完善政府投資項(xiàng)目管理的思考

摘要：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)民經(jīng)濟(jì)有了前所未有的發(fā)展，政府在各個(gè)領(lǐng)域的投資也在不斷增多，政府投資管理是否到位直接關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。筆者結(jié)合自己的工作，對(duì)當(dāng)前政府投資項(xiàng)目管理中存在的問題進(jìn)行了分析，進(jìn)而提出了具體的完善對(duì)策。

關(guān)鍵詞：政府投資；項(xiàng)目管理；問題；對(duì)策

一、政府投資項(xiàng)目管理的方式

政府投資項(xiàng)目是指利用政府預(yù)算內(nèi)資金、土地開發(fā)基金以及其他財(cái)政性資金所進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目。政府投資工程項(xiàng)目的管理方式主要有：(1)建設(shè)工程項(xiàng)目指揮部型。這是中國(guó)政府投資項(xiàng)目經(jīng)常使用的管理方式。指揮部是由政府某一或幾個(gè)相關(guān)部門組建臨時(shí)性行政機(jī)構(gòu)，其功能是運(yùn)用政府提供的各種資源，擔(dān)負(fù)項(xiàng)目建設(shè)、資金管理、工程管理等職責(zé)。項(xiàng)目建成驗(yàn)收后，指揮部即將項(xiàng)目交付某一指定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)營(yíng)運(yùn)管理，同時(shí)它也就完成了歷史使命。指揮部在項(xiàng)目建設(shè)中，實(shí)際扮演著工程總承包商的作用。盡管中國(guó)政府早就明令要求嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制度，但各種形式的指揮部仍在發(fā)揮著作用。(2)項(xiàng)目法人責(zé)任制型。在項(xiàng)目策劃時(shí)根據(jù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容，指定相關(guān)政府部門利用已有或新建國(guó)有或國(guó)有控股公司承擔(dān)項(xiàng)目法人職責(zé)。這類法人既承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)管理職責(zé)，又擔(dān)負(fù)項(xiàng)目建成后的營(yíng)運(yùn)管理職責(zé)。項(xiàng)目建設(shè)所需資源由政府根據(jù)項(xiàng)目需要投入，項(xiàng)目建成投入營(yíng)運(yùn)后，政府還得根據(jù)項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)的需要投入運(yùn)行費(fèi)。(3)專業(yè)機(jī)構(gòu)型。這是近幾年隨著改革的不斷深化，發(fā)展起來(lái)的一種新型管理模式，它有企業(yè)型和事業(yè)型之分。企業(yè)型是指政府投資主體有關(guān)部門委托一家企業(yè)代行業(yè)主職責(zé)，從事建設(shè)工程全過(guò)程的管理工作；事業(yè)型是政府或事業(yè)單位自己直接成立項(xiàng)目管理部門，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行管理，例如中國(guó)高等學(xué)校就有自己的基建處專門從事項(xiàng)目建設(shè)和管理工作。

二、當(dāng)前政府投資項(xiàng)目管理存在問題

1 投資進(jìn)程中沒有遵守基本建設(shè)程序。雖然國(guó)家對(duì)政府投資項(xiàng)目的基本建設(shè)程序有較明確的規(guī)定，但是違反基本建設(shè)程序、未經(jīng)審批先行建設(shè)、不按規(guī)定進(jìn)行公開招投標(biāo)等現(xiàn)象仍然屢見不鮮。江蘇某地級(jí)市未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)總體方案和可行性研究報(bào)告即完成了輕軌實(shí)驗(yàn)段建設(shè)的招投標(biāo)，施工隊(duì)伍已進(jìn)場(chǎng)開工，只是被人舉報(bào)，國(guó)務(wù)院緊急叫停才停止。而借口時(shí)間緊不按有關(guān)規(guī)定對(duì)政府投資項(xiàng)目招投標(biāo)就直接進(jìn)行發(fā)包的情況就更多了。筆者曾向建筑工程了解基本建設(shè)程序執(zhí)行，發(fā)現(xiàn)違反基本建設(shè)程序的絕大多數(shù)都是政府投資項(xiàng)目。甚至有人說(shuō)，基本建設(shè)程序是政府制定的，主要針對(duì)社會(huì)投資項(xiàng)目，政府投資項(xiàng)目講究時(shí)效性，應(yīng)該特事特辦。

2 投資的科學(xué)性不夠，失誤頻發(fā)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，作為掌握信息比較充分的政府，其投資決策失誤的概率應(yīng)要比一般的企業(yè)小得多。但事實(shí)是，重復(fù)投資、投資失誤已經(jīng)成為影響我國(guó)政府形象的一個(gè)重要問題。“項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)分散、重復(fù)設(shè)置，造成資源的極大浪費(fèi)”。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，1958年至2001年我國(guó)投資項(xiàng)目失誤率接近投資項(xiàng)目的50％，其中主要是發(fā)生在國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性投資中。

3 預(yù)決算沒有發(fā)揮應(yīng)有的效果，控制力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期。概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的“三超”工程已成為政府投資項(xiàng)目的標(biāo)志之一。財(cái)政部投資評(píng)審中心2005年評(píng)審的項(xiàng)目中，相當(dāng)多的項(xiàng)目出現(xiàn)了“三超”現(xiàn)象。如浙江杭州西湖區(qū)審計(jì)局近一年來(lái)對(duì)30個(gè)政府建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)案例顯示，有22個(gè)項(xiàng)目決算突破預(yù)算，突破率達(dá)73％。其中5個(gè)項(xiàng)目造價(jià)增加率超過(guò)50％，3個(gè)項(xiàng)目造價(jià)增加率超過(guò)100％。

4 投資項(xiàng)目所存在的問題直接影響了政府部門的形象，也增加了政府的風(fēng)險(xiǎn)。由于政府投資項(xiàng)目規(guī)模失控，負(fù)債投資再加上投資失誤、效益低下，造成相當(dāng)多的地方財(cái)政出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)。以經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的廣東省為例，幾乎有過(guò)半的地區(qū)每年要拿出當(dāng)?shù)?0％以上的地方財(cái)政收入作為償債支出。政府部門的形象也受到不斷的影響。

三、完善政府投資項(xiàng)目管理的具體措施

1 改變政府投資項(xiàng)目的傳統(tǒng)管理模式。對(duì)經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目實(shí)行“項(xiàng)目法人責(zé)任制”。對(duì)經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，按資金來(lái)源的不同分別依照《中華人民共和國(guó)公司法》設(shè)立有限責(zé)任公司和股份有限公司，依法組建獨(dú)立的項(xiàng)目法人，由項(xiàng)目法人充當(dāng)項(xiàng)目業(yè)主，實(shí)施對(duì)項(xiàng)目策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值等方面的全過(guò)程管理。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目采用“代建制”。實(shí)踐證明，采用代建制有利于發(fā)揮專業(yè)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)，提高政府投資項(xiàng)目的管理效益。

2 從規(guī)章制度方面對(duì)政府投資項(xiàng)目管理進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范。全面推行政府投資項(xiàng)目建設(shè)資金的“集中支付”制度。將政府投資項(xiàng)目財(cái)政撥款方式由財(cái)政部門根據(jù)計(jì)劃投資撥付給建設(shè)單位或代建單位后，再由建設(shè)單位或代建單位撥付給施工和監(jiān)理等單位的方式，改由財(cái)政部門根據(jù)按相關(guān)規(guī)定審定后的金額和比例以及建設(shè)單位或代建單位的簽認(rèn)，直接撥付給施工或監(jiān)理等單位。實(shí)踐證明“集中支付”方式改變了傳統(tǒng)的資金撥付方式中間環(huán)節(jié)多、滯留時(shí)間長(zhǎng)的弊端，有利于減少各個(gè)項(xiàng)目的資金積壓，盤活財(cái)政資金，提高財(cái)政資金的投資效益，并可防止超付工程款現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)也杜絕了建設(shè)單位或代建單位挪用、滯留財(cái)政資金的違法違規(guī)行為，保證了財(cái)政性資金安全、及時(shí)和有效使用。

建立政府投資項(xiàng)目管理的問責(zé)制度。溫家寶總理在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中曾提出：“全面落實(shí)投資體制改革決定，制定相關(guān)辦法，完善項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)和備案制度；建立新形勢(shì)下的全社會(huì)投資調(diào)控體系；規(guī)范政府投資的范圍和行為；健全政府投資監(jiān)管制度；建立政府投資和國(guó)有企業(yè)投資責(zé)任制與責(zé)任追究制，從根本上改變投資決策失誤而無(wú)人負(fù)責(zé)的狀況”?？偫淼恼ぷ鲌?bào)告就政府投資問題給有關(guān)管理部門和監(jiān)督機(jī)關(guān)提出了新的要求。

3 提高政府投資項(xiàng)目決策的規(guī)范性和科學(xué)性。政府投資項(xiàng)目決策前必須經(jīng)過(guò)符合資質(zhì)要求且信譽(yù)好的工程咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的必要性、可行性以及建設(shè)規(guī)模等從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等方面加以全面、系統(tǒng)地分析論證，對(duì)一些重大建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)經(jīng)專家評(píng)估論證(應(yīng)特別注意發(fā)揮具有相應(yīng)專長(zhǎng)的人大代表及政協(xié)委員的作用)后，提交同級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)審議，并逐步實(shí)行政府投資項(xiàng)目的公示和聽證制度，以廣泛聽取各方面的意見和建議。

4 加大審計(jì)監(jiān)督力度，防止投資項(xiàng)目領(lǐng)域違法行為的發(fā)生。大力推行政府投資項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)。原國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華在接受記者采訪時(shí)曾指出“損失浪費(fèi)同貪污腐敗一樣可怕，比如形象工程，花了國(guó)家很多錢，卻沒有給老百姓帶來(lái)更多實(shí)惠，也沒有對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到更大更好的作用，這就是對(duì)資源的一種浪費(fèi)”。他認(rèn)為“績(jī)效審計(jì)就是從某個(gè)層面評(píng)價(jià)資源的消耗及其結(jié)果，針對(duì)它存在的問題提出建議和對(duì)策。對(duì)于損失浪費(fèi)，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)往往解決不了問題。但如果是績(jī)效審計(jì)，盡管沒有違反規(guī)定，但取得的效果不好，也應(yīng)建議政府進(jìn)行干預(yù)”。

對(duì)重點(diǎn)投資項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程跟蹤審計(jì)。跟蹤審計(jì)可以及早發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)中存在的問題，并使問題及時(shí)得到處理，起列防患于未然的作用，同時(shí)還可以大大減少竣工決算審計(jì)的工作量，相對(duì)縮短項(xiàng)目審計(jì)的時(shí)間，提高審計(jì)質(zhì)量和效益。

5 各個(gè)部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)系，提高資金利用效果。目前，我國(guó)對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督體系比較混亂，主要是監(jiān)督部門多，財(cái)政、發(fā)改、建設(shè)、審計(jì)等職能部門對(duì)政府投資項(xiàng)目均具有監(jiān)督權(quán)，有時(shí)出于部門利益考慮，各職能部門各行其事，難以形成監(jiān)督合力。同時(shí)，由于監(jiān)督部門多，彼此協(xié)調(diào)不夠，容易出現(xiàn)監(jiān)督內(nèi)容重復(fù)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一等問題，這在一定程度上弱化了對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督力度。為了加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督，政府必須下大力氣理順、協(xié)調(diào)好各監(jiān)督部門之間的關(guān)系，使各部門之間通力合作，相互支持與配合，形成監(jiān)督合力，積極有效地促進(jìn)對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理，提高財(cái)政資金的使用效率。