū)城鎮(zhèn)對中心城區(qū)家庭的吸引力。

第三，“多圈、多級、多核、多軸”的大上?？臻g一體化戰(zhàn)略模式?！岸嗳Α笔前焉虾Ｊ杏蚍譃橹行某菂^(qū)、通勤區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)三個圈層;“多級”是把上海城鎮(zhèn)體系分為中心城區(qū)、新城、新鎮(zhèn)(新市鎮(zhèn))、一般集鎮(zhèn)四個層級，形成以中心區(qū)為核心，以軌道交通、公路、郊區(qū)鐵路等為依托，各級城鎮(zhèn)輻射范圍合理、空間分布均衡的多層次的空間分布格局;“多核”主要是中心城區(qū)內(nèi)部的CBD，副中心、區(qū)中心等構(gòu)成的節(jié)點(diǎn)體系;“多軸”是由滬寧發(fā)展軸、滬青平發(fā)展軸、滬杭(杭州)發(fā)展軸、滬杭(杭州灣)發(fā)展軸、滬(海)港發(fā)展軸以及滬崇蘇發(fā)展軸形成的源自于中心區(qū)的放射狀軸帶體系。

第四，“組團(tuán)式”空間組織戰(zhàn)略模式。“組團(tuán)式城市群”是大中小城市“結(jié)構(gòu)有序、功能互補(bǔ)、整體優(yōu)化、共建共享”的鑲嵌體系，體現(xiàn)出以城鄉(xiāng)互動、區(qū)域一體為特征的高級城市形態(tài)。從上?？臻g生長的趨勢和與長三角地區(qū)關(guān)系上看，更需要軸狀發(fā)展。這種發(fā)展模式必須發(fā)揮交通軸線的導(dǎo)向作用，發(fā)揮快速通道和公共交通作用。城市交通以“三港兩路”為建設(shè)重點(diǎn)，“三港”即國際集裝箱樞紐港、亞太地區(qū)航空樞紐港、現(xiàn)代化信息港，“兩路”即高速公路、高速鐵路。市域交通以“兩網(wǎng)”為重點(diǎn)，“兩網(wǎng)”即城市軌道交通網(wǎng)、市域高速公路網(wǎng)，形成各種交通工具協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代化城市綜合交通體系。結(jié)合國道和國道主干線的建設(shè)，加強(qiáng)市域高速公路與長江三角洲地區(qū)高速公路網(wǎng)的銜接，市域內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)“15、30、60”的目標(biāo)。把多心、多軸與多組團(tuán)的發(fā)展模式擴(kuò)展到整個大都市地區(qū)。通過對各個組團(tuán)規(guī)模的控制和功能的塑造，實(shí)現(xiàn)整體布局和功能的優(yōu)化，通過交通組織和快速通道聯(lián)系形成更加開放、可生長的結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的功能區(qū)。

第五，產(chǎn)業(yè)扇區(qū)擴(kuò)散模式。具體地說，上海郊區(qū)可以打破行政區(qū)劃，圍繞現(xiàn)有的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基地，組織六大產(chǎn)業(yè)扇區(qū)[12]:(1)浦東新區(qū):高新技術(shù)開發(fā)區(qū);(2)海港新城:臨港綜合經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū);(3)金山化工:化學(xué)工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū);(4)松江新城:科技、教育、旅游業(yè)區(qū);(5)嘉定汽車城:汽車產(chǎn)業(yè)區(qū);(6)寶山:鋼鐵產(chǎn)業(yè)區(qū)。另外崇明島與長興、橫沙組成以生態(tài)旅游為特色的海島旅游業(yè)區(qū)。奉賢、青浦兩區(qū)可以就近分別拆并到金山、海港和松江、嘉定產(chǎn)業(yè)扇區(qū)之中。這些扇區(qū)都有強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)作為支撐，可以建成相對獨(dú)立又具有反磁力作用的郊區(qū)新城、臥城、衛(wèi)星城和中心鎮(zhèn)，有效吸引中心城區(qū)人口的擴(kuò)散。

第六，邊核發(fā)展模式。邊核發(fā)展模式的存在體現(xiàn)出上海市點(diǎn)、群結(jié)合的產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)。“邊”指沿江蘇方向形成的產(chǎn)業(yè)群，“核”就是指金山、奉賢、南匯三個沿海的重要節(jié)點(diǎn)。邊核模式的產(chǎn)生緣于上海陸路交通與海上交通區(qū)位特征的空間特點(diǎn)[12]。分析上海市對外交通的重要通道，沿江蘇方向的道路數(shù)量、路網(wǎng)密度與通道種類都要高于其他區(qū)域，加之上海市“173”工程的實(shí)施提高了政策與政府部門的辦事效率及企業(yè)的通關(guān)效率，降低了企業(yè)的市場成本，為該區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了一個嶄新的契機(jī)。產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入造就了經(jīng)濟(jì)的繁榮與地區(qū)建設(shè)的全新面貌，形成了上海市產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間上的一個新經(jīng)濟(jì)群體，即邊的產(chǎn)生。而核的產(chǎn)生潛力的巨大源泉就是洋山深水港口的建立。洋山深水港的建立是上海未來發(fā)展的重要生命線，對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有不可替代的決定作用。金山石需要依靠大型貨物的運(yùn)輸，洋山港的建立將極大地促進(jìn)其進(jìn)行國際貿(mào)易的能力與機(jī)會，為金山的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來重要的外向紐帶;南匯是上海與洋山深水港建立直接聯(lián)系的橋梁，奉賢是與嘉興、浙江板塊對接的橋梁。

第七，網(wǎng)絡(luò)發(fā)展戰(zhàn)略模式。大上海郊區(qū)化網(wǎng)絡(luò)發(fā)展模式的建立重點(diǎn)在于全力推動節(jié)點(diǎn)的發(fā)展。而區(qū)域內(nèi)節(jié)點(diǎn)數(shù)量繁多，規(guī)模不一，建立這些層次不同節(jié)點(diǎn)間的聯(lián)系，使區(qū)域內(nèi)功能不同的節(jié)點(diǎn)在各司其職的前提下，能夠互相滲透、協(xié)調(diào)發(fā)展，從而帶動軸向及腹地的發(fā)展?！拜S”的培育與完善是最終形成網(wǎng)絡(luò)化模式的重要支撐。“軸”是節(jié)點(diǎn)之間相互作用與聯(lián)系的紐帶，對附近區(qū)域有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)吸引力和凝聚力，同時，“軸”也是“點(diǎn)”上社會經(jīng)濟(jì)要素向外擴(kuò)散的路徑。表現(xiàn)為社會經(jīng)濟(jì)客體在空間中以“點(diǎn)—軸”形式進(jìn)行漸進(jìn)式擴(kuò)散[13]。這里的“點(diǎn)”指各級中心城市(鎮(zhèn))，“軸”指由交通、通訊干線和能源、水源通道連接起來的產(chǎn)業(yè)聚集帶?？梢姟拜S”的建立對區(qū)域點(diǎn)的擴(kuò)散與集聚效應(yīng)的發(fā)揮意義重大，因此“點(diǎn)—軸—網(wǎng)絡(luò)”的建立是上海市理想的產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)與模式。

5 結(jié)論

改革開放30年來，上海市經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展已經(jīng)起到了帶頭作用，在郊區(qū)化過程中，把自己的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方式輻射到了整個長三角地區(qū)，帶動了全國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展?？傊虾Ｔ谕七M(jìn)郊區(qū)化發(fā)展的進(jìn)程中，政府應(yīng)通過經(jīng)濟(jì)手段而不是行政手段為市場機(jī)制充分發(fā)揮作用創(chuàng)造條件，即政府主要起引導(dǎo)、促進(jìn)的導(dǎo)向作用，而市場是基礎(chǔ)和主導(dǎo)。要克服政府原先在郊區(qū)化進(jìn)程中由于不適當(dāng)?shù)慕巧ㄎ凰斐傻淖璧K郊區(qū)化發(fā)展的體制和制度障礙。西方國家政府在郊區(qū)化過程中所扮演的角色我們應(yīng)該借鑒;要合理解決上海郊區(qū)化過程中面臨的一些難題;要改變政府主導(dǎo)型郊區(qū)化模式為政府引導(dǎo)型郊區(qū)化發(fā)展模式;要從城市主導(dǎo)型發(fā)展模式向城鄉(xiāng)互惠型發(fā)展模式轉(zhuǎn)變;改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維模式，依靠市場主體來配置郊區(qū)化各方面的資源;在戰(zhàn)略模式上，通過空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化戰(zhàn)略、人口遷移戰(zhàn)略、組團(tuán)式發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)扇形發(fā)展模式、邊核發(fā)展模式、網(wǎng)絡(luò)發(fā)展模式等等來全方位、多角度、立體化地推動上海郊區(qū)化的健康發(fā)展。

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