城市化進(jìn)程中城市社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)研究

摘要：社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)是指社區(qū)中不同的權(quán)力主體圍繞一定的公共權(quán)力而形成的相對(duì)固定的關(guān)系。天津市s社區(qū)是典型的“城中村”社區(qū)，它作為城市化進(jìn)程中的城市社區(qū)，其權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“三位一體”的模式。詳細(xì)地分析s社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的運(yùn)行邏輯，針對(duì)這種權(quán)力結(jié)構(gòu)存在的主要問(wèn)題并提出建議，這對(duì)規(guī)范城市化背景下城市社區(qū)的政治生活具有重要的啟示作用。

關(guān)鍵詞：城市化；城市社區(qū)；權(quán)力結(jié)構(gòu)

中圖分類(lèi)號(hào)：C912.82

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009—3060(2010)02—0038—06

中國(guó)的城市化進(jìn)程不僅直接影響了城市社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化生活，而且間接滲透到城市社區(qū)日常的政治生活之中。城市社區(qū)是理解城市社會(huì)政治性質(zhì)的重要領(lǐng)域，而對(duì)城市社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的解讀是理解城市社區(qū)政治的基礎(chǔ)。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)城市社區(qū)的研究大多關(guān)注社區(qū)建設(shè)和國(guó)家權(quán)力在社區(qū)的滲透，對(duì)社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中各種權(quán)力主體的重組關(guān)注不多，然而社區(qū)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組過(guò)程，不僅影響著社區(qū)建設(shè)的方向和進(jìn)程，而且決定著社區(qū)建設(shè)的結(jié)果，是社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在邏輯。因此，如何在城市化背景下審視城市社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，是值得探討的重要問(wèn)題。為了研究這一問(wèn)題，筆者在了解天津市城市社區(qū)基本情況的前提下，選取了該市典型的“城中村”社區(qū)——S社區(qū)，于2005年至今進(jìn)行了深入的調(diào)查研究，采用參與觀察、訪談等多種形式，并發(fā)放2次共288份問(wèn)卷，搜集、整理和分析了大量實(shí)地調(diào)研資料和數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上解構(gòu)了s社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的運(yùn)行邏輯，并針對(duì)這種權(quán)力結(jié)構(gòu)存在的主要問(wèn)題提出建議，這對(duì)規(guī)范城市化背景下城市社區(qū)的政治生活具有重要的啟示作用。

一、S社區(qū)的概況

位于天津市城鄉(xiāng)接合部的S社區(qū)，建于明朝永樂(lè)二年，距今有著600余年歷史。明朝建文年間(約為公元1399年至1402年間)，原籍浙江省杭州府錢(qián)塘縣的王姓。先祖，以水運(yùn)槽船押運(yùn)皇糧至通州，后在北運(yùn)河畔落戶(hù)，王氏也是出現(xiàn)在天津市s地區(qū)最早的大家庭。發(fā)展至今，S社區(qū)現(xiàn)在已有6000多戶(hù)、約2萬(wàn)多居民。

目前，S社區(qū)在地理范圍上屬于城鄉(xiāng)結(jié)合部，在行政區(qū)劃上已被劃到天津市的市區(qū)范圍，是城市化進(jìn)程對(duì)農(nóng)村社區(qū)作用之后的產(chǎn)物。由于這種特殊情況，S社區(qū)擁有較多數(shù)量的市民戶(hù)，。同時(shí)保留農(nóng)業(yè)戶(hù)口的純農(nóng)戶(hù)仍占有一定比例。在經(jīng)濟(jì)方面，伴隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，s社區(qū)已不是傳統(tǒng)意義上的以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的社區(qū)，基本形成了農(nóng)工商齊頭并進(jìn)的發(fā)展格局。這意味著s社區(qū)是處于城市化進(jìn)程中的城市社區(qū)，雖然社區(qū)居民中有一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)戶(hù)口的農(nóng)民，但他們的生活來(lái)源不再依靠農(nóng)業(yè)，而主要是依靠二、三產(chǎn)業(yè)獲得經(jīng)濟(jì)收入。在居民日常的經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活等事務(wù)處理方面，S社區(qū)仍然保留著農(nóng)村社區(qū)的特征，即社區(qū)的日常管理、服務(wù)等延續(xù)了村黨總支和村民委員會(huì)的模式，在運(yùn)行體制上并沒(méi)有完成從農(nóng)村社區(qū)到城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型。因而在此意義上，可以說(shuō)s社區(qū)是處于城市化進(jìn)程中的城市社區(qū)，是典型的“城中村”。

二、S社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的運(yùn)行邏輯

s社區(qū)作為城市化進(jìn)程中城市社區(qū)的個(gè)案，研究其權(quán)力結(jié)構(gòu)是了解和把握社區(qū)日常政治生活的關(guān)鍵所在。通過(guò)對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)相關(guān)文獻(xiàn)的分析，我們把社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)界定為：它是指社區(qū)中不同的權(quán)力主體圍繞一定的公共權(quán)力而形成的相對(duì)固定的關(guān)系。概括地說(shuō)，在S社區(qū)的權(quán)力主體方面，它包括村黨總支、村委會(huì)和農(nóng)工商公司，三者是社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行的主要承擔(dān)者，并且下設(shè)六個(gè)居委會(huì)。其中居委會(huì)主要負(fù)責(zé)該社區(qū)內(nèi)不同地段的日常管理、服務(wù)工作，并配合村黨總支、村委會(huì)等正式組織開(kāi)展工作，其性質(zhì)功能與城市居委會(huì)并無(wú)大異。根據(jù)社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的定義，與城市一般社區(qū)相比，S社區(qū)權(quán)力主體在日常社區(qū)管理、服務(wù)中形成的關(guān)系顯得較為復(fù)雜，有著自身獨(dú)特的運(yùn)行邏輯。

1、村黨總支和村民委員會(huì)的法定關(guān)系

村黨總支和村民委員會(huì)之間的關(guān)系，是中國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治后出現(xiàn)的一種特殊黨“政”關(guān)系。這種所謂的“兩委”關(guān)系能否得到協(xié)調(diào)一致，在很大程度上直接影響著基層政府組織對(duì)社區(qū)事務(wù)管理與服務(wù)的成效。要準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握S社區(qū)中村黨總支與村民委員會(huì)的關(guān)系，需要對(duì)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定的“兩委”關(guān)系有一個(gè)明確認(rèn)識(shí)。對(duì)于“兩委”關(guān)系，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》、《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》、《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》等諸多法律法規(guī)都明確規(guī)定：村黨支部是村級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，村委會(huì)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾性自治組織，黨組織要支持村委會(huì)依法開(kāi)展自治活動(dòng)。

具體來(lái)說(shuō)，“兩委”之間關(guān)系的形成主要依賴(lài)于以下三個(gè)方面：(1)“兩委”是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的村級(jí)組織，它們具有不同的性質(zhì)和功能要求。村黨支部是黨的基層組織，主要依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》和《農(nóng)村基層組織工作條例》開(kāi)展工作，其成員由全體黨員在黨員大會(huì)上選舉產(chǎn)生，接受上級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)；而村委會(huì)是基層群眾性自治組織，依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》開(kāi)展工作，其成員由村民直接選舉產(chǎn)生，接受鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的指導(dǎo)。(2)村黨組織和村委會(huì)分工協(xié)作，各自依照相關(guān)制度開(kāi)展村級(jí)管理活動(dòng)。按照黨的《農(nóng)村基層組織工作條例》，村黨組織的主要任務(wù)表現(xiàn)為：研究決定貫徹上級(jí)黨委、政府的路線方針政策的具體措施；研究決定本村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大事項(xiàng)；領(lǐng)導(dǎo)村民自治組織，協(xié)調(diào)它們之間的關(guān)系等。而《村民委員會(huì)組織法》中明確規(guī)定：“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。”(3)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。村民自治是黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治，村委會(huì)對(duì)村內(nèi)工作中的重大事務(wù)必須主動(dòng)向村黨組織報(bào)告，即在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，把村里的日常管理事務(wù)做好。同時(shí)，村黨組織要積極支持村民委員會(huì)依法行使權(quán)力，對(duì)于村委會(huì)決定的事情，黨組織要堅(jiān)決予以支持，并號(hào)召全體黨員帶頭執(zhí)行。

可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)“兩委”之間的關(guān)系等都做出了明確的規(guī)定，這為兩者關(guān)系的形成提供了法律保障。但是，在S社區(qū)村民自治的具體實(shí)踐過(guò)程中，村黨總支和村民委員會(huì)之間的關(guān)系復(fù)雜多樣，尚沒(méi)有很好地達(dá)到協(xié)調(diào)一致，在不同類(lèi)型的社區(qū)事務(wù)處理中表現(xiàn)出具有不同特點(diǎn)的關(guān)系，甚至產(chǎn)生過(guò)一定程度的摩擦與矛盾。正如有研究者所言：“由于制度設(shè)計(jì)的缺陷和法律規(guī)定的不足，再加上村級(jí)干部綜合素質(zhì)偏低，‘兩委’關(guān)系會(huì)出現(xiàn)不同程度的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界習(xí)慣將這種矛盾稱(chēng)之為‘兩委矛盾”’。

2、改革前村黨總支和村民委員會(huì)的關(guān)系

在對(duì)s社區(qū)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研過(guò)程中，筆者了解到這種所謂的體制內(nèi)權(quán)力主體之間關(guān)系在改革之前的運(yùn)行狀態(tài)。2005年7月至8月，訪問(wèn)了S社區(qū)當(dāng)時(shí)的村委會(huì)主任，當(dāng)詢(xún)問(wèn)到村黨總支、村委會(huì)、農(nóng)工商公司之間的工作關(guān)系時(shí)，他說(shuō)：“村里的各種事情都是黨總支那邊決定，他們說(shuō)了算，我們的工作就是配合黨總支的決定，積極執(zhí)行?！痹趯?duì)S社區(qū)村委會(huì)下設(shè)的居委會(huì)工作人員訪談中，筆者又問(wèn)到村委會(huì)是負(fù)責(zé)哪些工作時(shí)，他說(shuō)：“他們跟我們差不多，都是辦事的唄?！绷硗猓?dāng)時(shí)村民委員會(huì)的辦公地點(diǎn)位于社區(qū)內(nèi)的一個(gè)小院落內(nèi)，而村黨總支和農(nóng)工商公司卻在臨街的一個(gè)大樓內(nèi)一起辦公，并且辦公條件相差比較大。辦公地點(diǎn)的隔離和辦公條件的懸殊，在一定程度上也不利于在S社區(qū)村黨總支與村民委員會(huì)之間形成正常的關(guān)系。

在法律上s社區(qū)村黨組織與村委會(huì)都享有依法管理和決定社區(qū)事務(wù)的權(quán)利，二者既有分工，又各有側(cè)重，共同承擔(dān)著管理與服務(wù)社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的職責(zé)。也就是說(shuō)，兩者在對(duì)社區(qū)的事務(wù)管理與服務(wù)過(guò)程中，“兩委”依據(jù)法律規(guī)定應(yīng)形成一種相對(duì)獨(dú)立而又部分交叉的工作模式，并在此模式下形成種種關(guān)系。然而，改革前S社區(qū)村民委員會(huì)，在對(duì)社區(qū)事務(wù)管理與服務(wù)方面并不能擔(dān)負(fù)其自身管轄事務(wù)的決策權(quán)，在很大程度上成為社區(qū)村黨總支決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這意味著改革前的村委會(huì)事實(shí)上已經(jīng)從社區(qū)的核心決策機(jī)構(gòu)里脫離出來(lái)，成為一個(gè)“外掛”組織，而法律賦予村民委員會(huì)的辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議等職能，大多已經(jīng)由村黨總支“代勞”。在此工作模式下，村黨總支往往處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位，這顯然不利于其與村委會(huì)正常關(guān)系的形成，容易導(dǎo)致在工作中產(chǎn)生不協(xié)調(diào)和矛盾。

3、改革后村黨總支和村民委員會(huì)的關(guān)系

在2009年3月至4月對(duì)S社區(qū)實(shí)地調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)該社區(qū)已于2008年11月對(duì)其“兩委”關(guān)系進(jìn)行了大力的調(diào)整與完善。我們了解到，由于該社區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)深刻意識(shí)到村黨總支和村民委員會(huì)的關(guān)系存在很多問(wèn)題，不利于實(shí)際工作的開(kāi)展，有許多地方甚至與國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)存在出入。因此，為了理順s社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中存在的“兩委”關(guān)系，提高辦事效率和行動(dòng)一致性，村領(lǐng)導(dǎo)下決心進(jìn)行了一次比較深入的改革，對(duì)村黨總支和村民委員會(huì)的組成人員進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，以期對(duì)兩者的工作職責(zé)、工作方式等方面實(shí)現(xiàn)改革。

在s社區(qū)權(quán)力主體的人員安排上，村委會(huì)的主任由村黨總支副書(shū)記兼任，并且選任了一位比較年輕、具有較強(qiáng)工作能力的李某。擔(dān)任村委會(huì)副主任，同時(shí)對(duì)村黨總支、村委會(huì)及下設(shè)居委會(huì)的工作人員也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)所蘊(yùn)含的權(quán)力主體之間的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上就是代表權(quán)力主體的個(gè)人之間就社區(qū)事務(wù)的管理與服務(wù)而形成的各種關(guān)系。因此，這種人員的調(diào)整對(duì)“兩委”關(guān)系轉(zhuǎn)向法定關(guān)系具有重要的推動(dòng)作用。同時(shí)，經(jīng)過(guò)了這種大規(guī)模的人員調(diào)整，s社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的主要成員出現(xiàn)了相互兼任現(xiàn)象，例如村黨總支書(shū)記兼任村農(nóng)工商公司董事長(zhǎng)，村黨總支副書(shū)記兼任村委會(huì)主任和農(nóng)工商公司總經(jīng)理，村委會(huì)副主任兼任黨總支委員和農(nóng)工商公司副總經(jīng)理，黨總支委員、村委會(huì)委員和農(nóng)工商公司副總經(jīng)理之間也存在大量交叉任職現(xiàn)象。

通過(guò)這次改革，在一定程度上優(yōu)化了S社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，促使“兩委”之間在黨總支全權(quán)決策、村委會(huì)僅僅執(zhí)行決策的工作格局得到較大改善。也就是說(shuō)，S社區(qū)村委會(huì)在實(shí)際管理與服務(wù)中，不再僅僅是決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而在一定程度上掌握了法律賦予的職權(quán)，能夠切實(shí)地行使這些權(quán)力，能夠管理與服務(wù)于其職責(zé)范圍內(nèi)的社區(qū)事務(wù)。在這次訪談中，當(dāng)被問(wèn)到黨總支、村委會(huì)、農(nóng)工商公司現(xiàn)在是一種什么樣的工作關(guān)系時(shí)，村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)：“我們?cè)趯?shí)際工作中不會(huì)分得特別清楚，什么工作該由村委會(huì)做?什么工作該由黨總支做?什么工作該由公司做?沒(méi)有必要分那么清楚，實(shí)際都是一伙人，把工作干好就行了?！绷硗?，在問(wèn)卷調(diào)查中，改革之后，村民對(duì)村黨總支與村委會(huì)關(guān)系的認(rèn)知也支持這一判斷：10.2％的被訪者認(rèn)為“村黨總支說(shuō)了算”，同時(shí)有89.8％的被訪者認(rèn)為黨總支與村委會(huì)“相互配合”，這種人員的調(diào)整，緩解了改革之前村黨總支與村委會(huì)非法定關(guān)系的狀況，突出了村委會(huì)在社區(qū)管理與服務(wù)中的實(shí)際地位，能夠在一定程度上保證“兩委”關(guān)系的正常化。并且，這些主要領(lǐng)導(dǎo)互相兼任的做法，也緩解了改革之前因個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)之間關(guān)系不和而導(dǎo)致“兩委”關(guān)系呈現(xiàn)互相扯皮、相互推諉、難以協(xié)調(diào)配合的困境。另外，原先黨總支、村委會(huì)、農(nóng)工商公司異地辦公的做法，在這次改革中也有所改變，三個(gè)組織都搬到了同一幢大樓內(nèi)，方便了彼此在工作上的交流和溝通。

進(jìn)一步說(shuō)，改革后S社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的“兩委”之間的關(guān)系之所以得到調(diào)整與完善，主要源于以下幾個(gè)方面：首先，它擁有一個(gè)比較得力的黨組織。該村黨組織在貫徹黨的方針、政策以及在處理其與村委會(huì)干部的關(guān)系和村民會(huì)議決策的關(guān)系等方面，各司其職、相互配合。這既保證了黨對(duì)村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)，又不干涉村委會(huì)履行自身的工作職責(zé)，并給后者提供有力的支持和幫助。其次，黨總支成員的素質(zhì)較高，黨組織辦事比較公正。總體上，S社區(qū)村黨組織在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、協(xié)調(diào)上下關(guān)系、調(diào)節(jié)社區(qū)各種矛盾等方面，具備了較強(qiáng)的工作能力。在堅(jiān)持辦事公正的原則下，村黨總支逐步在社區(qū)成員中樹(shù)立了威望，與民眾建立了良好的支持與合作關(guān)系。例如，S村現(xiàn)任黨總支書(shū)記多次在社區(qū)黨支部選舉中全票當(dāng)選，這也充分說(shuō)明了這位全國(guó)人大代表在社區(qū)里具有的獨(dú)特權(quán)威地位。最后，“兩委”中主要負(fù)責(zé)人的個(gè)人關(guān)系融洽。s社區(qū)其他主要村干部，要么是黨總支書(shū)記的老搭檔，合作共事多年，相互之間比較信任；要么是在黨總支書(shū)記幫助下成長(zhǎng)起來(lái)的“晚輩”，在敬重、信任基礎(chǔ)上建立了牢靠的個(gè)人關(guān)系。把“兩委”中的個(gè)人關(guān)系運(yùn)用于社區(qū)的公共事務(wù)，使個(gè)人關(guān)系在公共領(lǐng)域中得到了延展和強(qiáng)化，在一定程度上有利于在村黨總支和村委會(huì)之間建構(gòu)一種法定的關(guān)系。正如有研究者所言：“一方面公共關(guān)系依靠個(gè)人關(guān)系得以擴(kuò)展，另一方面工作關(guān)系的配合程度依賴(lài)個(gè)人關(guān)系的程度而變化?！?/p>

4、農(nóng)工商公司在權(quán)力主體關(guān)系中的特殊地位

在農(nóng)村社區(qū)，實(shí)行集體所有制形式由國(guó)家的性質(zhì)決定。因此，在我國(guó)部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織這一特殊的組織機(jī)構(gòu)，它代表所有村民對(duì)集體所有的資源行使所有權(quán)，并對(duì)部分資源的使用、管理和處分享有相當(dāng)大的權(quán)力。s社區(qū)就是這樣一個(gè)典型的例子，該社區(qū)地處東部發(fā)達(dá)城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和機(jī)會(huì)都非常優(yōu)越。在集體公社制度解體之后，我國(guó)大部分農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，但是這種情況在S社區(qū)從未實(shí)行過(guò)，村里的土地一直由村集體經(jīng)濟(jì)組織控制。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，s社區(qū)也在進(jìn)行著各種變革，村集體經(jīng)濟(jì)組織將其掌握的土地承包給各類(lèi)企業(yè)和公司，并且通過(guò)入股或者收取租賃費(fèi)、土地使用費(fèi)的方式賺取收入，這大大提高了土地的利用效率，為村里帶來(lái)了許多經(jīng)濟(jì)收益。

正是由于這種情況，S社區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織，即農(nóng)工商公司在社區(qū)管理中具有舉足輕重的作用，在權(quán)力主體之間的關(guān)系中是一個(gè)重要的角色。也就是說(shuō)，s社區(qū)的農(nóng)工商公司擁有了大量的經(jīng)濟(jì)資源，這促使其借助經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢(shì)，必然會(huì)融入到社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)所蘊(yùn)含的權(quán)力主體之間的關(guān)系之中。在2008年社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)改革之前，已經(jīng)反映出農(nóng)工商公司在社區(qū)事務(wù)管理和服務(wù)中的重要性。在實(shí)地調(diào)研中，我們了解到s社區(qū)黨總支與農(nóng)工商公司之間的聯(lián)系非常密切，人員互相兼任，并且在同一幢大樓內(nèi)辦公。改革前的村委會(huì)卻被排除在這個(gè)小型的“聯(lián)合體”之外，它與農(nóng)工商公司的關(guān)系要相對(duì)疏遠(yuǎn)一些，在經(jīng)濟(jì)上很少得到農(nóng)工商公司的支持，這使村委會(huì)在社區(qū)事務(wù)的管理上必然會(huì)失去了很多發(fā)言的機(jī)會(huì)，繼而逐漸變成了村黨總支決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，脫離了社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心。然而，經(jīng)過(guò)社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整與完善，從上述三者的主要人員構(gòu)成來(lái)看，不僅強(qiáng)化了S社區(qū)村黨總支與農(nóng)工商公司之間的關(guān)系，而且也促使村委會(huì)與農(nóng)工商公司之間關(guān)系被強(qiáng)化成為事實(shí)。這種人員結(jié)構(gòu)安排必然會(huì)導(dǎo)致這種所謂的體制外的主體(農(nóng)工商公司)在s社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)中占據(jù)重要地位，而且也勢(shì)必會(huì)參與到權(quán)力主體之間關(guān)系的建構(gòu)之中?？梢?jiàn)，S社區(qū)的農(nóng)工商公司雖然只是一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織，但是由于其自身在社區(qū)內(nèi)部擁有重要的經(jīng)濟(jì)地位，且在權(quán)力結(jié)構(gòu)主體的人員配置上與村黨總支和村委會(huì)有著高度重合性，所以它對(duì)該社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成產(chǎn)生重要的作用，即影響著社區(qū)權(quán)力主體之間關(guān)系的建構(gòu)。

三、S社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)模式存在的主要問(wèn)題及建議

公共權(quán)力是影響社區(qū)政治生活的一種重要因素，它不僅是權(quán)力結(jié)構(gòu)的核心構(gòu)成要素，也是權(quán)力主體從事社區(qū)公共事務(wù)活動(dòng)的主要手段。通過(guò)對(duì)S社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行邏輯的分析發(fā)現(xiàn)，村黨總支、村民委員會(huì)屬于國(guó)家體制范圍內(nèi)的權(quán)力主體，具有一定的法律依據(jù)，而農(nóng)工商公司卻屬于國(guó)家體制范圍外的權(quán)力主體，它們卻共同圍繞社區(qū)的公共權(quán)力形成了種種關(guān)系。S社區(qū)村黨總支、村民委員會(huì)和農(nóng)工商公司雖然在名義上是三個(gè)不同類(lèi)型的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，但是他們實(shí)際都由相同的人員擔(dān)任。由此形成的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)，在實(shí)際工作中難免出現(xiàn)不分彼此的現(xiàn)象，形成一種“三位一體”的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式。

1、S社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)模式存在的主要問(wèn)題

雖然說(shuō)，S社區(qū)改革后在一定程度上保證了村委會(huì)的法定權(quán)力，有利于其參與到權(quán)力主體之間的關(guān)系建構(gòu)之中，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種權(quán)力模式同樣不有利于社區(qū)日常政治生活的規(guī)范化。具體而言，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)模式存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是容易導(dǎo)致公共權(quán)力的壟斷。s社區(qū)村黨總支、村民委員會(huì)和農(nóng)工商公司這三者在人員構(gòu)成上，尤其是在主要領(lǐng)導(dǎo)的構(gòu)成上，存在著大范圍兼任現(xiàn)象，這種人員的同質(zhì)性使得該社區(qū)的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力集中在少數(shù)幾個(gè)主要領(lǐng)導(dǎo)手中。S社區(qū)的村黨總支書(shū)記和農(nóng)工商公司的董事長(zhǎng)、副書(shū)記和總經(jīng)理、副書(shū)記和村委會(huì)主任，兩委的委員與副總經(jīng)理等，均存在較大重合。這為社區(qū)事務(wù)實(shí)際管理與服務(wù)中的公共權(quán)力，被少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)壟斷提供了可能。

二是容易導(dǎo)致“兩委”工作的同質(zhì)化。S社區(qū)決策者們選取了權(quán)力結(jié)構(gòu)主體的組成人員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)人員大規(guī)模兼任的改革方式，這雖然可以在短時(shí)間內(nèi)迅速協(xié)調(diào)“兩委”關(guān)系，但難免也會(huì)帶來(lái)另一個(gè)問(wèn)題，即由于職責(zé)上分配到重復(fù)的個(gè)人，“兩委”工作的同質(zhì)化程度被大大提高。這在很大程度上抹煞了村黨總支和村委會(huì)這兩個(gè)權(quán)力主體工作的不同性質(zhì)、特點(diǎn)和作用，從而違背了國(guó)家和法律設(shè)計(jì)基層社區(qū)權(quán)力組織的目的與初衷。在實(shí)地調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)該社區(qū)的村黨總支、村委會(huì)和農(nóng)工商公司在實(shí)際工作中并沒(méi)有什么明顯的區(qū)分。這三者在領(lǐng)導(dǎo)和工作人員配置上幾乎一樣，他們并沒(méi)有區(qū)分自己代表哪個(gè)權(quán)力主體，以及在執(zhí)行哪個(gè)權(quán)力主體的決定，只有一個(gè)大概的意識(shí)，那就是“村里的工作”。另外，這些權(quán)力主體的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員似乎也不太關(guān)心，在他們看來(lái)，這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有意義，只要能夠完成任務(wù)，把工作做好就行了。

三是容易導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)的消解。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)s社區(qū)這種權(quán)力結(jié)構(gòu)模式是建立在權(quán)力主體構(gòu)成人員的相互兼任和良好的個(gè)人關(guān)系基礎(chǔ)之上的。雖然良好的個(gè)人關(guān)系有利于“兩委”之間關(guān)系的協(xié)調(diào)和順暢，但正如有研究者認(rèn)為，過(guò)多地依靠工作人員之間個(gè)人關(guān)系的融洽性來(lái)促進(jìn)工作的協(xié)調(diào)，使其成為公務(wù)是否合作的基礎(chǔ)，激勵(lì)了公務(wù)合作關(guān)系的機(jī)會(huì)主義和不確定性。也就是說(shuō)，這兩個(gè)基礎(chǔ)一旦發(fā)生變動(dòng)，那么這種“三位一體”的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式必然會(huì)被消解，社區(qū)日常事務(wù)的處理可能會(huì)回到原來(lái)的管理狀態(tài)。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定性，很難獲得持續(xù)性發(fā)展，難以成為構(gòu)建權(quán)力主體之間關(guān)系的長(zhǎng)效機(jī)制，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看并不利于社區(qū)日常政治生活的規(guī)范化。

2、對(duì)S社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)模式的建議

對(duì)于S社區(qū)來(lái)說(shuō)，當(dāng)前的主要任務(wù)是應(yīng)按照國(guó)家相關(guān)法律和政策的要求，科學(xué)配置權(quán)力結(jié)構(gòu)中權(quán)力主體的人員安排。通過(guò)權(quán)力主體的人員安排，促使“兩委”能夠正確行使社區(qū)公共權(quán)力，處理好權(quán)力主體之間的關(guān)系，這對(duì)規(guī)范社區(qū)政治生活具有重要作用。

在優(yōu)化s社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本原則方面，應(yīng)做到：村黨總支在社區(qū)政治事務(wù)上應(yīng)占據(jù)不可動(dòng)搖的權(quán)威地位，能夠靈活、機(jī)巧地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用；“兩委”要按照法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)定辦事，能從社區(qū)發(fā)展的大局出發(fā)，在具體的業(yè)務(wù)開(kāi)展過(guò)程中能夠給予對(duì)方應(yīng)有的支持與幫助；村農(nóng)工商公司應(yīng)逐步脫離出社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)，其負(fù)責(zé)人不應(yīng)兼任“兩委”領(lǐng)導(dǎo)，作為社區(qū)的經(jīng)濟(jì)組織，只提供經(jīng)濟(jì)上的支持，不能成為社區(qū)重大事務(wù)的決策者；“兩委”應(yīng)通過(guò)公平、公正、公開(kāi)方式處理社區(qū)事務(wù)，增加工作透明度，逐步在社區(qū)居民中樹(shù)立權(quán)威，使普通居民認(rèn)可、支持“兩委”的日常工作。

在優(yōu)化S社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)效機(jī)制方面，應(yīng)建立“黨強(qiáng)村強(qiáng)”的模式。無(wú)論從哪個(gè)角度講，“兩委”都是社區(qū)名副其實(shí)的權(quán)力中心，黨總支代表黨的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，而村委會(huì)則代表村民自治權(quán)，因此，我們可以說(shuō)“黨強(qiáng)村強(qiáng)”型的權(quán)力模式這種“二元權(quán)力結(jié)構(gòu)是中國(guó)農(nóng)村政治現(xiàn)實(shí)”，能夠在一定程度上緩解城市化進(jìn)程中“城中村”社區(qū)管理存在的問(wèn)題。然而，如上所述，改革后S社區(qū)村委會(huì)的法定職能雖然得到一定程度的重視，但是實(shí)質(zhì)上該社區(qū)的“兩委”關(guān)系仍屬于“黨強(qiáng)村弱”型的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式。村委會(huì)的主要負(fù)責(zé)人全部由村黨總支成員兼任，其工作多數(shù)還是以貫徹執(zhí)行村黨總支的意圖為主要任務(wù)，因此談不上完全獨(dú)立自主地開(kāi)展工作。這種“兩委”關(guān)系模式，與我國(guó)村民自治制度的要求不符，也不利于社區(qū)日常政治生活的規(guī)范化。因此，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，必須對(duì)這種權(quán)力結(jié)構(gòu)模式加以適當(dāng)調(diào)整，要在“黨強(qiáng)村強(qiáng)”的模式下穩(wěn)固“兩委”關(guān)系。在這種關(guān)系模式下，社區(qū)黨組織主要進(jìn)行方向性、政策性、全局性、重要性問(wèn)題的領(lǐng)導(dǎo)，代表和維系著自上而下的權(quán)威；村委會(huì)主要從事事務(wù)性、職能性、技術(shù)性的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)等方面的決策與管理，體現(xiàn)著自下而上村民自治的權(quán)威?？傊?，這種權(quán)力模式能促使“兩委”真正做到分工明確、團(tuán)結(jié)協(xié)作，既體現(xiàn)了社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，又適應(yīng)了村民自治的潮流。