土地流轉(zhuǎn)關(guān)系到農(nóng)業(yè)的發(fā)展與農(nóng)村的穩(wěn)定,當前,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中侵害農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象不但沒有解決,而且有愈演愈烈之勢,構(gòu)成了農(nóng)村基層一些不穩(wěn)定因素。土地流轉(zhuǎn)并不只是一個規(guī)模經(jīng)濟和效率的問題,深層次上它是一個社會問題和公平問題。正確執(zhí)行黨在農(nóng)村的土地政策,確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位,切實保證土地流轉(zhuǎn)公平公正,維護農(nóng)民的合法權(quán)益,是新形勢下我國土地流轉(zhuǎn)面臨的一個重要課題。
一、問題的提出
改革開放以來實施的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推動了農(nóng)村社會經(jīng)濟的快速發(fā)展,取得了全世界矚目的歷史性成就。隨著時間的推移,生產(chǎn)力的不斷發(fā)展,出現(xiàn)了大量的富余勞動力, 外出務(wù)工人數(shù)逐漸增加,這些因素使得農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營成為可能也變得迫切。土地流轉(zhuǎn)對提高土地資源配置效率,實現(xiàn)土地、資金、勞動力等生產(chǎn)要素合理流動起到了積極的促進作用。據(jù)貴陽農(nóng)經(jīng)站消息,目前貴陽地區(qū)土地流轉(zhuǎn)數(shù)已接近十萬畝。
考察農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題不僅僅是一個規(guī)模經(jīng)濟和效率的問題,更重要的這是一個公平問題和社會穩(wěn)定問題,離開這一主旨奢談土地流轉(zhuǎn)的效率問題其實是沒有看到當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)當中更為本質(zhì)的政治問題。一些學(xué)者過多的強調(diào)土地流轉(zhuǎn)的積極作用,對它的負面影響未引起足夠重視。在實際流轉(zhuǎn)過程中,出現(xiàn)了許多違背中央精神和侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象。在貴州省貴陽市,隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展,土地流轉(zhuǎn)問題提上日程,糾紛日益增多。如貴陽市白云區(qū)艷山紅鎮(zhèn)尖山村發(fā)生百姓被非法強遷事件:南湖開發(fā)有限公司不履行拆遷安置補償協(xié)議,至今19戶村民未得到安置,無家可歸。這些村民投訴稱如果政府不履行拆遷安置補償協(xié)議,將要在奧運期間集體進京越級上訪。而在金陽新區(qū)的開發(fā)、環(huán)城高速公路的建設(shè)中,合同糾紛、征地補償安置糾紛也是層出不窮,甚至出現(xiàn)居民被趕出家門,民房被強拆的違法事件,導(dǎo)致人民群眾情緒極度不滿,干群關(guān)系高度緊張,埋下社會不穩(wěn)定因素。
土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范,使得流轉(zhuǎn)無序性;政府定位不準確,侵犯農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)利益;利益協(xié)商機制沒有建立,處在最基層組織狀態(tài)的弱勢農(nóng)民并沒有成為土地流轉(zhuǎn)的主體,很難能夠真正取得政治上的合法權(quán)利;土地仍承擔著農(nóng)村社會保障職能,農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)問題上猶豫不決,不少土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的糾紛、矛盾,影響利益分配公平,阻礙了土地流轉(zhuǎn)的順利進行。如何維護好土地流轉(zhuǎn)公平,保障農(nóng)民權(quán)益,積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),是急需我們思考的一個重要課題。
二、貴陽地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的類型及農(nóng)民權(quán)益的界定
(一)貴陽地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)類型
土地流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織,即保留承包權(quán),轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。目前貴陽地區(qū)土地流轉(zhuǎn)有政府引導(dǎo)型、集體推動型和農(nóng)戶主導(dǎo)型等三種類型。政府引導(dǎo)型是指政府除提供信息服務(wù)外,更重要的是對流轉(zhuǎn)業(yè)主的資質(zhì)審查、流轉(zhuǎn)合同的簽訂和土地流轉(zhuǎn)價格的確定,真正代表政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進行監(jiān)督和指導(dǎo)。集體推動型指村集體組織作為全體村民的代理人,組織發(fā)包屬于全體村民的土地,再將土地收益分配給村民的一種形式。農(nóng)民主導(dǎo)型是指農(nóng)民按照市場情勢和自己的利益計算,自主決定土地是否流轉(zhuǎn)及怎樣流轉(zhuǎn)。這三種流轉(zhuǎn)形式在貴陽農(nóng)村地區(qū)都廣泛存在,其中又以農(nóng)戶主導(dǎo)型為主要形式。
(二)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的界定
根據(jù)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益涉及方面的考慮,我們可以對農(nóng)民權(quán)益的內(nèi)容作出如下界定:它是指農(nóng)民作為社會成員、國家公民應(yīng)享有的權(quán)利和應(yīng)得到的利益。具有包括兩個方面:一是農(nóng)民的政治權(quán)益。主要表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體,土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓過程(如流轉(zhuǎn)價格的協(xié)商、流轉(zhuǎn)合同的簽訂)農(nóng)民都必須知情并參與其中,并由農(nóng)民自己決定是否流轉(zhuǎn)。未經(jīng)農(nóng)民同意,任何組織和個人都不得通過任何手段強迫農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)。二是農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)益。即農(nóng)民擁有對承包土地的占有、使用、流轉(zhuǎn)、收益等權(quán)利,直接經(jīng)營所獲得的收益、承包地轉(zhuǎn)讓給他人經(jīng)營所獲得的補償,均應(yīng)全部歸農(nóng)民所有,任何組織和個人都不能截留、扣留或者挪用。
三、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受侵害的原因分析
(一)政府職能定位不準確,導(dǎo)致其行政行為目的偏移
在市場經(jīng)濟條件下,政府的主要職能是克服市場失靈和促進社會公平,為國民經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的政治、經(jīng)濟環(huán)境。具體到土地,主要是為土地的合理利用提供制度、法律保障,維護相關(guān)主體的合法權(quán)益,為土地流轉(zhuǎn)的有序進行創(chuàng)造條件。但是實際土地流轉(zhuǎn)過程中,政府的這些作用卻沒有得到充分體現(xiàn),反而為了經(jīng)濟利益無端干涉土地流轉(zhuǎn),甚至充當土地征用方代理人的角色。政府管理缺位和錯位并存,導(dǎo)致一些企業(yè)和個人鉆空子,趁機擾亂土地流轉(zhuǎn)秩序,非法轉(zhuǎn)讓、租賃集體建設(shè)使用權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生。
(二)土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范,造成無序流轉(zhuǎn)
政府違背農(nóng)民意愿、以行政推動強行開展土地流轉(zhuǎn),在土地發(fā)包上侵害農(nóng)民土地承包權(quán)。高價發(fā)包土地,低價補償農(nóng)民;流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范,部分土地在流轉(zhuǎn)前,集體與流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶沒有簽訂規(guī)范的合同或協(xié)議;有的單憑雙方的口頭承諾;有的因一方反對并未達成協(xié)議,埋下導(dǎo)致糾紛、矛盾的隱患;一些地方在發(fā)包過程中,村委會沒有按照規(guī)定公開招標發(fā)包,造成土地實際流轉(zhuǎn)權(quán)落到集體“代理人”手中,出現(xiàn)了“集體的變?yōu)榇彘L、鄉(xiāng)長的”等現(xiàn)象。有些村干部私下與承包方達成交易,甚至與承包方事先串通搞假招標,蒙騙群眾。對于土地有償使用費的收支情況,不少地方?jīng)]有嚴格按照“村務(wù)公開”的要求,及時準確地向農(nóng)民公布,農(nóng)民對此不知情,不理解,導(dǎo)致不合作,甚至出現(xiàn)對抗情緒。
(三)農(nóng)村土地的生產(chǎn)和社會保障的雙重職能未受到足夠重視
土地是人類的生存之本。農(nóng)村的土地不僅是生產(chǎn)資料,對廣大農(nóng)民更具有生活保障、提供就業(yè)、后代繼承、養(yǎng)老、規(guī)避各種風險的重要保障,甚至可以說是農(nóng)民的最后一道屏障。但由于農(nóng)民文化程度較低,目光不夠長遠。通過土地流轉(zhuǎn)可以取得相對豐厚的收益,農(nóng)民極易受到誘惑把土地轉(zhuǎn)讓出去。而土地流轉(zhuǎn)收益是一次性的,由于農(nóng)民大多數(shù)沒有一技之長,如果在城鎮(zhèn)務(wù)工一旦失業(yè),其賴以生存的土地也不復(fù)存在,失地農(nóng)民極易成為“種田無地,上班無崗,低保無份”的“三無”人員,流轉(zhuǎn)收益不足以保證他們今后的生活,導(dǎo)致他們失去了生活來源,沒有了退路。
(四)農(nóng)民沒有成為土地流轉(zhuǎn)的主體
被視為農(nóng)民命根子的土地,其如何流轉(zhuǎn)將直接影響農(nóng)民的切身利益,因而土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的主體地位是農(nóng)民維護自身利益的根本保障。但按現(xiàn)行法規(guī),土地歸集體所有,發(fā)包者是村民委員會。長期以來,基層干部仗著土地所有者代表的身份和行政權(quán)力,代替農(nóng)民進行決策,翻新花樣搞土地“強流硬轉(zhuǎn)”,強迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民的承包地,又阻止農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)承包地。更有一些地方政府把土地流轉(zhuǎn)問題當作政績的重要內(nèi)容來對待。由于農(nóng)民政治上的弱勢地位,在土地定價上毫無話語權(quán),這樣就使得征地補償標準過低,農(nóng)民利益不斷受到侵害。
四、土地流轉(zhuǎn)中保障農(nóng)民權(quán)益的幾點思考
(一)土地流轉(zhuǎn)必須嚴格遵守”自愿、有償、依法、規(guī)范”原則
中央三令五申,農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須堅持依法、自愿、有償、規(guī)范的原則,2002年出臺的《農(nóng)村土地承包法》對土地流轉(zhuǎn)的基本原則有著明確的規(guī)定。土地流轉(zhuǎn)必須依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和中央的政策,在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上,土地流轉(zhuǎn)的條件和補償完全由農(nóng)戶與受讓方自主平等協(xié)商,流轉(zhuǎn)的收益歸農(nóng)戶所有。
土地收益權(quán)是農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的核心,農(nóng)戶的土地收益包括承包土地直接經(jīng)營的收益,也包括流轉(zhuǎn)土地的收益。土地承包經(jīng)營權(quán)在發(fā)生流轉(zhuǎn)時,農(nóng)戶有權(quán)獲得土地流轉(zhuǎn)的土地轉(zhuǎn)包費或租金,在承包土地被依法征占用時,也有權(quán)獲得相應(yīng)的補償或土地級差收益。為了更好地維護農(nóng)民權(quán)益,有關(guān)部門應(yīng)該盡快明確和賦予登記造冊,發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的在基地證書,保證土地轉(zhuǎn)讓期間的穩(wěn)定。
(二)在繼續(xù)穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營責任制的基礎(chǔ)上,發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營
規(guī)?;?、產(chǎn)業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展并不是要否定家庭經(jīng)營制度,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的出發(fā)點和歸宿是提高質(zhì)量和效益;農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化也不是土地重新集體化;大規(guī)模經(jīng)營土地,其勞動生要產(chǎn)率和效益并不高于小規(guī)模經(jīng)營。因而,家庭經(jīng)營與規(guī)?;?jīng)營并不是絕對對立的。我們需要尊重當前我國“三農(nóng)”現(xiàn)狀的前提下,明晰家庭經(jīng)營與規(guī)模經(jīng)營各自的特點,在繼續(xù)穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營責任制的基礎(chǔ)上,發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。
(三)探索建立多層次的農(nóng)村社會保障體系
目前,農(nóng)村土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會福利的唯一依靠。所以,在缺乏保障制度的農(nóng)村實施土地的自由流轉(zhuǎn)是把“雙刃劍”。沒有健全的社會保障制度,就不可能從根本上消除農(nóng)民“離鄉(xiāng)不離土”情結(jié),農(nóng)村土地市場發(fā)育的程度也將嚴重受阻,土地效益最大化將無法實現(xiàn)。所以,推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),就必須積極而穩(wěn)妥地推進農(nóng)村社會保障制度改革, 結(jié)合各地農(nóng)村的特定情況,綜合考慮實施中可能碰到的問題,從而制定相應(yīng)的政策措施,循序漸進,謹慎操作,不能搞“一刀切”。逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠承包地轉(zhuǎn)為依靠社會和制度。要多渠道、多層次、多方式建立健全養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等社會保險,增強社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助等功能,弱化土地的福利和社會保險功能,為農(nóng)民解決后顧之憂。
(四)完善利益協(xié)商機制
完善利益協(xié)商機制。采取協(xié)商、仲裁為主,訴訟為輔的多元化糾紛解決機制。在實際土地流轉(zhuǎn)中,協(xié)商雖然有作用,但是因為土地流轉(zhuǎn)的利益相關(guān)方矛盾沖突較激烈,特別是牽涉到地方政府、村集體組織時,成功例子很少。仲裁由于政府部門重視程度不夠,沒有真正建立起仲裁委員會,仲裁沒有起到大的效果。從法律角度上說,仲裁應(yīng)當是最好的選擇。因為仲裁員可以是對農(nóng)業(yè)政策熟悉的農(nóng)村干部,也可以是法律方面的人士,主要的是這些人對農(nóng)村的土地糾紛熟悉,也了解當事人的心里,了解當?shù)氐娘L土人情,不僅可以從政策層面上予以決斷,還可以從人情世故上說服當事人。因此建立起農(nóng)村土地仲裁機構(gòu)、完善利益協(xié)商機制,是目前解決土地糾紛的根本途徑。
總的來看,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既解決了部分外出務(wù)工農(nóng)民的后顧之憂,又為部分缺少土地的農(nóng)民增加收入創(chuàng)造了條件,對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展起到了積極的推動作用,但也看出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)無序狀態(tài),很不規(guī)范,農(nóng)民權(quán)益受侵害的現(xiàn)象還比較嚴重。隨著農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的不斷轉(zhuǎn)移以及城市化步伐的加快,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題必將長期存在,并將對農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展產(chǎn)生重大影響。鑒于我國“三農(nóng)”的現(xiàn)狀,土地仍然承擔著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會保障的雙重功能,因而我們對于土地流轉(zhuǎn)采取審慎態(tài)度,盡快建立土地流轉(zhuǎn)日常管理機制,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序,加強對土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo),根據(jù)“依法、自愿、有償”的原則,探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利益協(xié)商的新機制,確保農(nóng)村土地依法、有序流轉(zhuǎn),優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置,促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營步伐的加快,在解決三農(nóng)問題、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一元化上取得更大進展。
參考文獻:
[1]廖洪樂.中國農(nóng)村土地承包制度研究[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社,2003.
[2]王衛(wèi)國.中國土地權(quán)利研究[M].中國政法大學(xué)出版社,2003.
[3]陳成文,童金城.論完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度與建設(shè)和諧社會[J].淮陰師范學(xué)院學(xué)報,2005.
[4]王滿富.我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和對策[J].南京市行政學(xué)院學(xué)報,2003.
[5]黨國英.當前中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2005.
[6]楊源.貴陽土地流轉(zhuǎn)接近十萬畝[N].貴陽晚報,2009-8-9.
基金項目:貴州大學(xué)研究生創(chuàng)新基金項目“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的矛盾及化解問題研究—以貴陽地區(qū)為例” (校研人文2009003)的階段性研究成果。
(作者簡介:沈毅(1982-),男,湖南常德人,貴州大學(xué)法學(xué)院2007級政治學(xué)理論碩士研究生,研究方向:比較政治;何麗華(1981-),女,湖南郴州人,貴州大學(xué)法學(xué)院2008級政治學(xué)理論碩士研究生,研究方向:比較政治。)