新形勢(shì)下對(duì)中國(guó)政策性金融改革的思考

雖然從世界各國(guó)的金融發(fā)展來(lái)看，目前政策性金融活動(dòng)在各國(guó)金融運(yùn)行中的相對(duì)比重處于下降趨勢(shì)，但是就其內(nèi)在職能來(lái)看，仍然是各國(guó)政府用來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的重要金融措施之一，并且在本輪金融危機(jī)爆發(fā)之后，出現(xiàn)了一些新的政策性金融“復(fù)歸”跡象。此外，對(duì)于制度建設(shè)相對(duì)落后的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，政策性金融的地位仍非常重要，并成為應(yīng)對(duì)體制缺陷、協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)在金融資源配置中的關(guān)系、提高整體金融運(yùn)行效率的關(guān)鍵。

一、關(guān)于政策性金融的理論探討

(一)政策性金融的有關(guān)概念

對(duì)于政策性金融的基本概念，目前的探討主要在國(guó)內(nèi)理論界進(jìn)行，并且存在描述上的差異，這也反映了對(duì)于政策性金融研究的假設(shè)前提與出發(fā)點(diǎn)還存在較大爭(zhēng)議。在此，我們所定義的政策性金融的一般概念為:充分體現(xiàn)政府特定政策意圖，而且不單純以市場(chǎng)化商業(yè)機(jī)制作為運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)的金融活動(dòng)，該類(lèi)金融活動(dòng)的參與者，往往直接或間接擔(dān)負(fù)了部分公共性的金融政策職能，它們或者不以利潤(rùn)最大化為單一目標(biāo)，或者由政府承擔(dān)利潤(rùn)最大化目標(biāo)下的部分成本。

應(yīng)該說(shuō)，政策性金融的背后，總是或多或少地反映出政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的職責(zé)。從政府的角度出發(fā)，按照不同的內(nèi)涵和邊界，對(duì)于政策性金融的概念可以進(jìn)一步細(xì)分為如下三個(gè)方面:

第一，由政府作為運(yùn)作主體或者委托人，為達(dá)到特定政策目標(biāo)，而直接或間接展開(kāi)的、組織和運(yùn)用金融資源的過(guò)程。這是最廣泛意義上的政策性金融的概念，它不僅包括了現(xiàn)有各種金融和非金融機(jī)構(gòu)的某些政策導(dǎo)向的金融活動(dòng)，而且涵蓋了圍繞政府信用進(jìn)行的投融資活動(dòng)。

第二，由政策性金融機(jī)構(gòu)作為主體，政府通過(guò)立法來(lái)規(guī)定該類(lèi)機(jī)構(gòu)的基本行為，并在金融監(jiān)管和融資方面提供特殊政策，圍繞該類(lèi)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)，這是我們通常意義上所說(shuō)的政策性金融的概念。

第三，由商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)作為運(yùn)作主體，政府為了達(dá)到特定政策性目標(biāo)，通過(guò)具體手段來(lái)指導(dǎo)或影響這些金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的過(guò)程。在此，政府通過(guò)優(yōu)惠或懲罰性措施，來(lái)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)的行為，使之符合自己的特定目標(biāo)，并以此對(duì)整個(gè)金融運(yùn)行產(chǎn)生影響。

(二)政策性金融的功能與作用

1.政策性金融的一般功能

(1)體現(xiàn)政府的“政策性”意圖。這是政策性金融區(qū)別于一般商業(yè)金融的根本特點(diǎn)，也是對(duì)這種金融運(yùn)作形式展開(kāi)研究和分析的基礎(chǔ)。所謂政策性，就是指在政策性金融機(jī)構(gòu)的資本運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，或者商業(yè)性機(jī)構(gòu)承擔(dān)的政策性金融業(yè)務(wù)中，總是隱含著政府特定的價(jià)值判斷和具體目標(biāo)。這種政策性通常體現(xiàn)在兩方面，一是在政策性金融活動(dòng)的資金來(lái)源方面，二是在政策性金融活動(dòng)的資金運(yùn)用方面。

對(duì)于前者，我們知道政策性金融機(jī)構(gòu)除了具有普通商業(yè)金融機(jī)構(gòu)所擁有的市場(chǎng)融資手段之外，通常還會(huì)得到政府的某些特別支持，例如補(bǔ)充資本、給予特殊的債務(wù)融資權(quán)、短期信貸支持等措施，這正是政府對(duì)于政策性金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠性融資政策的表現(xiàn)。同時(shí)，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)在承擔(dān)政策性金融業(yè)務(wù)時(shí)，也往往會(huì)獲得政府在稅收、再融資等方面的間接支持。

對(duì)于后者，我們看到政策性金融機(jī)構(gòu)的日常業(yè)務(wù)通常會(huì)受到特別法令的限定，其掌握的資金主要被運(yùn)用于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的“準(zhǔn)公共領(lǐng)域”，特別是商業(yè)金融機(jī)制難以完全發(fā)揮作用的“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域，這更直接反映了政府應(yīng)有的、增進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率的政策職能。而對(duì)于承擔(dān)政策性金融業(yè)務(wù)的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，在獲得政府相關(guān)支持后，其特定業(yè)務(wù)也往往通過(guò)法律或法規(guī)的形式被明確下來(lái)。

(2)聯(lián)系不同的金融范疇。由于政策性金融又必須是某一經(jīng)濟(jì)體系中金融活動(dòng)的組成部份，因此應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出現(xiàn)代金融的基本特征，也是一般金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)行為的特征。在此，如果我們把金融結(jié)構(gòu)分為公共金融和私人金融兩個(gè)層面，則政策性金融應(yīng)作為聯(lián)系這兩個(gè)層面的中間部分。

所謂公共金融，實(shí)際上是公共財(cái)政的核心內(nèi)容。財(cái)政學(xué)理論告訴我們，公共財(cái)政是政府為了滿(mǎn)足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的分配和再分配活動(dòng)，公共財(cái)政的行為對(duì)象主要是經(jīng)濟(jì)資源。而對(duì)于公共金融，則是政府和其他公共組織掌握和運(yùn)用金融資源的過(guò)程，因此是公共財(cái)政的必要環(huán)節(jié)。從本質(zhì)上說(shuō)，公共金融是建立在社會(huì)契約的基礎(chǔ)之上，并由政府或其他公共組織作為主體來(lái)運(yùn)行，而且是以社會(huì)成本和社會(huì)收益的比較作為運(yùn)行原則。也正是基于此，公共金融活動(dòng)具有了非盈利性的外生特征，也必須通過(guò)某種公共選擇過(guò)程、以強(qiáng)制性的形式來(lái)獲取金融資源。

所謂私人金融，則是指滲透到國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)層面的、以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為基礎(chǔ)的、以商業(yè)性運(yùn)作方式為基本原則的、由私人組織或機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)用金融資源的過(guò)程。私人金融的商業(yè)化運(yùn)作方式，就是要充分考慮任何經(jīng)營(yíng)行為的經(jīng)濟(jì)成本和經(jīng)濟(jì)收益，亦即能夠直接用貨幣進(jìn)行計(jì)量的成本和收益。私人金融的性質(zhì)，決定了其運(yùn)行目標(biāo)必然是以私人金融機(jī)構(gòu)的利潤(rùn)最大化或市場(chǎng)價(jià)值最大化作為最終目標(biāo)。除非能夠有利于其利潤(rùn)或市場(chǎng)價(jià)值目標(biāo)，否則私人金融的范圍絕對(duì)不可能涵蓋非盈利性的公共領(lǐng)域。

雖然從概念上來(lái)看，公共金融與私人金融是截然不同的，但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中，二者并沒(méi)有涇渭分明的邊界，也是難以進(jìn)行嚴(yán)格劃分的。事實(shí)上，公共金融與私人金融的劃分，某種程度上體現(xiàn)了政府與市場(chǎng)的相互關(guān)系。即:在政府與市場(chǎng)的邊界，存在既具有滿(mǎn)足公共需要的特點(diǎn)、又具有私人競(jìng)爭(zhēng)性需求特點(diǎn)的金融資源的組織與運(yùn)用活動(dòng)，政策性金融恰恰是在這一方面把公共金融和私人金融聯(lián)系在一起。

2.政策性金融的具體作用

根據(jù)各國(guó)的政策性金融發(fā)展實(shí)踐，可以看到其在現(xiàn)實(shí)中主要發(fā)揮如下具體作用。

(1)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，這是當(dāng)今世界各國(guó)發(fā)展政策性金融最為基本的目標(biāo)。無(wú)論在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)由于其內(nèi)在的特殊性，都是必須得到政府關(guān)注的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)。為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高、保障農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的福利水平、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的社會(huì)穩(wěn)定作用，各國(guó)政府都主導(dǎo)或參與建立各種政策性金融機(jī)構(gòu)來(lái)支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

(2)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施由于其公共性或準(zhǔn)公共性特征，也往往成為政策性金融機(jī)構(gòu)的支持對(duì)象。健全的基礎(chǔ)設(shè)施是一國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的前提，而由于基礎(chǔ)設(shè)施通常具有非盈利性或盈利周期長(zhǎng)的特征，商業(yè)性金融難以成為支持其發(fā)展的主體。在各國(guó)的工業(yè)化中期以前，政府往往都利用政策性金融來(lái)支持基礎(chǔ)設(shè)施的投資。

(3)影響國(guó)家進(jìn)出口業(yè)務(wù)。經(jīng)濟(jì)全球化條件下的國(guó)家利益差別，使得各國(guó)都在某種程度上運(yùn)用金融手段來(lái)影響自己的進(jìn)出口情況。雖然國(guó)際合作是當(dāng)今世界貿(mào)易的主流，但也要看到，目前并未形成公平合理的國(guó)家貿(mào)易秩序，貿(mào)易保護(hù)主義還處處存在。在此情況下，政府往往通過(guò)政策性金融來(lái)對(duì)進(jìn)出口業(yè)務(wù)產(chǎn)生金融影響，從而在參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)一定程度上保護(hù)本國(guó)利益。

(4)支持中小企業(yè)發(fā)展。由于中小企業(yè)的特殊地位與其融資的困難，使其經(jīng)常成為政府特殊政策所關(guān)注的對(duì)象，這也是政府出于促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)、增加就業(yè)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等目標(biāo)的考慮。鑒于支持中小企業(yè)發(fā)展背后隱含著眾多的政府特定目標(biāo)，因此政策性金融在這方面經(jīng)常大有作為。

(5)增進(jìn)社會(huì)福利水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅要求總量的擴(kuò)張，而且要求一國(guó)居民社會(huì)福利水平的普遍提高，這也是像我國(guó)這樣處于工業(yè)化中期的國(guó)家所必須注意的。政府把增進(jìn)社會(huì)福利水平的目標(biāo)落實(shí)到金融體系建設(shè)上，就表現(xiàn)為運(yùn)用政策性金融來(lái)有針對(duì)性地對(duì)關(guān)系居民福利的領(lǐng)域提供金融服務(wù)，尤其表現(xiàn)在住房金融、社會(huì)保障等方面。

(6)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。鑒于私人部門(mén)通常認(rèn)為政策性金融活動(dòng)的背后隱含著特定的政府意圖，因此政府可以通過(guò)政策性金融機(jī)構(gòu)的活動(dòng)來(lái)引導(dǎo)資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。在我國(guó)的宏觀(guān)調(diào)控體系中，政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主要政策手段還是財(cái)政政策與產(chǎn)業(yè)政策。如果政府能夠更有效地利用政策性金融活動(dòng)來(lái)傳遞調(diào)控者的意圖，協(xié)調(diào)私人部門(mén)的經(jīng)濟(jì)行為，則在很大程度上提高了金融政策在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的作用。

二、關(guān)于各國(guó)政策性金融發(fā)展的實(shí)踐考察

(一)國(guó)外政策性金融發(fā)展的三種模式

從政策性金融體系的實(shí)踐來(lái)看，有三種基本發(fā)展模式。

第一，美國(guó)模式。即由政府發(fā)起建立一些政策性金融機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的運(yùn)作是市場(chǎng)化方式，依靠專(zhuān)門(mén)法律來(lái)確定機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)。在美國(guó)，早期基本上由政府來(lái)保障這類(lèi)機(jī)構(gòu)的盈虧，而到上世紀(jì)中后期，這些機(jī)構(gòu)普遍實(shí)行了私有化改革，在組織結(jié)構(gòu)上趨同于商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，最后保留的是政府信用和政府的政策目標(biāo)，主要通過(guò)法律和法規(guī)的形式來(lái)保障政策性意圖的實(shí)現(xiàn)。

第二，日本模式。即是由政府發(fā)起設(shè)立、并長(zhǎng)期保留政府控制的政策性金融機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融嚴(yán)格分離。如日本的“兩行九庫(kù)”，以及這之外的三個(gè)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。作為長(zhǎng)期金融資源的主要提供者，這套政策性金融體系曾對(duì)日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用，但由于過(guò)度管制和經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)沖擊，在上世紀(jì)末出現(xiàn)了嚴(yán)重問(wèn)題。

第三，德國(guó)模式。實(shí)際上是取美國(guó)模式和日本模式的中間形式，即在政府目標(biāo)與商業(yè)運(yùn)行之間達(dá)到最大限度平衡，代表性的是德國(guó)復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行。相對(duì)于美國(guó)模式來(lái)說(shuō)，德國(guó)模式中的政策性金融機(jī)構(gòu)與政府的關(guān)系更加密切一些;而相對(duì)于日本模式來(lái)講，則其運(yùn)作方式顯得更偏重市場(chǎng)一些。

(二)國(guó)外政策性金融發(fā)展的基本趨勢(shì)

當(dāng)前，國(guó)外政策性金融發(fā)展突出表現(xiàn)出三大趨勢(shì)性特點(diǎn)。

第一，根據(jù)前面的三類(lèi)概念區(qū)分，當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家政策性金融發(fā)展的階段，已經(jīng)先后渡過(guò)了以第一類(lèi)和第二類(lèi)政策性金融活動(dòng)為主的階段，而進(jìn)入第三類(lèi)政策性金融為主的時(shí)期，即由商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)來(lái)完成政府政策意圖。

第二，從發(fā)展模式來(lái)看，在2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之前，國(guó)外政策性金融發(fā)展的主流逐漸成為美國(guó)模式，即市場(chǎng)主導(dǎo)完成政府政策性金融目標(biāo)的模式。

在金融危機(jī)爆發(fā)之后，這一趨勢(shì)發(fā)生了許多變化。一方面，美國(guó)模式本身在不斷調(diào)整，開(kāi)始向增加政府干預(yù)進(jìn)行某種程度上的回歸，呈現(xiàn)出強(qiáng)化傳統(tǒng)政策性金融的特點(diǎn);另一方面，各國(guó)都對(duì)政府主導(dǎo)或特殊政策性金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的政策性金融有所強(qiáng)化，類(lèi)似于德國(guó)模式的中間模式逐漸被各國(guó)所接受。

第三，未來(lái)的國(guó)外政策性金融在三方面將體現(xiàn)出不斷強(qiáng)化的趨勢(shì)。一是在房地產(chǎn)政策性金融領(lǐng)域。由于各國(guó)的經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)都與房地產(chǎn)市場(chǎng)動(dòng)蕩結(jié)合在一起，這對(duì)于各國(guó)的居民生活和社會(huì)穩(wěn)定都產(chǎn)生較大沖擊，因此，危機(jī)之后各國(guó)普遍重視強(qiáng)化房地產(chǎn)政策性金融支持。二是在進(jìn)出口政策性金融領(lǐng)域。危機(jī)之后，以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始重新拾起貿(mào)易保護(hù)主義的手段，各國(guó)都試圖使自己在國(guó)際貿(mào)易中獲得更多利益，因此傳統(tǒng)的政策性金融支持手段得到更廣泛地運(yùn)用。三是中小企業(yè)政策性金融領(lǐng)域。危機(jī)爆發(fā)時(shí)，許多國(guó)家的中小企業(yè)都大批倒閉，使得這些國(guó)家的失業(yè)率急劇上升，這使得通過(guò)政策性金融工具支持中小企業(yè)融資問(wèn)題，變得更加引人關(guān)注。

(三)國(guó)外政策性金融發(fā)展對(duì)我國(guó)的啟示

通過(guò)分析國(guó)外政策性金融的發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)于我國(guó)有四方面的重要啟示。

第一，國(guó)外政策性金融發(fā)展模式與特點(diǎn)的演變，都是與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變化相適應(yīng)的，也是與其金融基礎(chǔ)條件的變化相應(yīng)的。國(guó)外政策性金融的最新變化，很多是基于發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)的前提下進(jìn)行的，對(duì)于處于工業(yè)化中前期的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，不能照搬其市場(chǎng)化改革模式。

第二，政策性金融的發(fā)展，要兼顧政府與市場(chǎng)，達(dá)到效率與公平的最佳結(jié)合，在此過(guò)程中要避免政策性金融發(fā)展走向極端，否則就會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響。

例如，日本政策性金融的發(fā)展，就是一度走向了過(guò)度依靠政府、忽視市場(chǎng)原則的極端，因此產(chǎn)生了巨大的風(fēng)險(xiǎn);再比如，美國(guó)的房利美和房地美(簡(jiǎn)稱(chēng)“兩房”)這兩大傳統(tǒng)政策性金融機(jī)構(gòu)，卻一度走上過(guò)度依靠市場(chǎng)的另一極端?！皟煞俊闭怯捎谏鲜兰o(jì)70年代以來(lái)全面走向私有化，因此與其承擔(dān)的政策性目標(biāo)產(chǎn)生了內(nèi)在沖突，導(dǎo)致在本輪美國(guó)次貸危機(jī)中出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題，最終在2008年被政府“接管”，重新回到了傳統(tǒng)政策性金融機(jī)構(gòu)的地位，這也充分體現(xiàn)了“過(guò)猶不及”的問(wèn)題。

第三，政策性金融的發(fā)展趨勢(shì)存在反復(fù)性和多元性。一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家政策性金融的總體趨勢(shì)雖然是轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化、依靠商業(yè)金融機(jī)構(gòu)，但金融危機(jī)后依靠傳統(tǒng)政策性金融機(jī)構(gòu)、非市場(chǎng)化的情況卻重新加強(qiáng)。另一方面，廣大發(fā)展中國(guó)家由于市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域眾多，仍然需要依靠政府主導(dǎo)和政策性金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的相關(guān)金融支持。

第四，對(duì)于健全的政策性金融體系來(lái)說(shuō)，需要協(xié)調(diào)發(fā)展政府主導(dǎo)、政策性金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)這三種類(lèi)型的政策性金融，區(qū)別在于根據(jù)不同國(guó)家的不同發(fā)展階段，對(duì)這三種類(lèi)型的重視程度有所不同。

三、中國(guó)政策性金融改革的現(xiàn)狀與思考

(一)對(duì)政策性銀行改革現(xiàn)狀的反思

為深化金融體制改革，實(shí)現(xiàn)政策性金融與商業(yè)性金融的分離，1994年，我國(guó)成立了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行3家政策性銀行，分別為“兩基一支”、機(jī)電產(chǎn)品和成套設(shè)備出口、糧棉油收購(gòu)等提供政策性金融支持。

應(yīng)該說(shuō)，自成立以來(lái)，我國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了不可或缺的作用，但也日益體現(xiàn)出某些問(wèn)題。例如:職能定位不清，導(dǎo)致政策性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，與商業(yè)性金融競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)日益明顯;缺乏負(fù)債規(guī)模約束機(jī)制，政策性金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致負(fù)債規(guī)模與資金本比例不相稱(chēng);不良資產(chǎn)率高，風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金嚴(yán)重不足。

進(jìn)入21世紀(jì)，改革政策性銀行的呼聲日漸高漲，而開(kāi)行也通過(guò)有效引入商業(yè)化運(yùn)行模式，成為三家政策性銀行中最成功的典范。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期爭(zhēng)論，2007年結(jié)束的全國(guó)金融工作會(huì)議，正式確立了政策性銀行改革的原則和思路。目前，開(kāi)行的商業(yè)化轉(zhuǎn)型已經(jīng)初步完成，進(jìn)出口行將在兼顧政策性與商業(yè)性業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，農(nóng)發(fā)行將繼續(xù)保留政策性業(yè)務(wù)為主。

在此階段，我們有必要進(jìn)一步反思政策性銀行的歷史地位和作用。其中最大的問(wèn)題，就是要避免政策性金融改革思路走向極端。對(duì)此，我們有三方面判斷。

第一，政策性金融機(jī)構(gòu)全面商業(yè)化的時(shí)機(jī)尚未成熟。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政策性銀行的商業(yè)化、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，都是建立在一國(guó)金融不斷深化、資本市場(chǎng)較為發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)上。這樣政策性銀行才可能在特定政策目標(biāo)約束下，游刃有余地進(jìn)行資金運(yùn)用和風(fēng)險(xiǎn)控制。

第二，政策性金融業(yè)務(wù)全面商業(yè)化的時(shí)機(jī)尚未成熟。政策性金融業(yè)務(wù)涉及的往往是商業(yè)金融難以自發(fā)解決的領(lǐng)域，多是市場(chǎng)失靈領(lǐng)域。各國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，政府采取招標(biāo)等市場(chǎng)化手段來(lái)實(shí)行政策性金融目標(biāo)，通常是基于兩種考慮，一是超出了政策性銀行的業(yè)務(wù)容納能力，二是完全市場(chǎng)化運(yùn)行更有效率。而從國(guó)內(nèi)情況來(lái)看，包括農(nóng)業(yè)發(fā)展在內(nèi)的很多領(lǐng)域還需要大量以非盈利、甚至虧損目標(biāo)的金融資源投入，也缺乏依靠市場(chǎng)商業(yè)化運(yùn)行的成功模式。在此情況下，脫離特殊的政策性金融機(jī)構(gòu)，全面實(shí)行業(yè)務(wù)市場(chǎng)化是不現(xiàn)實(shí)的。

第三，某些領(lǐng)域仍迫切需要政策性金融支持，但在商業(yè)化轉(zhuǎn)型的呼聲中容易被忽視。如中小企業(yè)、住房等方面從未建立起有效的政策性金融支持體系，而這是多數(shù)國(guó)家所不可或缺的。

應(yīng)該說(shuō)，政策性銀行的商業(yè)化轉(zhuǎn)型雖是長(zhǎng)期趨勢(shì)，但卻不要操之過(guò)急。根據(jù)目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，仍然是處于應(yīng)不斷強(qiáng)化政策性金融功能的時(shí)期。對(duì)此，在以條件相對(duì)成熟的開(kāi)行作為商業(yè)化轉(zhuǎn)型的試點(diǎn)對(duì)象基礎(chǔ)上，在其他領(lǐng)域的改革則要更加慎重。例如在農(nóng)業(yè)方面應(yīng)保持甚至擴(kuò)大非盈利的政策性金融支持，建立包括純政策性、政策性與商業(yè)性結(jié)合、純商業(yè)性的、多層次的金融支持體系。此外，發(fā)展服務(wù)于中小企業(yè)和住房市場(chǎng)的政策性金融機(jī)構(gòu)，也是當(dāng)前歷史階段所需要的。

(二)未來(lái)中國(guó)政策性金融改革的重點(diǎn)

我們認(rèn)為，未來(lái)我國(guó)政策性金融改革的重點(diǎn)，應(yīng)該包括三方面內(nèi)容:

第一，完善和發(fā)展傳統(tǒng)政策性金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的活動(dòng)，避免片面追求其市場(chǎng)化、商業(yè)化的極端傾向，在某些領(lǐng)域，反而需要加強(qiáng)和創(chuàng)新傳統(tǒng)政策性金融機(jī)構(gòu)。包括:農(nóng)村政策性金融領(lǐng)域、住房政策性金融領(lǐng)域、進(jìn)出口政策性金融領(lǐng)域。

第二，完善和創(chuàng)新政策性金融業(yè)務(wù)與產(chǎn)品，探索通過(guò)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)政策性金融目標(biāo)的模式。主要包括:中小企業(yè)政策性金融領(lǐng)域、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和中長(zhǎng)期信用支持領(lǐng)域等。

第三，繼續(xù)保留政府主導(dǎo)的政策性金融活動(dòng)，主要是在農(nóng)村政策性金融領(lǐng)域。因?yàn)?，各?guó)政策性金融發(fā)展歷史表明，在其工業(yè)化中前期，農(nóng)村政策性金融的大部分成本必然是應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)的，片面脫離發(fā)展階段，要求農(nóng)村政策性金融的商業(yè)化轉(zhuǎn)型，會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的負(fù)面影響。

總之，結(jié)合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展階段，借鑒國(guó)外政策性金融的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的政策性金融發(fā)展應(yīng)該是:以傳統(tǒng)政策性金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)作為政策性金融發(fā)展的兩條并行主線(xiàn)，以政府主導(dǎo)、政府買(mǎi)單的政策性金融活動(dòng)為重要補(bǔ)充。

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Reflection on China’s Policy-oriented Financial Reform

under the New Situation

Yang Tao

(Institute of Finance and Banking， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing100732， China)

Abstract: The separating of policy-oriented finance and business finance has been the important reform of Chinese financial system. When the financial reform comes up against difficulties， the optimizing of financial system becomes a thorny problem again. Under the circumstance， to reposition policy-oriented finance will be significant breakthroughs of promoting financial reform and financial efficiency. In this thesis， we discuss the fundamental theories of policy based finance， make a deep study of different countries’ policy based finance， review the situation of China’s policy-oriented finance reform， and try to put forward some effective views based on China’s history and reality.

Key words:policy-oriented finance; policy-oriented bank; business finance