論新形勢下實現(xiàn)人大代表部分專職化

2002年9月廣州市人大代表工作理論研討會上，芳村區(qū)人大常委會劉燕芬提出“要更好地發(fā)揮代表作用，必須實現(xiàn)人大代表部分專職化”。此后，針對現(xiàn)行人大制度存在的不足，“人大代表專職化”便成為各界的常議話題。

2003年3月15日，新當(dāng)選的159名十屆全國人大常委會委員名單中，出現(xiàn)19名“特別委員”，其中10人此后即卸去原有職務(wù)而將勞動人事關(guān)系轉(zhuǎn)到全國人大常委會，專門供職于此。全國人大首次設(shè)立“專職常委”被視為推進人大代表專職化的有益嘗試。

然而，關(guān)于我國推進人大代表專職化的提法，支持聲、質(zhì)疑聲兼而有之。

一、關(guān)于“人大代表專職化”的學(xué)者爭議

筆者對兩方主要觀點總結(jié)如下:

(一)支持人大代表專職化

支持者大多從現(xiàn)行兼職人大代表制度的弊端和借鑒西方國家議員制度推行專職人大代表制度的優(yōu)勢兩方面，指出我國應(yīng)與時俱進，盡快使人大代表“轉(zhuǎn)正”，并提出人大代表專職化的構(gòu)想。

1.現(xiàn)行兼職人大代表制度的弊端

(1)代表人數(shù)多，會期短，審議議案有限。

有學(xué)者指出，我國人大制度過分強調(diào)代表廣泛性，代表來自各個地方、各個領(lǐng)域，導(dǎo)致人數(shù)過多，召集會議困難。加之，諸多代表分散在各自的本職工作崗位上，使得會議不能太長。以全國人大為例，代表人數(shù)近3000人，這些代表來自各省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊，而從一屆到十一屆全國人大，會期最長的為26天，最短的才5天。人大會議短暫的會期和繁多的工作任務(wù)、龐大的代表隊伍形成鮮明的對比，導(dǎo)致人大開會只能以小組討論的方式進行，且審議每項議案的時間寥寥無幾。

(2)代表工作是“副業(yè)”，兼職代表履職熱情不高、能力不足。

兼職代表都有自己的本職工作，那才是關(guān)系他們切身利益的“主業(yè)”，而代表職務(wù)只是一種“副業(yè)”，有的視人大代表為一種“榮譽稱號”，而沒有意識到人大代表是一項工作和職責(zé)，因而履職積極性不高，沒有花專門的時間和精力聯(lián)系選民、傾聽群眾呼聲。況且，大多數(shù)人大代表都是其所在領(lǐng)域內(nèi)的“一線員工”，平時業(yè)務(wù)繁忙，更無暇履行代表職責(zé)。但業(yè)績突出不代表參政議政能力強，事實證明，各界“標(biāo)兵”常常感到代表工作困難重重而力不從心。

(3)兼職人大代表無法進行高質(zhì)量的立法。

立法是人大的一項重要職能，由于法律一經(jīng)制定生效后對全體國民均具有約束力，因而法律本身內(nèi)容是否科學(xué)、合理對社會運行具有重大影響。這一是要求人大代表具備較為全面、系統(tǒng)的法律知識，二是要求人大代表有充足的時間研究、審議和擬定法律草案。然而，在兼職制度下，多數(shù)代表只利用開會的前幾天時間匆匆閱讀議案，還沒來得及理解法律概念、原則就要投票，導(dǎo)致人大被戲稱為“表決機器”、“橡皮圖章”。

(4)兼職代表制影響權(quán)力機關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使，無法建立起良性監(jiān)督機制。

一是政府官員在代表中所占比例偏高，這類代表兼具監(jiān)督者和被監(jiān)督者的雙重身份，使人大監(jiān)督流于形式;二是即使是非國家行政和司法機關(guān)的代表，由于其不熟悉這些機構(gòu)的工作流程也使監(jiān)督工作無從入手，從而無法產(chǎn)生實際效果。

(5)兼職代表制度導(dǎo)致人大權(quán)力和地位虛化。

人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)，代表人民行使國家權(quán)力，是我國民主政治的集中體現(xiàn)。它要求代表具有很強的參政議政能力和較高的綜合素質(zhì)才能使人大制度的優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。然而兼職代表往往缺乏對人大工作及相關(guān)法律的了解，不少代表還是行政、司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，行政職務(wù)才是“主業(yè)”，人大代表只是“開個會”，從而不少地區(qū)出現(xiàn)了“黨委揮手、政府動手、人大舉手”的現(xiàn)象，人大權(quán)力和地位虛化。

2.專職人大代表制度的優(yōu)勢

支持者認為借鑒西方國家議員制度，專職人大代表制度可以解決以上問題。該制度的優(yōu)勢如下:

(1)實施人大代表專職化可使人大代表有充足的時間與精力考慮政治問題和國家大事，體察民情，了解民意，從而提高其工作效率。

(2)實施人大代表專職化可以使代表從榮譽職務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力職務(wù)。

(3)實施人大代表專職化有利于人大代表開展對“一府兩院”的監(jiān)督，也便于人民群眾對人大代表的監(jiān)督。

(4)實施人大代表專職化，人大在閉會期間開展的調(diào)查、視察、執(zhí)法檢查、評議等活動，就可以盡可能少地安排兼職代表參加，從而保證有一支人員相對固定、集中的代表活動隊伍。

3.人大代表專職化的構(gòu)想

基于現(xiàn)行人大代表制度的不足和專職代表制度的優(yōu)勢，不少學(xué)者提出了我國實現(xiàn)人大代表專職化的構(gòu)想。

(1)實現(xiàn)代表專職化的具體方案

關(guān)于如何推進人大代表專職化，不同學(xué)者有不同的方案，主要歸納為四種:一是人大代表全面專職化;二是自上而下，率先實現(xiàn)全國人大代表專職化;三是由下而上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表首先專職化;四是經(jīng)濟發(fā)達、有條件的省份現(xiàn)行。前兩種觀點居多。

(2)人大代表專職化的制度保障

多數(shù)學(xué)者認為人大代表專職化是一個系統(tǒng)工程，并提出制度順利實施所需的多項配套措施:一是引入競爭機制，實行公開競選;二是減少代表數(shù)量，精簡代表機構(gòu);三是落實述職制度，完善監(jiān)督體制;四是提高代表素質(zhì)，建立培訓(xùn)制度和考核機制;五是修改和完善相關(guān)法律;六要建立專職代表在職時的薪酬制度和離職后的保障制度。

(二)質(zhì)疑人大代表專職化

質(zhì)疑者認為我國人大代表與西方國家議員存在諸多區(qū)別，且兼職人大代表制度的問題并非實現(xiàn)專職化即能解決。據(jù)此，有學(xué)者提出與其改革兼職代表制度，不如在體制內(nèi)完善人大制度。

1.人大代表專職化引發(fā)的問題

質(zhì)疑者指出，提倡代表專職化的學(xué)者簡單地以為兼職制度存在的問題只待實現(xiàn)專職化就能解決，但情況未必如此。

(1)專職代表一旦卸去原有職務(wù)，便跨入另一階層，反而與群眾疏遠，失去了代表性。

(2)專職制度可能更不利于人民群眾對代表實施監(jiān)督。

(3)西方國家專職議員制度是在三權(quán)分立體制下與競選制度相結(jié)合的，與我國議行合一體制不符。

(4)人大代表專職化后，我國將出現(xiàn)新一批公職人員，給財政造成巨大壓力。

2.改進和完善兼職人大代表制度

考慮到代表專職化可能面臨的高成本和低收益，學(xué)者們提出兼職制度的問題應(yīng)該通過完善現(xiàn)行人大制度來解決。

(1)完善憲法以及相關(guān)保障制度，加強對人大權(quán)力的保障，維護人大權(quán)威。

(2)加強各級人大常委會和全國人大專門委員會的建設(shè)。

(3)在保障人大代表群體“代表性”的基礎(chǔ)上，優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)適當(dāng)精簡代表數(shù)量。

(4)構(gòu)建和完善人大代表“權(quán)、責(zé)、利”相統(tǒng)一的保障和監(jiān)督機制。

二、折中方案——人大代表部分專職化

關(guān)于兼職代表制度的弊病，學(xué)者有議，代表有言。筆者認為，弊端的產(chǎn)生更多是制度設(shè)計的問題，并非體制內(nèi)小修小補所能解決。面對日益復(fù)雜的社會矛盾和法制環(huán)境，立法機構(gòu)工作人員專職制是各國代議機關(guān)發(fā)展的總體趨勢。綜合權(quán)衡兼職和專職的優(yōu)缺點，人大代表部分專職化更為可行。

(一)人大新形勢

1.人大工農(nóng)代表比重不斷上升

從十一屆全國人大代表構(gòu)成看，省級政府部門領(lǐng)導(dǎo)代表比上一屆減少1/3，而一線工人和基層農(nóng)民代表大幅增加。其中，一線工人代表比上屆增加一倍以上，基層農(nóng)民代表比上屆增加70%以上。代表名單上還首次出現(xiàn)了3位農(nóng)民工代表。

隨著中國民主政治進程的推進，“民間代表”將會越來越多。筆者認為，“民間代表”并非特指工廠車間的一線工人、農(nóng)田上的基層農(nóng)民，而應(yīng)該是那些全面、深入、經(jīng)常與基層群眾交流，并有意識地將群眾關(guān)心的問題向權(quán)力機關(guān)傳達的人。如果民主僅靠代表“身份”或“民族”的廣泛性來體現(xiàn)，那民主就只是一種擺設(shè)。人大代表是國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，在下要通曉群眾所想，在上是國家制定法律、監(jiān)督行政和司法活動的參與者，是要承擔(dān)重任、發(fā)揮實質(zhì)作用的。

工農(nóng)代表人數(shù)增多與這些代表相關(guān)知識匱乏、參政議政能力弱的事實形成鮮明對比，這一方面對代表專職化提出了要求，另一方面，這些工農(nóng)代表中無固定職業(yè)者比重較高，國家可以代表專職化為契機將其納入公共部門體系。

2.選舉法修正案一步到位實現(xiàn)“同票同權(quán)”

十一屆全國人大三次會議審議通過選舉法修正案，其最大亮點是一步到位實現(xiàn)城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，農(nóng)民代表隊伍將出現(xiàn)新的壯大。但是，如果農(nóng)民代表反映民意、參政議政的能力不足，即使代表人數(shù)增加，同樣無法改變?nèi)舜髸h上的被動處境。若要真正保障農(nóng)民權(quán)益，必須使農(nóng)民代表真正掌握行使國家權(quán)力的有效方法，其立法、監(jiān)督、調(diào)研等參政議政能力亟待提升。

(二)部分專職化實施路徑

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別人大代表全部專職化

基層政權(quán)推行人大代表專職化，一方面，可以有效地充當(dāng)我國人大制度創(chuàng)新的“試驗田”，即使一時出現(xiàn)問題，也能及時糾正而不會造成太大影響;另一方面，專職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中農(nóng)民比例較其他行政級別更高，農(nóng)民分有一定的土地等生產(chǎn)資料，因此可將他們的工資維持在一個中等的水平上，不至于使這方面的經(jīng)濟成本過高而增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政負擔(dān)。

此外，隨著公民社會的發(fā)展，擴大基層民主已是民主政治發(fā)展的趨勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別人大代表全部專職化有利于提高基層人大工作者的政治素質(zhì)，推動基層民主與法制的發(fā)展。

2.人大常委設(shè)立一定比例的“專職常委”

目前，我國憲法只規(guī)定“全國人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員不得擔(dān)任國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢查機關(guān)的職務(wù)”，而縣級以上的地方各級人大常委會兼職現(xiàn)象非常普遍，且這些兼職代表以黨委、政府要員居多。常委會是人大的常設(shè)機構(gòu)，在人大閉會期間處理人大的各項事務(wù)，如果常委會組成人員都是“抽空開會”，如何能保證工作質(zhì)量和人大權(quán)威?因此，人大常委設(shè)立“專職常委”是強化人大權(quán)威、提高人大工作質(zhì)量的必然要求和必然趨勢。

筆者在此提出設(shè)置“一定比例”的專職常委，而非人大常委全面專職化，主要是考慮到目前黨委書記兼任人大主任的客觀事實。以省一級為例，33個省、自治區(qū)、直轄市中，26個黨委書記兼任人大主任。如果人大常委全部專職化，在政治系統(tǒng)尚未完善的情況下，可能引發(fā)黨委書記與人大主任之間的關(guān)系沖突。

3.全國人大各專門委員會組成人員專職化

全國人大各專門委員會的工作具有專業(yè)性和經(jīng)常性。從專業(yè)性角度講，組成人員必須對有關(guān)議案分門別類地進行深入、充分的調(diào)查、研究和論證，要求其熟悉本專門委員會業(yè)務(wù)或有豐富實踐經(jīng)驗。從經(jīng)常性角度講，專門委員會的會議和工作是經(jīng)常的。委員會全體會議一般每個月舉行一次，委員會主任會議一般每半個月召開一次。一些涉及領(lǐng)域比較多的委員會，還設(shè)有若干專題研究小組，可隨時召開會議，進行活動。同時它們經(jīng)常就本委員會范圍內(nèi)的問題派出調(diào)查組深入基層，掌握大量第一手材料，并及時向全國人大常委會和國務(wù)院有關(guān)部門反映，提出意見和建議;它們還經(jīng)常出席“一府兩院”有關(guān)對口部門的會議，聽取有關(guān)工作匯報等，參與立法，協(xié)助監(jiān)督。

各專門委員會工作的專業(yè)性和經(jīng)常性也凸顯了其重要性，實現(xiàn)各專門委員會組成人員的專職化，使其有充足的時間和精力對立法工作負責(zé)。

4.部分領(lǐng)域尤其需要設(shè)立專職代表

我國人大制度為保證民主性，人大代表來自各個領(lǐng)域、地區(qū)和民族。以十一屆全國人大代表為例，代表總數(shù)2987名，其中少數(shù)民族代表411名，占代表總數(shù)的13.76%，全國55個少數(shù)民族都有本民族的代表;歸國華僑代表35名;婦女代表637名，占代表總數(shù)21.33%;來自一線的工人和農(nóng)民代表人數(shù)高于上一屆 ，其中有3名農(nóng)民工代表;中國人民解放軍代表268名;香港特別行政區(qū)36名;澳門特別行政區(qū)12名;臺灣省13名。

筆者認為，從群體、地區(qū)本身以及提高人大工作效率考慮，在軍隊、農(nóng)民、少數(shù)民族以及兩個特別行政區(qū)和臺灣省設(shè)立專職代表，對這些群體與地區(qū)的特殊利益訴求進行集中的、專門化的管理，更有利于發(fā)揮人民代表大會制度的優(yōu)越性。

(三)代表部分專職化的配套制度保障

無論代表全部專職化，還是部分專職化，都是一項系統(tǒng)工程，要保證制度有效實施仍需多項配套措施同步跟進。

1.相關(guān)法律的修改

我國憲法雖未明確規(guī)定人大代表是“兼職”還是“專職”，但是憲法第七十六條“全國人民代表大會代表必須模范地遵守憲法和法律，保守國家秘密，并且在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會活動中，協(xié)助憲法和法律的實施”是與兼職代表制相適應(yīng)的。有效地推行專職代表制度，要求對專職代表的身份作法律上的明確和認可。

同樣，全國人大各專門委員會專職工作人員以及各級人大常委會“專職常委”的合法地位也需要通過修改《全國人大組織法》和《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》加以確認。

2.公開選舉，考試上崗

為防止專職代表成為“超脫于群眾之上”的一個新階層，專職代表仍應(yīng)在已劃分的選區(qū)內(nèi)通過公開選舉產(chǎn)生，以確保人大代表與人民群眾的密切聯(lián)系，使人大代表不失其代表性。因此，民意是先決條件。但是，代表工作一旦成為專職業(yè)務(wù)，則對代表的履職能力提出更高的要求，專職代表只有具備完成工作的知識和技能條件，才能真正體現(xiàn)專職代表的價值。而且專職代表具有國家公職人員的性質(zhì)，享受公共部門工作人員的福利津貼，該職位必然成為公務(wù)員之外的新寵，如果不通過考試篩選，可能出現(xiàn)“買官”現(xiàn)象。

3.培訓(xùn)制度、考核制度

專職人大代表將會面臨比兼職時更加專業(yè)和繁重的工作任務(wù)，順利地完成這些工作、履行代表職責(zé)需要掌握更多的知識和技能，因此，針對專職人大代表的培訓(xùn)是必不可少的。同時，人大代表不再是一個光環(huán)或榮譽稱號，聯(lián)系群眾、傳達民意、參與立法等都將成為對專職代表的硬性要求，與此相配套的考核機制也必須建立起來。

4.保障制度

專職人大代表作為國家權(quán)力機關(guān)的正式工作人員，其地位應(yīng)不低于同級行政、司法機關(guān)工作人員，為其提供的薪酬和福利可以參考同級公務(wù)員待遇。此外，借鑒西方國家議員制度，為保證專職代表對選民充分負責(zé)，專職代表不能實行終身制。但對于因落選而不能繼續(xù)擔(dān)任人大代表的，必須建立相應(yīng)的離職保障機制，由原單位接收，以解決其后顧之憂。

三、小結(jié)

人大代表部分專職化同時吸收了專職制和兼職制的優(yōu)點，不僅順應(yīng)了代議制度發(fā)展趨勢，是針對現(xiàn)行人大制度缺陷的有益嘗試，有利于提高人大在國家政治生活中的地位、發(fā)揮其實質(zhì)作用，而且避免了對人大組織原則和機構(gòu)設(shè)置做太大的觸動。部分代表專職，也可減少兼職代表的數(shù)量、精簡人大機構(gòu)，而新增加的專職工作人員所帶來的財政負擔(dān)與全面專職化相比也較輕。相對于全面推行人大代表專職化的改革，部分專職制度具有更強的可行性。

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(作者簡介:陸嬌麗(1988.8-)，女，漢族，浙江桐鄉(xiāng)人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，07級行政管理專業(yè)本科在讀。)