和諧社會(huì)構(gòu)建背景下的廣州市政府信用狀況實(shí)證調(diào)查

近年來，政府信用缺失問題已經(jīng)成為制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，并且已經(jīng)對(duì)政府統(tǒng)治的合法性和整體競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生了不良的沖擊和破壞性影響。這種情況倘若繼續(xù)惡化，不僅會(huì)嚴(yán)重破壞正常的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序，危害改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，惡化政務(wù)、法制、市場(chǎng)、人文和生活環(huán)境，還會(huì)進(jìn)一步引發(fā)人們對(duì)社會(huì)、對(duì)政府、對(duì)法律和道德的信任危機(jī)。

一、調(diào)查方法與調(diào)查對(duì)象

政府信用是社會(huì)組織、公民對(duì)政府信譽(yù)的一種主觀評(píng)價(jià)或價(jià)值判斷，它既包括公民對(duì)政府整體形象的認(rèn)識(shí)、情感、態(tài)度、情緒、興趣、期望和信念等，也體現(xiàn)為政府行政得到公眾的理解、回應(yīng)、支持、參與和配合，形成政府與社會(huì)融洽、和諧的互動(dòng)關(guān)系。就政府信用的客體或?qū)ο髞碚f，政府信用即體現(xiàn)為社會(huì)組織、民眾對(duì)政府信譽(yù)的一種主觀評(píng)價(jià)或價(jià)值判斷，它實(shí)際上是政府行政行為所產(chǎn)生的信譽(yù)和形象在社會(huì)組織和民眾中所形成的一種心理反映。

基于此，本課題組選取了政府公務(wù)員、事業(yè)單位、國有企業(yè)、私營企業(yè)、其他職業(yè)五大主要社會(huì)群體作為調(diào)查對(duì)象。本研究系統(tǒng)地采用了深度訪談法和問卷調(diào)查法兩種方法。課題組先是對(duì)具有代表性的專家學(xué)者、政府公務(wù)員、事業(yè)單位工作人、部分低收入群體代表進(jìn)行了深度訪談，訪談37人次。在這種訪談中，課題組成員向被訪者提出廣州市政府信用狀況評(píng)價(jià)、信用缺失表現(xiàn)形式等方面的問題，目的是讓被訪者對(duì)廣州市政府信用狀況、信用缺失表現(xiàn)形式等問題頭腦風(fēng)暴式地發(fā)表自己的看法和觀點(diǎn)，課題組成員在對(duì)他們的看法、見解進(jìn)行認(rèn)真分析、概括和歸納、總結(jié)的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)了一份《廣州市政府信用調(diào)查問卷》。該問卷調(diào)查表涉及了依法行政的程度、民主化程度、政府政策的穩(wěn)定程度、公務(wù)員的行政道德水準(zhǔn)、政府的服務(wù)程度等多個(gè)方面的內(nèi)容，力求能夠比較全面、客觀、公正地反映廣州市政府的信用狀況和信用水平。

從2008年8月到2009年10月，課題組成員先后深入了廣州花都、番禺、等地區(qū)，對(duì)有關(guān)人士發(fā)放了問卷調(diào)查表。在發(fā)放問卷調(diào)查表的同時(shí)，我們還采用了個(gè)別訪談、群體座談、文獻(xiàn)資料查閱等調(diào)查方法。調(diào)查對(duì)象主要涉及政府公務(wù)員、事業(yè)單位、國有企業(yè)、私營企業(yè)、其他職業(yè)等五個(gè)對(duì)象群體。共發(fā)出問卷508份，回收500份，有效回收率達(dá)98%。被調(diào)查者工作單位分布情況如下表:

二、調(diào)查結(jié)果與分析

(一)政府信用總體形象的評(píng)價(jià)

根據(jù)調(diào)查問卷，并結(jié)合我們深度訪談和實(shí)地考察所獲得的相關(guān)資料，包括感性認(rèn)識(shí)與理性思考，我們得出:社會(huì)各界對(duì)政府總體形象的認(rèn)知比較深刻，也是比較客觀的。(見表2)

①總體而言，只有9.12%的被調(diào)查者認(rèn)為目前政府信用形象“好”，高達(dá)57.34%的被調(diào)查者認(rèn)為“一般”，33.54%的人認(rèn)為政府信用形象“差”或“較差”。這些表明，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)群體結(jié)構(gòu)的變遷，使人們的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系發(fā)生了深刻變化，產(chǎn)生了各種不同經(jīng)濟(jì)成分和利益結(jié)構(gòu)的集團(tuán)或群體，由于利益結(jié)構(gòu)的分化所引起的社會(huì)利益的多元化、利益關(guān)系的復(fù)雜化、利益意識(shí)的普遍覺醒以及傳統(tǒng)執(zhí)政資源的流失，人們以前對(duì)政府的強(qiáng)信任度、支持度、認(rèn)同度到現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)生了大的變化。事實(shí)上，由于政府自身也存在必須隨著社會(huì)變遷進(jìn)行自我調(diào)適的問題即政府發(fā)展的問題，而我國政府特別是地方政府的能力建設(shè)嚴(yán)重滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程;在社會(huì)成員利益意識(shí)已經(jīng)普遍覺醒的狀態(tài)下，具有不同利益要求的利益主體逐漸高度地關(guān)注政府特別是地方政府是否并且能夠在多大程度上滿足、維護(hù)或認(rèn)可自己的利益和愿望。

因此，從總體上來看，我國政府特別是地方政府的公信力、信譽(yù)度、美譽(yù)度是較低的，即一定程度上存在相對(duì)突出的政府信用缺失的問題。

②認(rèn)為政府形象“好”的比例分布是:其他職業(yè)6.89%、私營企業(yè)14.11%事業(yè)單位7.08%、國有企業(yè)7.28%、政府公務(wù)員16%。這說明，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)代化的推進(jìn)，政府的社會(huì)治理水平、公共服務(wù)水平還不是很高，還亟待提升?，F(xiàn)代政府的功能定位就是公共管理和公共服務(wù)，由于我國歷史上長期積淀而成的“政治統(tǒng)治型”的行政文化不可能在短時(shí)期消除，因此，當(dāng)前我國政府特別是地方各級(jí)政府“政治管理”、“服務(wù)行政”理念落實(shí)和貫徹的還不夠，因此轉(zhuǎn)變行政理念和建設(shè)行政文化具有十分重要的必要性和緊迫性。目前，很多政府官員在政治實(shí)踐中，不是把自己作為人民的公仆，而是實(shí)際上成為人民的家長即所謂的“父母官”，成為了實(shí)際上的社會(huì)主人。當(dāng)前我國絕大部分政府官員都有強(qiáng)烈的所謂“為民做主”的思想意識(shí)，他們認(rèn)為，官和民是管理與被管理，更確切地說是管制與被管制的關(guān)系。這樣，在這類政府官員思想里，只有行政過程中的“恰當(dāng)不恰當(dāng)”、方式與方法對(duì)與不對(duì)的問題，而沒有所謂信用問題，更缺乏所謂的信用觀念。

③對(duì)政府形象進(jìn)行個(gè)人初步的感性判斷包含深刻的理性意義。從政治學(xué)理論來分析，不能對(duì)政府形象做出判斷結(jié)果的只有兩種情況，即要么是政治冷漠，要么是政治高壓。在我國現(xiàn)行的政治體制下，我國公民的政治參與率、參與水平相較以前有了較大的提高，但從總體上來看仍是比較低的。因此，從列表中的數(shù)據(jù)可以看出，其他職業(yè)、私營企業(yè)、國有企業(yè)等社會(huì)群體作為體制外的社會(huì)成員對(duì)政治不感興趣的程度明顯高于其他成員。而政府公務(wù)員、事業(yè)單位中也高達(dá)15.3%的人的選擇答案是“不清楚”，這說明，地方政府的民主氛圍、民主程序還比較欠缺，組成成員對(duì)政治缺乏必要的關(guān)注，同時(shí)還表明了當(dāng)前許多政府機(jī)構(gòu)不敢或不愿正視自身所存在的一些問題。

(二)機(jī)關(guān)工作態(tài)度和作風(fēng)問題

政府信用度不高表現(xiàn)在很多方面，其中，政府機(jī)關(guān)的工作態(tài)度和工作作風(fēng)是一項(xiàng)非常重要的衡量指標(biāo)。從調(diào)查結(jié)果來看，認(rèn)為政府機(jī)關(guān)工作作風(fēng)“好”的被調(diào)查者只有5.12%，“一般”的有55.9%，“差”的有35.23%，另有4.75%表示“不清楚”。值得注意的是，政府公務(wù)員對(duì)機(jī)關(guān)工作作風(fēng)的評(píng)價(jià)較高，顯著高出其他職業(yè)、事業(yè)單位和國有企業(yè)、私營企業(yè)代表的評(píng)價(jià)。

他們認(rèn)為政府近幾年不斷改變機(jī)關(guān)工作作風(fēng)，推行了收費(fèi)公開制、服務(wù)承諾制、收支兩條線制、項(xiàng)目代理和代辦制、政府采購制、行政責(zé)任首問制等先進(jìn)的政府管理制度。政府機(jī)關(guān)辦事風(fēng)格和服務(wù)態(tài)度都有很大的改善。但被調(diào)查的其他職業(yè)和企業(yè)代表對(duì)政府機(jī)關(guān)的工作作風(fēng)評(píng)價(jià)仍偏低，這一方面說明角度不同判斷也可能不同，要加強(qiáng)行政人員與行政相對(duì)人之間的溝通;另一方面也反映出政府的許多改革措施沒有被社會(huì)成員所理解、接受和支持并運(yùn)用。因此，被調(diào)查者普遍認(rèn)為，執(zhí)法部門工作人員目前的工作方法欠佳，工作態(tài)度欠佳，服務(wù)意識(shí)淡薄，特別是城管人員。

從表4可以看出:只有25.26%的人認(rèn)為執(zhí)法部門人員工作態(tài)度和工作作風(fēng)較好，高達(dá)74.74%的人認(rèn)為執(zhí)法部門人員工作方法不同程度地存在一些問題;政府公務(wù)員群體對(duì)執(zhí)法部門工作態(tài)度和工作作風(fēng)評(píng)價(jià)最高，而其他職業(yè)則評(píng)價(jià)最低。關(guān)于政府公共服務(wù)方面，高達(dá)51%的被調(diào)查者認(rèn)為，他們?cè)谡嘘P(guān)部門辦事時(shí)，有關(guān)人員“辦事水平和工作效率低下”，隸屬度最高的選項(xiàng)。32.124%的人認(rèn)為，他們?cè)谡嘘P(guān)部門辦事時(shí)被有關(guān)人員“無故拖延”。28.12%的人說政府有關(guān)人員“經(jīng)常不在辦公室”。只有4.89%的人對(duì)政府公共服務(wù)很滿意。其中，通過訪談結(jié)果，反映出來執(zhí)法部門的工作態(tài)度問題還極端地表現(xiàn)為:故意不接聽電話或接聽電話態(tài)度不親和;對(duì)來訪人員不主動(dòng)問話，問而不答，或與他人閑聊;執(zhí)法過程中不注意自身形象，態(tài)度粗暴甚至與人對(duì)話使用侮辱性、諷刺性語言。

(三)權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范性、合法性問題

我們發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查者普遍認(rèn)為，當(dāng)前政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力個(gè)人化、違法行政及執(zhí)法犯法的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。他們認(rèn)為，部分政府部門人員經(jīng)常利用政府法規(guī)不公開所導(dǎo)致的信息不對(duì)稱，對(duì)企業(yè)、個(gè)體戶、事業(yè)單位等實(shí)行各種亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款，不能公開、公正、公平地執(zhí)行政策，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)作的“異化”和政府信用的缺失。

調(diào)查資料顯示，有59.18%的被調(diào)查者認(rèn)為，他們受到過政府職能部門及其相關(guān)人員的“亂收費(fèi)”，64.45%的被調(diào)查者認(rèn)為受到過“亂攤派”;55.34%的人認(rèn)為受到過“亂罰款”?！皝y收費(fèi)”、“亂罰款”問題的涉及對(duì)象中，其他職業(yè)群體和國有企業(yè)群體最多最突出，而“亂攤派”問題則在事業(yè)單位群體中反映最強(qiáng)烈。

有34.10%的被調(diào)查者認(rèn)為執(zhí)法部門及其工作人員執(zhí)法“不公正”，60.37%的人認(rèn)為執(zhí)法公正性表現(xiàn)“一般”，只有1.67%的人認(rèn)為執(zhí)法“相當(dāng)公正”。

事實(shí)上，無論是“三亂”問題，還是執(zhí)法不公正的問題，都屬于權(quán)力運(yùn)作的不規(guī)范性問題。權(quán)力運(yùn)作的不規(guī)范性也就必然表現(xiàn)出執(zhí)法的隨意性較大，甚至違法行政及執(zhí)法犯法。從執(zhí)法的隨意性來看，由于政府各個(gè)職能部門幾乎都掌握自由裁量權(quán)。這樣就使公民、企業(yè)、社會(huì)組織被迫用不正當(dāng)?shù)氖侄蝸磙k正常事務(wù)。在訪談中，50%以上的被調(diào)查者認(rèn)為，他們?cè)谂c政府相關(guān)部門及其人員的交往中，經(jīng)常被迫“用非正常途徑辦理正常事務(wù)”。當(dāng)“個(gè)人或組織在政府有關(guān)部門辦事遇到障礙”時(shí)，70%的被調(diào)查者表示必須“通過找熟人”、“通過請(qǐng)客送禮”去解決問題。更有甚者，部分政府官員以權(quán)謀私，主動(dòng)尋租創(chuàng)租，進(jìn)行權(quán)錢交易。被調(diào)查者反映，個(gè)別公務(wù)員“索拿卡要”，將自己的私利凌駕于政府、社會(huì)利益之上，一些有利于政府增收、增加就業(yè)機(jī)會(huì)的項(xiàng)目由于沒有給公務(wù)員好處，有關(guān)部門就故意刁難，拖延時(shí)間或者設(shè)置障礙。這些違法行政，執(zhí)法犯法現(xiàn)象，禍害不小，損害的是國家、集體和群眾的利益，敗壞的是政府在廣大人民群眾心目中的良好形象。

(四)政務(wù)公開及政策穩(wěn)定性問題

在訪談中，被調(diào)查者基本上都普遍認(rèn)為，目前地方政府政務(wù)公開不足;決策民主化程度、透明度不高;政策不夠穩(wěn)定，變化性比較大。隨著時(shí)代的轉(zhuǎn)變，民主意識(shí)的提升，企業(yè)和公民對(duì)政務(wù)公開和決策民主的要求越來越高。調(diào)查顯示，政府的許多政策、重大改革舉措并沒有被社會(huì)廣泛了解、接受，甚至被公民誤解。有19.28%的被調(diào)查者表示對(duì)政府近三年的方針政策“完全不了解”;只有38.9%的被調(diào)查者認(rèn)為“非常了解”，而這些調(diào)查者又主要來自政府部門和科教文衛(wèi)等事業(yè)單位。值得注意的是，本次調(diào)查由于涉及的問題難度較大，調(diào)查組選定的調(diào)查對(duì)象文化程度大多較高，90.11%以上的被調(diào)查者擁有大專及以上文化。這些兒女對(duì)政府政策的關(guān)注比普通民眾要更多。由此可以推斷，普通民眾對(duì)政府政策的了解程度會(huì)更少。這說明政府與社會(huì)、民眾仍然缺乏有效的政治溝通渠道。

有38.96%的被調(diào)查者認(rèn)為政府政務(wù)“基本上不公開透明”或“完全不公開透明”，有高達(dá)20.15%的人表示“不清楚”。對(duì)政務(wù)公開程度的不清楚，雖然有公民自身文化水平、政治參與冷淡等因素的作用，但政治體系的民主性、公開性、透明度不高是主要原因。而且公民自身文化水平、政治參與冷淡也正說明政府在提供公共產(chǎn)品服務(wù)，在民眾利益表達(dá)渠道建設(shè)，在公共權(quán)力與公共權(quán)利實(shí)現(xiàn)便利溝通以及政治決策的民主化和透明化等方面，還存在許多不足或尚未根除的疾患。

在政策穩(wěn)定性問題上，只有19.30%的被調(diào)查者認(rèn)為“穩(wěn)定”，有33.67%的人認(rèn)為“不太穩(wěn)定”，20.62%的人認(rèn)為政府政策“易變”，另有26.41%表示“不清楚”(如表5)。被調(diào)查者認(rèn)為，地方政府政策多變，朝令夕改，缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，特別是隨著主要負(fù)責(zé)人的變動(dòng)而不斷變換或中斷，讓人無所適從，這用俗話來形容就是“一朝天子一朝臣”，“新官不理舊事”。公共政策作為政治體系輸出的主要形式，對(duì)社會(huì)治理效果和政府自身合法性建設(shè)來說，都是一個(gè)十分關(guān)鍵的因素;政策的連續(xù)性和相對(duì)穩(wěn)定性是現(xiàn)代行政的基本要求。因?yàn)椋F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是高度發(fā)展的契約經(jīng)濟(jì)，政府政策當(dāng)然也是市場(chǎng)“契約”中的一種，而且政府“契約”還是整個(gè)社會(huì)“契約”中的核心，它對(duì)整個(gè)社會(huì)“契約機(jī)制”的建立起著重要的導(dǎo)向作用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還處在成長發(fā)育期的時(shí)候，政府政策是人們對(duì)未來預(yù)期的一個(gè)重要變量。如果未來預(yù)期“朝三暮四”，就會(huì)徹底動(dòng)搖人們的信任基礎(chǔ)。而在中國，政府不但壟斷了很多權(quán)力，而且能夠修改游戲規(guī)則，甚至一些地方政府可以輕而易舉地做到將行政權(quán)力凌駕于法律之上。

在這種狀況下，如果政府對(duì)政策隨意修改，換一屆地方領(lǐng)導(dǎo)就換一種政策，人們對(duì)未來就很難把握。政策的不確定性使投資者對(duì)未來缺乏信心，缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，自然就容易為追求眼前利益而不擇手段，降低企業(yè)或個(gè)人講信用的積極性，從而極大地降低政府的公信力。政府的一個(gè)重要職能是:通過頒布法律法規(guī)、制定政策，從而建立規(guī)范的社會(huì)信用體系以及失信約束懲罰機(jī)制。政府通過這些制度來約束失信行為，支持守信。但倘若政府對(duì)這些已經(jīng)“承諾”的基本政策都可以“不講信用”，又如何能去約束企業(yè)和個(gè)人講信用呢?因此，只有政策具有連續(xù)性和穩(wěn)定性、說話算數(shù)和言行一致的政府，才是一個(gè)具有威信和信用的政府，才能夠起到在社會(huì)信用體系中的主導(dǎo)和引導(dǎo)作用。

另外，政府服務(wù)缺失，服務(wù)水平不高還主要表現(xiàn)在:虛假行政，形式主義盛行;實(shí)行地方保護(hù)主義。這也大大地?fù)p害了政府的形象，降低了政府的威信，損害了政府信用。

三、相關(guān)政策建議

(一)適當(dāng)增加民意調(diào)查手段，讓公眾能夠多方位監(jiān)督政府和評(píng)價(jià)政府信用。在西方，系統(tǒng)、獨(dú)立、持續(xù)的民意測(cè)驗(yàn)已經(jīng)構(gòu)成社會(huì)評(píng)估政府信用的重要途徑。從選舉總統(tǒng)到選舉數(shù)千名小城市的市長，每年要進(jìn)行成千上萬的民意測(cè)驗(yàn)。民意測(cè)驗(yàn)不僅使得公眾對(duì)政府的績(jī)效和行為可以有更好的監(jiān)督，還間接為政府遵守信用、履行諾言施加了輿論壓力，促使政府更加謹(jǐn)慎的考慮公共政策的輸出，提高施政行為的誠心度。在我國，民意調(diào)查在地方政府信用評(píng)價(jià)中的使用還很有限，可以說，通過民意調(diào)查，一些被市民評(píng)議為不滿意率較高的部門開始發(fā)現(xiàn)與市民溝通的重要性和改善工作績(jī)效的壓力，主動(dòng)征求群眾意見，改善工作方式。但是，總體說來，民意測(cè)驗(yàn)所發(fā)揮的功能還遠(yuǎn)不夠，而且相當(dāng)一部分的測(cè)驗(yàn)仍是在政府框架內(nèi)進(jìn)行，并沒有起到獨(dú)立的監(jiān)督的作用。因此，地方政府應(yīng)適時(shí)酌情開展以局、業(yè)務(wù)部門、公務(wù)員為對(duì)象，通過書面、網(wǎng)上、媒體問卷調(diào)查的方式，向廣大企業(yè)、個(gè)體工商戶和社會(huì)各界征詢信用評(píng)價(jià)，根據(jù)民調(diào)結(jié)果有針對(duì)性地檢討整改，達(dá)到接受監(jiān)督、警示自律的目的由于政府的社會(huì)公共性質(zhì)，公眾應(yīng)是評(píng)價(jià)政府信用的真正尺度。如果評(píng)價(jià)單從政府角度著眼，落腳點(diǎn)只是政府自身的改進(jìn)和提高;如果評(píng)價(jià)從公眾角度著眼，落腳點(diǎn)是在公眾的滿意與認(rèn)同上。而后者比前者更具有包容性和終極性，也符合政府“取信于民”的價(jià)值訴求，因而更具有合理性。

(二)打造符合當(dāng)?shù)卣畬?shí)際的政府信用制度體系。由于政府誠信起著基礎(chǔ)性、決定性和導(dǎo)向性作用。因此，在推進(jìn)“信用政府”的建設(shè)方面，我們建議以建立法治、高效、廉潔的政府為目標(biāo)，進(jìn)一步深化行政審批制度改革和推進(jìn)政務(wù)公開，切實(shí)加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，建立公務(wù)人員失信追究制度，更加嚴(yán)格依法行政和文明執(zhí)法，努力營造廉潔高效的政務(wù)環(huán)境、公正透明的司法環(huán)境和公平合理的管理環(huán)境，不斷提高政府信用水平，為全體市民和企業(yè)做出榜樣，以政府信用建設(shè)帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)信用體系的建設(shè)。遵循政府信用評(píng)價(jià)的民主化路徑，我們可以更刻地觸摸到我國政府行政改革未來可能的發(fā)展方向，成功地打造政府與公民的互信、合作關(guān)系。

(三)設(shè)計(jì)有效的政府信用評(píng)價(jià)機(jī)制。有如下路徑可以依循:設(shè)計(jì)衡量人民生活水平提高的指標(biāo)、保障人民群眾根本利益的指標(biāo)、提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的指標(biāo)、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的指標(biāo)、政府自身建設(shè)狀況等指標(biāo);對(duì)調(diào)查指標(biāo)進(jìn)行研究分析，不僅要看客觀指標(biāo)，更重要的是要考察與客觀指標(biāo)相關(guān)的主觀指標(biāo)，并把外部評(píng)價(jià)和內(nèi)部評(píng)價(jià)結(jié)合起來加以考察;建立民意測(cè)評(píng)、全員參與、政府信用評(píng)價(jià)公示等制度，為整個(gè)政府信用評(píng)價(jià)活動(dòng)提供制度上保障。

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基金項(xiàng)目:本文受廣東商學(xué)院校級(jí)課題“和諧社會(huì)構(gòu)建背景下政府信用問題探究—以廣州為例”資助。

(作者單位:廣東商學(xué)院;中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué))