從“甲流事件”看如何完善政府危機管理系統(tǒng)

全球經(jīng)濟在迅速發(fā)展的同時也伴隨著各種危機事件的發(fā)生。2009年甲型H1N1流感的暴發(fā)和蔓延正是再一次對各國政府的危機管理提出了挑戰(zhàn)。我國政府也采取的措施來抑制流感帶來的危害，并力圖在這次危機事件中更加重視對自身危機管理系統(tǒng)的完善。

一、甲型H1N1流感概述

甲流全稱為甲型H1N1流感，是一種急性呼吸道傳染病，最初發(fā)現(xiàn)于2009年3月，在墨西哥暴發(fā)的“人感染豬流感”疫情，并迅速在全球范圍內(nèi)蔓延。世界衛(wèi)生組織(WHO)初始將此型流感稱為“人感染豬流感”，后將其更名為“甲型H1N1流感”。6月11日，WHO宣布將甲型H1N1流感大流行警告級別提升為6級，全球進入流感大流行階段。

中國衛(wèi)生部于5月11日上午確診了中國內(nèi)地首例甲型H1N1流感患者。為盡早發(fā)現(xiàn)、報告和診斷甲型H1N1流感病例，長期監(jiān)測甲型H1N1流感病毒的變化趨勢，衛(wèi)生部相繼制定并公布了 《甲型H1N1流感監(jiān)測方案(第一版)》、《甲型H1N1流感診療方案(2009年試行版第二版)》、《甲型H1N1流感診療方案(2009年第三版)》。同時，政府也第一時間啟動流感預(yù)防方案，投入大量人力、物力、財力加快抗甲型H1N1流感藥物——達菲、樂感清等的研制、開發(fā)和生產(chǎn)及使用。同時政府也積極實施和倡導(dǎo)有關(guān)甲流專題與預(yù)防甲型H1N1流感宣傳畫的制定。并充分發(fā)揮大眾媒介的作用，及時發(fā)布相關(guān)信息，以穩(wěn)定人群，全方位地抑制流感帶來不良后果與影響。據(jù)中國衛(wèi)生部2010年1月2日最新通報:截至2009年12月31日，全國31個省份累計報告甲型H1N1流感確診病例12萬余例，已治愈11萬例，死亡648例?，F(xiàn)階段，政府致力于完善危機管理系統(tǒng)，加快危機管理系統(tǒng)的改革與創(chuàng)新，同時仍把抑制甲流作為一項重要的工作，積極的實施各項有效的措施來保護人民群眾的生命安全。

二、政府危機管理系統(tǒng)中存在的問題

政府危機管理是政府在非常規(guī)狀態(tài)下，對內(nèi)維護社會秩序，保護人民生命財產(chǎn)安全，對外抵御外敵入侵或非傳統(tǒng)安全威脅的活動。政府危機管理要求政府調(diào)動各種資源，通過監(jiān)測，預(yù)警、應(yīng)急處理、恢復(fù)等措施限制和消除危機的行為。而危機是突發(fā)性、社會性、危害性和不確定性的交集。政府作為危機管理的首要實施者，在危機事件發(fā)生時應(yīng)立即采取應(yīng)急措施，啟動應(yīng)急方案，以最大程度地減少危機的危害范圍。然而，現(xiàn)行我國政府危機管理系統(tǒng)中仍存在以下問題:

(一)危機意識仍然薄弱和預(yù)警機制不健全

2003年的非典事件、2008年5.12的地震及“三聚氰胺事件”的發(fā)生使整個國家充分意識到強化危機管理系統(tǒng)的重要性。而在這次甲流事件中仍表現(xiàn)也了危機意識的不足及相應(yīng)預(yù)警機制的不健全等問題。

“甲流”最初發(fā)現(xiàn)于2009年3月，在墨西哥暴發(fā)的“人感染豬流感”疫情，并迅速在全球范圍內(nèi)蔓延。之后在其他國家相繼出現(xiàn)了患者。而各級政府并沒有足夠的認(rèn)識到其蔓延的迅速性和危害性，未立即啟動相關(guān)預(yù)警機制，成立相關(guān)部門對此進行系統(tǒng)的研究和信息發(fā)布，致使流感在某些地區(qū)迅速蔓延。

(二)危機管理中權(quán)責(zé)不清

我國現(xiàn)有的公共危機管理系統(tǒng)，主體依賴于各級政府現(xiàn)有行政機構(gòu)，既缺乏專門的機構(gòu)和完善體系，又缺乏專業(yè)人員和應(yīng)急動作規(guī)則，對于危機處理的方式是遇事就成立一個指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組，具有濃厚的臨時色彩。在我國現(xiàn)行的行政管理體制下，政府職能的劃分不夠清晰，許多事項管理的權(quán)力、責(zé)任存在嚴(yán)重的條塊分割、部門封鎖現(xiàn)象，溝通存在比較明顯的障礙。

危機事件暴露了政府在危機管理的弊端——條塊分割、部門封鎖的管理模式和長期以來“報喜不報憂”的傳統(tǒng)思維定勢，導(dǎo)致各自為政，缺乏良好的協(xié)調(diào)互動機制。而這種現(xiàn)象在此次甲流事件中再一次表現(xiàn)出來。如相關(guān)責(zé)任落實到各地方政府則出現(xiàn)了推拖，責(zé)任不明，權(quán)責(zé)不晰的現(xiàn)象，這就致使錯過最佳處理危機時機。如在藥品監(jiān)管、疫苗注射、信息傳遞與公開方面仍存在多頭監(jiān)管問題。在這種多頭監(jiān)管、權(quán)責(zé)不明的管理體制下，政府職能劃分不夠清晰，各個政府、部門之間的協(xié)調(diào)顯得十分困難，很容易引起政府職能的錯位和越位甚至是缺位問題，降低了政府及相關(guān)部門處理危機事件的效能。

(三)信息傳遞與溝通不充分

在現(xiàn)代社會危機管理中，只有讓公眾用時掌握危機的信號和相關(guān)有效信息，充分了解危機的起因、特征及其發(fā)展趨勢，并采取必要的預(yù)防和救治措施，才能把危機控制在最小的范圍內(nèi)，最大可能的保證公眾的正常生活不被影響。在某些情況下，政府為了減少危機給公眾帶來的恐慌而并不是完全的把相關(guān)危機信息公布出來。同時，個別政府官員出于自身利益對危機信息刻意隱瞞也不利于信息的及時暢通、傳遞，降低信息溝通效能。

在此次甲流事件中，在流感還未對國內(nèi)造成很大危害的時期，新聞媒體對此就對甲流在國外與國內(nèi)的情況作了相關(guān)的報道。但是并沒引起有關(guān)政府與部門的重視，甚至對有些大眾媒介的報道進行行政干預(yù)與遏制。這就使得民眾不能及時了解政府的判斷和對策，無形當(dāng)中就引起了公眾內(nèi)心的恐慌，導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定因素增多，降低了政府的管理效率。

三、完善政府危機管理系統(tǒng)的對策

(一)強化危機意識，完善預(yù)警機制

1.要在思想上重視危機管理

培養(yǎng)政府與部門相關(guān)人員的危機觀念，進一步樹立“以人為本”的觀念，時刻對危機保持足夠的敏感度，以保證在危機發(fā)生的第一時刻就可以立即進入危機狀態(tài)，并迅速采取措施進行危機管理。同時還要進一步加強公眾的危機意識，讓政府部門與公眾攜手起來，樹立堅固的危機意識，從根本上解決與應(yīng)對危機事件的出現(xiàn)。

2.對政府人員與公眾進行危機教育

為了培養(yǎng)政府與公眾的危機意識，有必要把公共危機管理培養(yǎng)納入政府人員與公眾的管理教育之中。此外，還可以通過開展公共危機訓(xùn)練與演習(xí)，模擬危機事態(tài)的嚴(yán)重性，促使政府人員與公眾提高危機防范意識和防范能力。同時還需要進一步完善政府危機管理的相關(guān)法律體系，有效抑制由于違法行為所引起危機和由危機而產(chǎn)生的二級不良效應(yīng)。

3.構(gòu)建完備的預(yù)警機制

在危機管理中，需要將危機消滅在潛伏時期或萌芽時期。因此，我國政府需要加強構(gòu)建完備的危機預(yù)警機制，準(zhǔn)確的對危機發(fā)生的單間、程度、趨勢和結(jié)果進行精確的預(yù)測，提高危機預(yù)測能力。

(二)建立集權(quán)和分權(quán)相統(tǒng)一的快速反應(yīng)機制

大多數(shù)危機都是無法準(zhǔn)確預(yù)測的，所以政府在危機發(fā)生之后，需要迅速有效的明確權(quán)責(zé)機制，依法組建一個應(yīng)對危機的中樞指揮系統(tǒng)，集權(quán)與分權(quán)相統(tǒng)一的快速反應(yīng)的危機管理系統(tǒng)。

1.中央政府需要集指揮決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)于一體

中央政府作為危機管理系統(tǒng)的首要決策者和執(zhí)行者，其行動的迅速性和決斷力都是影響危機事件處理質(zhì)量的關(guān)鍵。而且，只有中央政府有權(quán)威、公信力和能力采取果斷決策來抑制危機的蔓延。地方政府往往可能為了各自的利益而沒有把處理危機作為第一任務(wù)。因此就更需要中央政府集權(quán)控制形勢，協(xié)調(diào)地方政府間的利益，以達到充分調(diào)動有關(guān)部門和社會各界的廣泛參與，促進政府管理從等級制向參與和協(xié)作轉(zhuǎn)變，從而產(chǎn)生更高的士氣、更強的責(zé)任感及時更高的行動效率。

2.中央政府需要適當(dāng)分權(quán)給地方政府及相關(guān)部門

在危機發(fā)生的時候，僅僅靠中央的決斷不能夠完全遏制危機的影響。且危機往往是以呈現(xiàn)出影響范圍廣、程度深、速度快等特點，需要各地方政府時刻具有高度的危機意識和處理危機能力。在和平時期，要以中央政府的首建立完善的危機管理系統(tǒng)，健全危機預(yù)警機制，提高公眾的危機意識。

3.需要嚴(yán)格政府危機事件的責(zé)任追究制度

在應(yīng)對重大突發(fā)性危機事件中，各級政府要建立政府人員與職權(quán)相應(yīng)的政治責(zé)任、行政責(zé)任的追究制度。通過問責(zé)制的建立和完善，對有功人員進行獎勵，對不能履行或背棄責(zé)任的相關(guān)人員追究相應(yīng)的法律責(zé)任，使權(quán)力與責(zé)任明確區(qū)分。

(三)加快信息有效傳遞，健全信息公開機制

在資訊高度發(fā)達的今天，政府的權(quán)威信息傳播得越早、越準(zhǔn)確，就越有利于維護社會穩(wěn)定和政府的威信。需要從以下兩方面來完善:

1.政府需要對信息的關(guān)鍵作用加以足夠的重視

中央政府要在地方政府、公眾、新聞媒體中充當(dāng)起領(lǐng)導(dǎo)作用，以權(quán)威的公信力引導(dǎo)其走向規(guī)范化、法律化的道路。不管是在和平時期還是危機時期都要首先規(guī)范自己的行為，以身作則，運用各種方式和渠道來提醒廣大公眾重視危機事件，防范危機事件。在危機發(fā)生之后更要重視宣傳相關(guān)預(yù)防知識和措施。

2.政府要允許新聞媒體、公眾的積極參與

經(jīng)驗證明，正是由于新聞媒體及公眾的積極干預(yù)，中央政府與各地方政府才能夠通過新聞媒介報道的信息對危機作出準(zhǔn)確的判斷、制定出有效的對策。同時新聞媒體的報導(dǎo)及公眾積極參與能夠?qū)φ幚砦C的行政行為起到有效的監(jiān)督作用，能夠及時傳播信息，撫平民眾恐慌。這對于政府事宜的公開化和透明化起到了良好的促進作用。

結(jié)束語

現(xiàn)階段是我國經(jīng)濟高速發(fā)展的時期，同是也是各種危機多發(fā)的時期。近幾年發(fā)生的危機事件及此次的“甲流事件”更深刻得讓我們認(rèn)識到，必須時刻保持高度的危機意識。政府需要不斷完善危機管理系統(tǒng)，包括建立危機預(yù)警機制、完善危機管理系統(tǒng)、協(xié)調(diào)各方利益等各項措施。同時還需要通過科學(xué)的政策、有規(guī)律的和有組織的活動來解決危機事件中出現(xiàn)的各種問題，幫助公眾遠(yuǎn)離危機的危害，穩(wěn)定社會秩序，保證國家經(jīng)濟的快速健康發(fā)展。盡管現(xiàn)階段，我國對于危機事件的管理仍存在諸多問題，危機管理系統(tǒng)仍不完善，但是我國政府依然在努力總結(jié)以往經(jīng)驗，吸取以往的危機教訓(xùn)。相信我國的危機管理系統(tǒng)將得到不斷完善，危機應(yīng)對機制將會得到更大的進步與發(fā)展，人民的生活將會得到更好的保證和提高。

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(作者簡介:劉麗娜(1988.3-)，女，江西井岡山人，中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向:地方政府績效。)