國有企業(yè)改制存在的法律問題研究

國有企業(yè)改制在我國主要指國有企業(yè)為適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)的要求，而進(jìn)行的轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的系統(tǒng)工程。我國正處于市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，國有企業(yè)改革勢在必行。

一、國有企業(yè)改制的法律界定

國企改制就是經(jīng)濟(jì)機(jī)制的轉(zhuǎn)變和企業(yè)制度的創(chuàng)新，是要通過公司化改制、股份合作制改造、公司(企業(yè))的合并或分立、企業(yè)出售、企業(yè)托管、企業(yè)債券(債務(wù))轉(zhuǎn)股權(quán)以及企業(yè)承包租賃等方式，把國有企業(yè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的政府部門的附屬物改制成獨(dú)立自主的市場競爭主體和經(jīng)營主體;從行政調(diào)撥、配置社會(huì)資源的工具改制為通過市場競爭機(jī)制優(yōu)化資源配置的主體;從“小社會(huì)”“大而全”“小而全”的封建組織改制為高度專業(yè)化、開放性的法人;從國家作為單一的投資主體和經(jīng)營主體的工廠企業(yè)改制為投資主體多元化、經(jīng)營管理民主化、合理化以及風(fēng)險(xiǎn)分散化的公司企業(yè);從不承擔(dān)任何經(jīng)濟(jì)責(zé)任的單位式企業(yè)改制為權(quán)利與責(zé)任共存、權(quán)利與義務(wù)均衡的法人，以改變我國國有企業(yè)整體上經(jīng)濟(jì)效益差、生產(chǎn)力水平低、經(jīng)營管理不科學(xué)等頑疾。

劉麗敏認(rèn)為從法律角度分析，國企改制本身就是一個(gè)動(dòng)態(tài)的法律過程，這個(gè)過程就是國企改制中的實(shí)施者圍繞國企中的國有資產(chǎn)，代理改制企業(yè)與其他主體之間發(fā)生各種法律關(guān)系的過程。國企改制的一個(gè)很重要的方面即是國有企業(yè)由一個(gè)特殊的主體變?yōu)橐粋€(gè)一般的主體，在這一過程中缺乏國有企業(yè)改制和國有資產(chǎn)法等專門立法，往往使國企改制的實(shí)際操作缺乏規(guī)范性，容易導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失等很多問題，所以必須對(duì)國有企業(yè)改制做法律規(guī)制。

二、國有企業(yè)公司制改革的目標(biāo)和組織形式

要搞好搞活國企，必須推進(jìn)國企公司制改革?，F(xiàn)代企業(yè)制度是搞活大中型國企的必要條件。而國企公司制改革的實(shí)質(zhì)是，推動(dòng)國企的商事化、法人化;現(xiàn)代公司制度不同于傳統(tǒng)國企制度的顯著特征在于產(chǎn)權(quán)明晰、政企分開、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)。所謂產(chǎn)權(quán)明晰，一指股東以其對(duì)公司的投資數(shù)額和比例對(duì)公司享有股東權(quán)，但不再對(duì)其出資財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán);二指公司對(duì)包括股東出資在內(nèi)的全部財(cái)產(chǎn)及其增值部分享有法人所有權(quán);所謂權(quán)責(zé)明確，指公司、股東、勞動(dòng)者、經(jīng)營者、債權(quán)人、消費(fèi)者、政府等公司利害關(guān)系人之間的法律關(guān)系的內(nèi)容是確定、規(guī)范的。所謂政企分開，指政府與企業(yè)的法律角色是互相分開的。所謂管理科學(xué)，指企業(yè)內(nèi)部要形成一個(gè)科學(xué)合理、相互制約、激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制相結(jié)合的法人治理結(jié)構(gòu)和組織管理制度，做到?jīng)Q策科學(xué)、民主，執(zhí)行高效，監(jiān)督有力。

三、對(duì)國有企業(yè)改制的法律思考

(一)國企改制中的基本法律關(guān)系

1.行政法律關(guān)系。

主要是政企關(guān)系。國有企業(yè)改制過程中的政企分開問題，從行政法律關(guān)系的角度必須理順兩大關(guān)系:其一，是政府和企業(yè)之間的關(guān)系。其二，是政府和國有資產(chǎn)所有者代理人角色的法律定位關(guān)系。

2.民事法律關(guān)系。國有企業(yè)改制的具體實(shí)現(xiàn)主要是通過創(chuàng)設(shè)、變更、解除各種民事法律關(guān)系的形式來完成的。主要有:原國有企業(yè)和職工之間的勞動(dòng)法律關(guān)系這首先涉及原來簽訂的勞動(dòng)合同的效力問題;其次涉及到國有企業(yè)職工身份轉(zhuǎn)換中新的勞動(dòng)法律關(guān)系的創(chuàng)設(shè)問題;再次涉及到職工勞動(dòng)保險(xiǎn)和工資拖欠等的負(fù)擔(dān)問題;最后，國有企業(yè)改制過程引發(fā)的勞動(dòng)糾紛的解決等。

(二)國有企業(yè)改制的基本法律后果分析

企業(yè)改制后一般會(huì)產(chǎn)生幾個(gè)方面的法律效力:1.企業(yè)出資結(jié)構(gòu)的多元化變化:由單一出資主體到出資主體多元化;2.公司(企業(yè))法人治理機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變:由政府控制下的廠長(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制轉(zhuǎn)變成股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層分權(quán)制衡的現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)。3. 企業(yè)收益分配結(jié)構(gòu)的變化:國家由以企業(yè)唯一所有者身份從企業(yè)計(jì)提稅后利潤，轉(zhuǎn)向以企業(yè)股東身份從企業(yè)分得相應(yīng)股息和紅利。4.企業(yè)法人變更或注銷的后果。5. 企業(yè)國有資產(chǎn)發(fā)生產(chǎn)權(quán)變更或注銷的后果。6. 企業(yè)的職工和管理層身份發(fā)生變化。7. 債權(quán)、債務(wù)的承繼。8.企業(yè)破產(chǎn)的法律問題。9.企業(yè)引進(jìn)外資的法律問題。

四、國企改制中的相關(guān)問題研究

(一)國有企業(yè)改制行為不規(guī)范，國有資產(chǎn)流失、“銹蝕”嚴(yán)重國有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式是多種多樣的，主要有以下幾種:1.產(chǎn)權(quán)界定時(shí)，未將國有資產(chǎn)界定為國有資產(chǎn);2.清產(chǎn)核資時(shí)，對(duì)于某些企業(yè)應(yīng)收賬款，未經(jīng)核實(shí)就作為呆賬、壞賬予以核銷;3.財(cái)務(wù)審計(jì)時(shí)，出具虛假的審計(jì)報(bào)告;4.資產(chǎn)評(píng)估時(shí)，人為地低估國有資產(chǎn)。股份制企業(yè)改造過程中的國有資產(chǎn)流失。其主要表現(xiàn)形式:1.國有股折股偏低，或低價(jià)轉(zhuǎn)讓造成國有資產(chǎn)流失，不規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易和資產(chǎn)處置。2.原有的內(nèi)部職工股發(fā)行管理不嚴(yán)格，侵蝕國有資產(chǎn)的權(quán)益，國有股收益損失。3.隱瞞企業(yè)國有土地使用權(quán)價(jià)值或人為的降低該使用權(quán)收益。逃避債務(wù)，造成國有資產(chǎn)流失。另一個(gè)問題是國有資產(chǎn)“銹蝕”。某法院在對(duì)改制當(dāng)中存在的問題進(jìn)行專題調(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)中，為了避諱國有資產(chǎn)流失之嫌而小心謹(jǐn)慎的做法，使資產(chǎn)交易周期過長，客觀上造成國有資產(chǎn)銹蝕、腐敗而實(shí)際貶值。對(duì)此社會(huì)上有“冰棒效應(yīng)”的說法，即咬一口不行，化掉了沒人責(zé)備。國有資產(chǎn)銹蝕問題也亟待解決，因?yàn)閲匈Y產(chǎn)很多都有相應(yīng)的使用年限和報(bào)廢更新的規(guī)定，如果改制周期過長，將會(huì)嚴(yán)重影響國有資產(chǎn)的價(jià)值，也會(huì)影響改制企業(yè)的市場競爭力。

(二)一些國企借改制逃避債務(wù)的情況比較突出

一些企業(yè)主管部門和領(lǐng)導(dǎo)錯(cuò)誤的理解企業(yè)改制的目的，把甩掉債務(wù)包袱作為企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的出發(fā)點(diǎn)，因而有意無意地在改制過程中逃避債務(wù)。有的直接轉(zhuǎn)讓拍賣企業(yè)，不管債務(wù)的承擔(dān);有的借改制之機(jī)，實(shí)行母體裂變，分立為幾個(gè)企業(yè)法人，但分資產(chǎn)不分債務(wù)，債務(wù)無人負(fù)擔(dān);有的采取所謂的脫殼經(jīng)營，讓部分車間或部門帶著有效資產(chǎn)，在不承擔(dān)原由企業(yè)任何債務(wù)的情況下與原企業(yè)脫鉤，成立新的法人實(shí)體，留下徒有空殼的老企業(yè)應(yīng)付企業(yè)的債權(quán)人;有的“企業(yè)破產(chǎn)不停產(chǎn)，換個(gè)牌子再生產(chǎn)”，破產(chǎn)時(shí)整體協(xié)議轉(zhuǎn)讓，安置費(fèi)與資產(chǎn)相抵，接受單位無償接受后換塊牌子，逃避了所有的債務(wù);有的地方把改制企業(yè)的債務(wù)掛到實(shí)業(yè)總公司等沒有法人資格的、無清償能力的政府部“門懸空”債務(wù)，使得他人債權(quán)落空;有的企業(yè)未經(jīng)抵押權(quán)人同意就將已抵押的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給他人，致使他人所享有的抵押權(quán)無法實(shí)現(xiàn);還有一些企業(yè)只將銀行和本地債務(wù)隨資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，將外地資產(chǎn)空掛，更有甚者，借資產(chǎn)重組，行抽逃資本逃避債務(wù)之實(shí)。

(三)新舊體制交替下，企業(yè)經(jīng)營管理模式的問題

目前，我國企業(yè)的經(jīng)營管理模式呈現(xiàn)多元化態(tài)勢，這是新舊體制交替的必然現(xiàn)象。其中，企業(yè)承包租賃制是我國經(jīng)濟(jì)體制改革多年來采用的一種主要形式，產(chǎn)生了許多問題。有些發(fā)包方，為了單純的追求經(jīng)濟(jì)效益，不考察承包人的實(shí)際承包能力，不了解承包人的素質(zhì)品行，盲目發(fā)包，承包人正是利用發(fā)包方的這一心理，以發(fā)包人的名義，套取貸款，不法經(jīng)營。公司法人治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心，要求股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層各負(fù)其責(zé)，協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，有效制衡，而落實(shí)這些要求是當(dāng)前國企改革法制建設(shè)的緊迫任務(wù)?，F(xiàn)代企業(yè)的法人治理，必須遵循既分權(quán)又制衡的基本原則。實(shí)現(xiàn)分權(quán)制衡的基本要素是結(jié)構(gòu)、程序和責(zé)任。

(四)股東虛位，股權(quán)不能有效行使

國企改革首先是產(chǎn)權(quán)制度的變革，就是實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，由過去國家一個(gè)出資者變?yōu)橹辽賰蓚€(gè)或兩個(gè)以上的出資者，即企業(yè)中有兩個(gè)股東。由于傳統(tǒng)國有老企業(yè)負(fù)債高企業(yè)在改為公司過程中很難找到第二個(gè)股東，因此許多老國企要么變?yōu)閲歇?dú)資公司，要么在一個(gè)國有股的基礎(chǔ)上，再在企業(yè)內(nèi)部將企業(yè)的工會(huì)注冊(cè)為社團(tuán)法人，將其變?yōu)閺V大員工出資的持股會(huì)，這樣“員工持股會(huì)”就成為企業(yè)的另一個(gè)股東。兩個(gè)股東有了，企業(yè)注冊(cè)為有限責(zé)任公司。在公司實(shí)踐中的作法是:國有股股東由該國企原來的上級(jí)行政主管部門的主要領(lǐng)導(dǎo)來代理并行使國有股的股權(quán);有限責(zé)任公司的另一個(gè)股東，即“員工持股會(huì)”是由國企的工會(huì)主席代理行使股權(quán)。存在的問題是:1. 機(jī)關(guān)法人做股東是不符合我國有關(guān)政策規(guī)定的。2. 公司制改革的模式，實(shí)質(zhì)上是國家股東權(quán)。國家行政與法人所有權(quán)三權(quán)分離的模式。實(shí)踐中這種合二為一的作法，混淆了兩種角色，兩種職能，兩種法律關(guān)系。3. 國有股股東虛位，股權(quán)不能有效行使。4. “員工持股會(huì)”做為一個(gè)股東由工會(huì)主席代行其職權(quán)，也有諸多缺憾。

(五) 國企改制中有關(guān)無償劃撥土地的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押和職工安置問題

國有企業(yè)改制，包括股份合作制改組、委托經(jīng)營、租賃經(jīng)營、整體產(chǎn)權(quán)出售、兼并等形式，均涉及國有土地處理問題。在國企改制過程中，不少企業(yè)對(duì)此概念模糊，不能依法妥善管理無償劃撥的土地，導(dǎo)致一些不法分子鉆法律、法規(guī)、政策的空子，利用國家無償劃撥土地的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)。國有企業(yè)機(jī)構(gòu)臃腫，因此在改制過程中必然要實(shí)行減員增效。在立法中應(yīng)注意的問題是:1. 防止地方和企業(yè)以“減員增效”為名隨意裁員。2. 維護(hù)職工合法權(quán)益，努力做好職工安置工作。

(六) 國企改制中的職工持股問題

我國國企改制過程中所提出的職工持股的目的是通過吸收職工入股，改變企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，從而完成公司制改造，并確立職工參與決策機(jī)制，使職工參與到公司治理中來。實(shí)踐中主要有:1. 職工持股會(huì)。職工持股會(huì)存在著先天不足。我國現(xiàn)行法律沒有給予職工持股會(huì)以明確的法律地位以及相應(yīng)的規(guī)范管理，由于沒有法律地位，職工持股會(huì)理論上無法作為一個(gè)企業(yè)發(fā)起人，參與企業(yè)的發(fā)起設(shè)立。2. “一股帶多股”方式。由于多數(shù)職工雖是實(shí)際出資人，但并不具有《公司法》上股東的法律地位。同時(shí)，隨著人員的出入變動(dòng)引起注冊(cè)資金的變動(dòng)。作為委托人的職工之間的出資轉(zhuǎn)讓往往只能通過雙方協(xié)議來解決，只有民事上的法律后果，而不具有《公司法》上的法律效力。3. “工會(huì)代為持股”方式。這是國有企業(yè)公司化改革階段比較流行的辦法。但有人認(rèn)為，依據(jù)我國法律規(guī)定，工會(huì)是社會(huì)團(tuán)體法人，而在現(xiàn)行的法律框架里，社會(huì)團(tuán)體法人是不能從事以營利為目的的經(jīng)營活動(dòng)的，由工會(huì)社團(tuán)法人作為職工持股主體，忽視了職工持股的贏利動(dòng)機(jī)，并不合適。4. “殼公司”方式。存在的問題:首先，成立“殼公司”公司進(jìn)行投資，往往會(huì)超出我國《公司法》關(guān)于“有限責(zé)任公司對(duì)外投資不得超過注冊(cè)資本50%，”規(guī)定的限制。其次，職工持股只擁有對(duì)“殼公司”的經(jīng)營管理權(quán)，無法直接參與改制企業(yè)的經(jīng)營決策。

(七)公司中新制度下運(yùn)行的是老機(jī)制

國企應(yīng)先轉(zhuǎn)換機(jī)制，待條件成熟后再進(jìn)行改制。而現(xiàn)實(shí)的情況是，為了完成上級(jí)安排的改制時(shí)間表，國企采取了先改制后轉(zhuǎn)機(jī)的辦法，把轉(zhuǎn)機(jī)的任務(wù)留了下來，現(xiàn)在許多深層次的問題急待解決:1.傳統(tǒng)的用人機(jī)制是，企業(yè)員工由企業(yè)全包全養(yǎng)，企業(yè)一方面冗員多，一方面人才少;2.管理機(jī)制方面的問題，公司的管理系統(tǒng)基本沒有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式，門類齊全、分工細(xì)、機(jī)關(guān)龐大?！靶氯龝?huì)”己建立起來，但“老三會(huì)”還在， 6個(gè)會(huì)同時(shí)開會(huì)，關(guān)系更復(fù)雜。“新三會(huì)”也有:股東會(huì)形同虛設(shè)，不能有效履行職權(quán);董事會(huì)構(gòu)成不盡合理，內(nèi)部人管理現(xiàn)象嚴(yán)重;3. 監(jiān)事會(huì)的地位沒有真正得到落實(shí)，蒹事會(huì)的監(jiān)督作用沒有得到充分發(fā)揮等問題。4.分配機(jī)制還停留在基本工資加獎(jiǎng)金的階段，管理者和企業(yè)其它員工拿的還都是級(jí)別工資。激勵(lì)機(jī)制沒有建立起來。5.公司目前還處在干部任命制、級(jí)別制階段。6.公司目前缺乏一套先進(jìn)的、科學(xué)的考評(píng)體系，缺乏一種與企業(yè)化行為相適應(yīng)的價(jià)值觀念。考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)不公，獎(jiǎng)懲不利，難以調(diào)動(dòng)人的積極性。7. 公司中的創(chuàng)新機(jī)制沒有建立起來，傳統(tǒng)企業(yè)的注重人際關(guān)系，講平衡，人的創(chuàng)造性被壓抑。

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本文為2009年貴州省教育廳高校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目之青年項(xiàng)目立項(xiàng)課題“金融危機(jī)下的國有企業(yè)改革的法律思考和自救方略——以貴州航空工業(yè)集團(tuán)有限公司為例”的階段性研究成果。課題負(fù)責(zé)人:王迪。

(作者簡介:王迪(1984-)，女，貴州貴陽人，貴州民族學(xué)院2008級(jí)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)研究生。方詩斌，方業(yè)樹，貴州民族學(xué)院法學(xué)院。)