基于“信息管稅”戰(zhàn)略的稅收管理創(chuàng)新

[摘要]推行信息管稅戰(zhàn)略是以信息化帶動(dòng)稅收征管現(xiàn)代化的必然要求，也是我國(guó)稅收征管思路的重大變革。推行信息管稅戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)對(duì)包括稅收管理理念、稅收管理制度、稅收管理方式、稅收管理手段和稅收管理機(jī)制在內(nèi)的現(xiàn)行稅收管理整體框架進(jìn)行創(chuàng)新，逐步建立適應(yīng)信息管稅要求、符合我國(guó)實(shí)際的新型稅收管理框架。

[關(guān)鍵詞]信息管稅;風(fēng)險(xiǎn)管理;《征管法》修訂;專業(yè)化管理;稅源一體化管理

[中圖分類號(hào)] F810.423[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673-0461(2010)01-0075-05

[收稿日期]2009-11-02

[作者簡(jiǎn)介]董曉巖(1980-)，男，河南安陽(yáng)人，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)專業(yè)2009級(jí)博士研究生，就職于浙江省國(guó)家稅務(wù)局，研究方向:財(cái)政學(xué)專業(yè)。

當(dāng)前，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收管理工作中已逐步將稅收信息化的重點(diǎn)從數(shù)據(jù)處理轉(zhuǎn)移到了數(shù)據(jù)應(yīng)用方面，即通過(guò)數(shù)據(jù)分析提高納稅遵從度、改進(jìn)納稅服務(wù)并提高稅收管理和決策的科學(xué)性。在2009年全國(guó)稅收征管和科技工作會(huì)議上，國(guó)家稅務(wù)總局提出了要在稅收征管和科技工作中大力推進(jìn)信息管稅的工作思路，正是適應(yīng)世界稅收管理發(fā)展趨勢(shì)、符合我國(guó)稅收征管實(shí)際而做出的重大決策。信息管稅，就是充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，以解決征納雙方信息不對(duì)稱問(wèn)題為重點(diǎn)，以對(duì)涉稅信息的采集、分析、利用為主線，加強(qiáng)業(yè)務(wù)與技術(shù)的融合，健全稅源管理體系，進(jìn)而提高稅法遵從度和稅收征收率①。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，信息管稅是稅收征管工作思路的重大變革，必將對(duì)稅收征管的思想觀念、制度機(jī)制、業(yè)務(wù)流程、組織機(jī)構(gòu)等產(chǎn)生重大影響。推行信息管稅戰(zhàn)略，必然要求對(duì)現(xiàn)行的稅收管理框架進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，推進(jìn)稅收管理的創(chuàng)新。

一、創(chuàng)新稅收管理理念

當(dāng)前我國(guó)稅收管理工作呈現(xiàn)出兩個(gè)基本特點(diǎn):一是稅收管理可支配資源與稅收管理的高標(biāo)準(zhǔn)要求之間的矛盾異常尖銳。簡(jiǎn)單地說(shuō)，當(dāng)前稅收管理中存在著“一多一少”、“一高一低”兩大矛盾，即納稅戶多而稅收管理員少、稅收管理要求高而管理員平均素質(zhì)偏低，造成稅收管理疲于應(yīng)付、浮于表面，管理廣度和深度的拓展在很大程度上受制于管理資源的數(shù)量和質(zhì)量。二是粗放化的稅收管理方式阻礙了管理效能的提高和管理成本的降低。傳統(tǒng)的稅收管理方式基本上采用人海戰(zhàn)術(shù)，依靠稅收管理員“人盯人”的方式進(jìn)行管理，這種全面撒網(wǎng)、不分輕重的“牧羊式”管理方式對(duì)稅源的控管缺乏針對(duì)性，致使管理效率低下，征納成本居高不下。由此可見(jiàn)，當(dāng)前一方面是稅收管理資源的嚴(yán)重不足，另一方面則是既有的管理資源沒(méi)有得到優(yōu)化配置和高效使用，造成了稅收管理的高成本和低效率。降低稅收成本是稅收管理的重要原則，從古典學(xué)派的威廉·配第、亞當(dāng)·斯密、約翰·穆勒、官房學(xué)派的尤斯蒂、社會(huì)政策學(xué)派的瓦格納一直到現(xiàn)代財(cái)政學(xué)集大成者馬斯格雷夫，盡管其表述方式各不相同，但其稅收原則體系均無(wú)一例外地包含了降低稅收成本的思想[1]。在這種情況下，推行信息管稅戰(zhàn)略，必須創(chuàng)新稅收管理理念，突破傳統(tǒng)稅收管理思維的藩籬，積極探索和推行以稅收風(fēng)險(xiǎn)管理為代表的科學(xué)有效的稅收管理方式。

風(fēng)險(xiǎn)管理于20世紀(jì)30年代起源于美國(guó)，它是指各經(jīng)濟(jì)、社會(huì)單位在對(duì)其生產(chǎn)、生活中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、估測(cè)、評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，優(yōu)化組合各種風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效的控制，妥善處理風(fēng)險(xiǎn)所致的結(jié)果，以期以最小的成本達(dá)到最大的安全保障的過(guò)程②。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理是風(fēng)險(xiǎn)管理理論在稅收領(lǐng)域的應(yīng)用，通常是指納稅遵從風(fēng)險(xiǎn)管理，即稅務(wù)機(jī)關(guān)以提高稅法遵從度和稅收征收率為目標(biāo)，通過(guò)對(duì)稅收風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)、識(shí)別和排序，根據(jù)不同的稅收風(fēng)險(xiǎn)制定不同的管理戰(zhàn)略，并通過(guò)合理的服務(wù)和管理措施規(guī)避、防范或處置稅收風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的理念和方法強(qiáng)調(diào)優(yōu)化配置有限的征管資源，充分發(fā)揮信息數(shù)據(jù)的作用，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分析識(shí)別，定位管理中的薄弱環(huán)節(jié)，采取與風(fēng)險(xiǎn)類別等級(jí)相適應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略，實(shí)施有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)控管。推行稅收風(fēng)險(xiǎn)管理，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同納稅人制定不同的風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略和對(duì)策，把有限的征管資源用于稅收風(fēng)險(xiǎn)較大、管理最需要和最能增值的納稅人和領(lǐng)域。實(shí)施稅收風(fēng)險(xiǎn)管理，要以信息化手段為依托，建立包括戰(zhàn)略規(guī)劃、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)排序、風(fēng)險(xiǎn)處置、風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理制度和管理平臺(tái)[2]。其基本流程如圖1所示:

其中戰(zhàn)略規(guī)劃包括確立稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)使命、管理制度和工作機(jī)制;風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別即尋找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)源，建立稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的指標(biāo)體系，通過(guò)多渠道及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地采集、掌握、分析稅源信息，從納稅人所處行業(yè)、企業(yè)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)狀況、管理水平等方面識(shí)別其稅收風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)排序即通過(guò)對(duì)不同納稅人風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度的評(píng)估，對(duì)納稅人按風(fēng)險(xiǎn)從高到低進(jìn)行排序;風(fēng)險(xiǎn)處置即根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)排序情況，對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)程度的納稅人分別采取宣傳教育、納稅輔導(dǎo)、稅務(wù)審計(jì)(納稅評(píng)估)、稅務(wù)稽查等不同的服務(wù)和管理措施;同時(shí)，開展稅收風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施情況的過(guò)程監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)，并據(jù)以對(duì)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，不斷提高稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的針對(duì)性和有效性。

二、創(chuàng)新稅收管理制度

當(dāng)前我國(guó)稅收管理的制度框架以《稅收征管法》及其《實(shí)施細(xì)則》為主體，包括稅收管理員制度、稅務(wù)登記、納稅評(píng)估、發(fā)票管理等一系列具體管理制度。其中稅收征管法自2001年修訂以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)生了廣泛而深刻的變化，稅收征管實(shí)踐也出現(xiàn)了諸多現(xiàn)行稅收征管法沒(méi)有解決的熱點(diǎn)、難點(diǎn)甚至盲點(diǎn)問(wèn)題，稅收征管法的規(guī)定與稅收征管工作實(shí)際需要之間的矛盾日漸突出。推行信息管稅戰(zhàn)略，要對(duì)稅收管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，而創(chuàng)新稅收管理制度的立足點(diǎn)在于對(duì)稅收征管法適時(shí)進(jìn)行修訂，重點(diǎn)要解決以下幾個(gè)問(wèn)題:

(一)體現(xiàn)稅收征管手段的規(guī)范化

重點(diǎn)是對(duì)納稅評(píng)估的法律地位予以明確界定。近年來(lái)納稅評(píng)估在我國(guó)稅收管理工作中的重要性與日俱增，但是納稅評(píng)估缺乏完整明確的法律依據(jù)，納稅評(píng)估本身方法不科學(xué)、程序不規(guī)范、結(jié)果處理隨意性大，同時(shí)納稅評(píng)估與日常檢查、稅務(wù)稽查的職責(zé)沒(méi)有清晰定位，三者的關(guān)系沒(méi)有科學(xué)理順，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了“以評(píng)代查”、“以補(bǔ)代罰”等問(wèn)題，不僅納稅人無(wú)法得到公平公正的對(duì)待，而且加大了稅務(wù)人員的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。因此，在稅收征管法的修訂中，一是要確立納稅評(píng)估的法律地位，健全納稅評(píng)估制度，統(tǒng)一規(guī)范納稅評(píng)估的方法、程序和結(jié)果處理，明確納稅評(píng)估是對(duì)納稅人納稅申報(bào)質(zhì)量即申報(bào)真實(shí)性和準(zhǔn)確性的審核，將納稅評(píng)估作為稅源監(jiān)控的一項(xiàng)重要內(nèi)容，既是管理也是服務(wù)。二是要科學(xué)定位納稅評(píng)估與日常檢查、稅務(wù)稽查的職責(zé)，有兩種處理方法:(1)將納稅評(píng)估限定于案頭審核和稅務(wù)約談兩個(gè)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化稅務(wù)約談的剛性，摒棄實(shí)地評(píng)估，凡是經(jīng)案頭審核和稅務(wù)約談?wù)J為有疑點(diǎn)需要下戶進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的，一律移交稅務(wù)檢查環(huán)節(jié)處理;(2)取消日常檢查，將日常檢查的職能并入納稅評(píng)估，強(qiáng)化納稅評(píng)估的職能。根據(jù)我國(guó)稅收征管實(shí)踐，筆者傾向于贊同第一種方法，即保留日常檢查這個(gè)傳統(tǒng)征管手段，同時(shí)取消納稅評(píng)估的實(shí)地核查環(huán)節(jié)，從而形成納稅評(píng)估、日常檢查、稅務(wù)稽查三位一體的稅源監(jiān)控格局。

(二)適應(yīng)稅收征管工作的信息化

重點(diǎn)是解決電子申報(bào)資料的法律效力問(wèn)題。隨著稅收信息化建設(shè)的迅猛發(fā)展，網(wǎng)上申報(bào)納稅方式因其方便快捷的特點(diǎn)被納稅人普遍接受使用，但現(xiàn)行稅收征管法沒(méi)有明確電子申報(bào)資料的法律效力，規(guī)定“納稅人采取電子方式辦理納稅申報(bào)的，應(yīng)當(dāng)按照稅務(wù)機(jī)關(guān)規(guī)定的期限和要求保存有關(guān)資料，并定期書面報(bào)送主管稅務(wù)機(jī)關(guān)”，這實(shí)際上否認(rèn)了電子申報(bào)資料的法律效力，給征納雙方都增加了成本。一方面，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須投入大量的資源用于儲(chǔ)存納稅人各種紙質(zhì)申報(bào)資料，另一方面，納稅人在電子申報(bào)成功后再另行報(bào)送紙質(zhì)資料，額外增加了人力和物力支出。因此，在稅收征管法的修訂中，應(yīng)對(duì)電子申報(bào)資料的法律效力問(wèn)題進(jìn)行明確，在從技術(shù)方面保證電子申報(bào)納稅的唯一性和不可更改性的前提下，規(guī)定根據(jù)電子簽名法或征納雙方認(rèn)可的方式，使用電子化簽名報(bào)送的各類電子申報(bào)資料具有與紙質(zhì)資料同等的法律效力。

(三)提高稅收征管措施的操作性

重點(diǎn)是解決第三方信息報(bào)告制度的可操作性，建立完善的稅務(wù)行政協(xié)助制度。解決征納雙方信息不對(duì)稱問(wèn)題是信息管稅的重點(diǎn)。在我國(guó)當(dāng)前以納稅人自行申報(bào)為主的稅收征管模式下，稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅人申報(bào)納稅情況進(jìn)行審核監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)管理的主要依據(jù)來(lái)源于稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部的納稅人涉稅信息，而對(duì)于與納稅人應(yīng)稅行為有關(guān)的第三方信息，盡管在現(xiàn)行征管法中也規(guī)定了第三方信息報(bào)告制度，但此規(guī)定原則性較強(qiáng)，缺乏實(shí)際操作性，而且相應(yīng)的責(zé)任追究條款缺失，導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)缺少第三方實(shí)質(zhì)配合，實(shí)踐中獲取第三方信息難度極大，直接影響到稅源監(jiān)控能力的提高。因此，在稅收征管法的修訂中，應(yīng)提高第三方信息報(bào)告制度的可操作性，明確第三方的稅務(wù)行政協(xié)助義務(wù)，對(duì)應(yīng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供涉稅信息的主體、內(nèi)容、時(shí)間、方式、法律責(zé)任等做出明確規(guī)定，建立較為完善的稅務(wù)行政協(xié)助制度。

(四)彰顯稅收征管執(zhí)法的人性化

與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)服務(wù)型政府的要求相適應(yīng)，在稅收征管執(zhí)法中應(yīng)突出以人為本，彰顯人性化。重點(diǎn)可以從以下方面入手:一是引入申報(bào)修正制度，即納稅人進(jìn)行納稅申報(bào)后，在規(guī)定期限內(nèi)發(fā)現(xiàn)申報(bào)有誤的，應(yīng)允許納稅人進(jìn)行更正申報(bào)或補(bǔ)充申報(bào)。二是降低稅收滯納金負(fù)擔(dān)，可以考慮對(duì)滯納金設(shè)定一個(gè)上限，即滯納金達(dá)到一定數(shù)額或者達(dá)到所欠稅款一定的倍數(shù)時(shí)，不再加收滯納金，解決現(xiàn)行征管法納稅人因滯納金負(fù)擔(dān)過(guò)重而采取軟抗稅、稅務(wù)機(jī)關(guān)清繳滯納金難度大的問(wèn)題。三是要明確區(qū)分逃稅、漏稅，降低處罰標(biāo)準(zhǔn)[3]。對(duì)于客觀存在的納稅人非主觀故意造成的未繳少繳稅款的行為，界定為漏稅，明確劃分其與逃避繳納稅款行為的界限，并承擔(dān)不同的法律責(zé)任。同時(shí)，對(duì)逃避繳納稅款的行為應(yīng)適當(dāng)降低處罰標(biāo)準(zhǔn)，一方面有利于減輕納稅人負(fù)擔(dān)、構(gòu)建和諧的稅收征納關(guān)系，另一方面可以適當(dāng)限制稅務(wù)行政處罰的自由裁量權(quán)，同時(shí)還可以解決現(xiàn)行征管法中“五倍處罰上限”的規(guī)定形同虛設(shè)的問(wèn)題。

三、創(chuàng)新稅收管理方式

我國(guó)現(xiàn)行“以申報(bào)納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查，強(qiáng)化管理”的34字稅收征管模式形成于2003年，較原來(lái)的30字征管模式增加了“強(qiáng)化管理”的要求，強(qiáng)調(diào)稅源管理是稅收征管的基礎(chǔ)和核心，凸顯稅源管理在稅收征管工作中的重要地位[4]。作為強(qiáng)化稅源管理的載體，2005年我國(guó)開始推行稅收管理員制度，通過(guò)對(duì)以往稅收征管模式的揚(yáng)棄，批判地吸收了傳統(tǒng)的“一員進(jìn)廠、各稅統(tǒng)管、征管查集于一身、上門收稅”的專管員管戶制度的優(yōu)點(diǎn)，著力解決30字征管模式下全面以管事替代管戶帶來(lái)的稅源管理“疏于管理、淡化責(zé)任”的問(wèn)題。從實(shí)施效果來(lái)看，總體上說(shuō)，稅收管理員制度并沒(méi)有完全達(dá)到預(yù)期的目標(biāo):一是“疏于管理、淡化責(zé)任”的問(wèn)題并沒(méi)有得到有效解決。經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展帶來(lái)納稅戶數(shù)量急劇增加，同時(shí)以電子商務(wù)為代表的經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新、以金融創(chuàng)新為代表的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)創(chuàng)新和以母子公司、總分機(jī)構(gòu)、連鎖經(jīng)營(yíng)、總部經(jīng)濟(jì)為代表的企業(yè)組織形式創(chuàng)新等新興經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層出不窮，給稅收管理工作提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，僅靠稅收管理員傳統(tǒng)的單一管戶制度已不堪重負(fù)。二是稅收管理員制度在繼承專管員管戶制度優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，也在一定程度上保留了其權(quán)力過(guò)于集中、缺乏監(jiān)督制約的弊端，不利于從制度上預(yù)防腐敗和保護(hù)干部。盡管稅收管理員制度設(shè)定了雙人上崗、定期輪換等條款，同時(shí)明確規(guī)定“稅收管理員不直接從事稅款征收、稅務(wù)稽查、審批減免緩抵退稅和違章處罰等工作”，但實(shí)踐中在稅務(wù)系統(tǒng)簡(jiǎn)并審批環(huán)節(jié)、下放審批權(quán)限的過(guò)程中，很多涉稅事項(xiàng)的審批實(shí)際上完全依賴稅收管理員的初審意見(jiàn)，后續(xù)的審批環(huán)節(jié)基本上流于形式，稅收管理員在日常稅源管理中存在較大的利用職權(quán)進(jìn)行尋租、謀取個(gè)人私利的操作空間。因此，推行信息管稅戰(zhàn)略，必須對(duì)稅收征管模式進(jìn)行完善，創(chuàng)新稅收管理方式，提高稅收管理的效能。

(一)針對(duì)“疏于管理、淡化責(zé)任”的問(wèn)題，應(yīng)創(chuàng)新稅收管理員管戶方式，積極推行以專業(yè)化管理為主的分類管理

從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，專業(yè)化是社會(huì)分工的必然結(jié)果，也是提高生產(chǎn)效率的必然要求。亞當(dāng).斯密對(duì)專業(yè)化分工的研究是與效率緊密聯(lián)系的，他認(rèn)為分工的效果有三:一是增進(jìn)了勞動(dòng)者的熟練程度;二是節(jié)省了變更工作所需的時(shí)間;三是促進(jìn)了機(jī)械的發(fā)明③。運(yùn)用到稅收上，專業(yè)化管理就是稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)納稅人的實(shí)際情況、管理特點(diǎn)和管理要求進(jìn)行分類，通過(guò)建立一支高素質(zhì)的稅源專業(yè)化管理人才隊(duì)伍，優(yōu)化人力資源配置，探索實(shí)施以分行業(yè)、分規(guī)模和分職責(zé)管理為重點(diǎn)的稅源分類管理，達(dá)到加大管理力度和拓展管理深度的目的。在專業(yè)化管理的條件下，每個(gè)管理員都能專注于某一類納稅人的管理，從而能夠更細(xì)致、更深入的了解納稅人的基本情況，掌握更加全面的信息，提高管理的效率。在專業(yè)化管理的方式上，可以分行業(yè)或分規(guī)模管理，即在一定范圍內(nèi)打破地區(qū)界限，按照行業(yè)系統(tǒng)或經(jīng)營(yíng)規(guī)模，設(shè)置稅收專業(yè)管理崗位，明確稅收管理員進(jìn)行稅收管理;也可以是分職責(zé)管理，即按照稅收管理的不同事項(xiàng)，劃分稅收專業(yè)管理職責(zé)進(jìn)行稅收管理。在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上，可以適當(dāng)參考美國(guó)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式(見(jiàn)圖2)，其執(zhí)法與服務(wù)部門由小企業(yè)局、大中型企業(yè)局、工資和投資收益局、政府和免稅組織局以及犯罪調(diào)查局組成，其中前四個(gè)業(yè)務(wù)局按照服務(wù)對(duì)象(納稅人類型或規(guī)模)負(fù)責(zé)稅收管理和納稅服務(wù)，犯罪調(diào)查局專門負(fù)責(zé)調(diào)查涉稅違法案件，并與四個(gè)業(yè)務(wù)局保持密切合作。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)由以劃片屬地管理為基礎(chǔ)設(shè)置機(jī)構(gòu)改為以專業(yè)化管理為基礎(chǔ)設(shè)置稅源管理機(jī)構(gòu)，如按規(guī)模設(shè)置重點(diǎn)稅源管理局和一般稅源管理局，在內(nèi)部按職責(zé)設(shè)置戶籍管理、納稅評(píng)估、催報(bào)催繳等專業(yè)化管理崗位，優(yōu)化人力資源配置，對(duì)不同機(jī)構(gòu)和崗位根據(jù)其管理難易程度、要求高低等特點(diǎn)配備適合的稅收管理員進(jìn)行管理，同時(shí)對(duì)不同類別的納稅人制定相應(yīng)的分類管理辦法。

(二)針對(duì)稅收管理員權(quán)限過(guò)于集中的問(wèn)題，應(yīng)著力完善稅收管理員的監(jiān)督制約機(jī)制

可以從三個(gè)方面入手:一是完善制度辦法。規(guī)范稅收管理員的工作規(guī)程，按照“誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，落實(shí)審批責(zé)任制，上一環(huán)節(jié)對(duì)下一環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)，處于流程某環(huán)節(jié)的部門和人員的工作質(zhì)量和效率由后續(xù)部門和人員監(jiān)督考核，打造“無(wú)縫式”業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，合理界定申請(qǐng)、審批、檢查各環(huán)節(jié)的責(zé)權(quán)，建立責(zé)任追究考核制度。二是事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。圍繞稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)中的廉政風(fēng)險(xiǎn)，按照不同的涉稅審批類別查找全局的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，根據(jù)自由裁量權(quán)大小、易造成危害程度等風(fēng)險(xiǎn)因素，把查找出的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)劃分成若干個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，按照“高風(fēng)險(xiǎn)崗位，高等級(jí)防范，高標(biāo)準(zhǔn)要求”的原則，對(duì)各崗位的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)采取動(dòng)態(tài)跟蹤預(yù)警管理，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高的崗位進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，實(shí)行執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理和崗位預(yù)警，提高內(nèi)控機(jī)制的科學(xué)性、嚴(yán)密性和可操作性，最大限度地減少腐敗行為的發(fā)生。三是事后監(jiān)督檢查。開展稅收?qǐng)?zhí)法檢查和執(zhí)法監(jiān)察，對(duì)各種執(zhí)法不規(guī)范行為，根據(jù)情況做出相應(yīng)的處理。

四、創(chuàng)新稅收管理手段

信息管稅的主線是強(qiáng)化信息的采集、分析和應(yīng)用。推行信息管稅戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)依托信息技術(shù)對(duì)稅收管理手段進(jìn)行創(chuàng)新:

(一)應(yīng)用信息技術(shù)加強(qiáng)稅務(wù)登記管理

稅務(wù)登記是稅收征管的初始環(huán)節(jié)，加強(qiáng)稅務(wù)登記管理是做好稅收征管工作的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前稅務(wù)登記管理環(huán)節(jié)的瓶頸就是信息共享問(wèn)題，要以推進(jìn)信息共享和應(yīng)用為重點(diǎn)加強(qiáng)稅務(wù)登記管理。一是開展國(guó)地稅聯(lián)合辦理稅務(wù)登記，通過(guò)國(guó)、地稅部門間信息傳遞，實(shí)現(xiàn)納稅人辦理稅務(wù)登記“一地一次一證兩章”，即納稅人在國(guó)稅或地稅一方可以一次性辦結(jié)包含國(guó)稅、地稅兩個(gè)部門印章的一張稅務(wù)登記證。二是推進(jìn)部門間的信息共享，充分采集和應(yīng)用工商、質(zhì)監(jiān)、經(jīng)濟(jì)普查等部門的戶籍信息，通過(guò)開展數(shù)據(jù)比對(duì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)漏征漏管戶。三是加強(qiáng)稅務(wù)登記環(huán)節(jié)的制約。如通過(guò)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部共享非正常戶信息，可以防止欠稅走逃的非正常戶法定代表人在異地重新辦理稅務(wù)登記;通過(guò)利用公安部門的公民身份信息查詢系統(tǒng)，可以核對(duì)稅務(wù)登記法人身份信息，防止不法分子利用虛假身份、證件從事涉稅違法活動(dòng)。

(二)應(yīng)用信息技術(shù)加強(qiáng)普通發(fā)票管理

近年來(lái)，稅務(wù)系統(tǒng)通過(guò)推行防偽稅控系統(tǒng)，建立比對(duì)認(rèn)證機(jī)制，基本上堵塞了利用增值稅專用發(fā)票開展違法犯罪活動(dòng)的漏洞，相對(duì)而言，在普通發(fā)票管理方面形成了稅收管理上的真空，少數(shù)不法分子有票不開、虛開代開、大頭小尾、不按規(guī)定開票、制售假發(fā)票等違法犯罪活動(dòng)猖獗，嚴(yán)重?cái)_亂了稅收管理和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。造成這一問(wèn)題的原因可以部分歸結(jié)為消費(fèi)者在商品購(gòu)銷活動(dòng)中索取和使用發(fā)票的觀念不強(qiáng)、企業(yè)逐筆開具發(fā)票的制度要求難以落到實(shí)處，但更為重要的原因是，現(xiàn)實(shí)中仍然存在大量手工發(fā)票，稅務(wù)機(jī)關(guān)及時(shí)準(zhǔn)確地獲取開票信息難度很大，致使發(fā)票驗(yàn)舊售新流于形式，發(fā)票查詢和票表比對(duì)工作無(wú)法開展，沒(méi)有形成普通發(fā)票管理的“閉環(huán)”，從而給不法分子提供了可乘之機(jī)。實(shí)踐證明，“以票控稅”這種傳統(tǒng)的稅收管理方式存在嚴(yán)重弊端，但是在我國(guó)信用制度和支付體系尚不完善的情況下，又不可能完全摒棄發(fā)票這種管理手段，那么唯一的出路就是將“以票控稅”的重心逐漸轉(zhuǎn)移到“信息管稅”上來(lái)，以推行包括網(wǎng)絡(luò)發(fā)票和稅控收款機(jī)在內(nèi)的機(jī)器開票方式為突破，及時(shí)存儲(chǔ)和收集開票信息，深入開展票表比對(duì)和發(fā)票查詢，形成普通發(fā)票管理的“閉環(huán)”，從而有效遏制制售假發(fā)票、大頭小尾發(fā)票和非法代開發(fā)票行為的蔓延，同時(shí)稅務(wù)部門也可從中獲取稅收分析、納稅評(píng)估工作所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

(三)應(yīng)用信息技術(shù)提高納稅評(píng)估質(zhì)量

目前納稅評(píng)估主要還是采用以稅負(fù)率為主的指標(biāo)分析方法，對(duì)行業(yè)不同、規(guī)模不同、效益不同、技術(shù)先進(jìn)程度不同的納稅人采用籠統(tǒng)的一個(gè)稅負(fù)率指標(biāo)顯然是不科學(xué)的，容易變成以征收率征稅。從納稅評(píng)估的資料來(lái)源來(lái)看，納稅評(píng)估工作所必須的龐大數(shù)據(jù)源不夠完整，數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性也無(wú)法得到保證。在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部，由于征收、管理、稽查各部門之間協(xié)調(diào)不夠，信息系統(tǒng)分塊割據(jù)，數(shù)據(jù)不能統(tǒng)一共享，造成評(píng)估資源浪費(fèi)。在稅務(wù)系統(tǒng)外部，信息傳遞渠道不暢，許多必要的資料特別是有用的第三方信息不能及時(shí)獲取。因此，推行信息管稅戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)以建立行業(yè)納稅評(píng)估模型為突破口，應(yīng)用信息技術(shù)創(chuàng)新納稅評(píng)估方法。浙江省國(guó)稅局在這一方面做了有益的嘗試，2007年以來(lái)，該局按照科學(xué)化、專業(yè)化、精細(xì)化管理的要求，通過(guò)典型調(diào)查，掌握行業(yè)稅收與經(jīng)濟(jì)規(guī)律，利用相同產(chǎn)品在一定時(shí)期內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定的投入產(chǎn)出關(guān)系，根據(jù)企業(yè)的基本能源消耗、原材料成本、人力成本、費(fèi)用等數(shù)據(jù)，搭建了186個(gè)產(chǎn)品(行業(yè))的稅源監(jiān)控評(píng)估模型，據(jù)以計(jì)算企業(yè)的銷售、存貨以及其它涉稅信息;同時(shí)開發(fā)應(yīng)用了“行業(yè)稅源動(dòng)態(tài)分析監(jiān)控系統(tǒng)”，使稅源控管更具針對(duì)性，較好地解決了不同企業(yè)間的稅收公平問(wèn)題，在強(qiáng)化稅源管理、降低涉稅風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)稅收公平等方面發(fā)揮了重要作用[5]。

五、創(chuàng)新稅收管理機(jī)制

當(dāng)前的稅收管理機(jī)制有兩個(gè)基本特點(diǎn):一是從橫向來(lái)看，稅收征管的各個(gè)環(huán)節(jié)相互脫節(jié)，稅收分析、稅源監(jiān)控、納稅評(píng)估與稅務(wù)稽查各環(huán)節(jié)之間業(yè)務(wù)銜接不順暢，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有機(jī)的聯(lián)動(dòng)，嚴(yán)重阻礙了稅收征管整體效能的發(fā)揮;二是從縱向來(lái)看，多頭管理體制下“上面千條線、下面一根針”，上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)各項(xiàng)管理任務(wù)下達(dá)體現(xiàn)出無(wú)序性、分散性和隨意性，導(dǎo)致基層稅務(wù)機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付、無(wú)所適從，降低了工作效率，加重了稅收管理員和納稅人的負(fù)擔(dān)。實(shí)際上，當(dāng)某個(gè)方面的管理要求得到強(qiáng)化而又沒(méi)有顧及到基層管理資源的配置情況時(shí)，就會(huì)沖擊其他管理事項(xiàng)的有序和有效，很多工作在基層就出現(xiàn)了明知做不到卻不能不做、即無(wú)法為而不得不為之的局面，基層工作反映出缺乏計(jì)劃性和協(xié)調(diào)性。因此，推行信息管稅戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新稅收管理機(jī)制，大力推行稅源一體化管理。

稅源一體化管理，就是通過(guò)明確界定稅收征管各層級(jí)、各部門、各環(huán)節(jié)的工作職責(zé)，建立和完善各部門之間橫向的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和各層級(jí)之間縱向的任務(wù)分配機(jī)制，加強(qiáng)稅收分析、稅源監(jiān)控、納稅評(píng)估和稅務(wù)稽查各環(huán)節(jié)之間的聯(lián)動(dòng)，逐步構(gòu)建職責(zé)明確、信息共享、協(xié)調(diào)互動(dòng)、統(tǒng)一高效的稅源一體化管理工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不斷提高稅收征管的整體效能，切實(shí)解決多頭管理體制帶來(lái)的基層國(guó)稅機(jī)關(guān)和納稅人負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。推行稅源一體化管理，重點(diǎn)是建立兩個(gè)機(jī)制:

一是要建立橫向的稅收征管各環(huán)節(jié)、各部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。包括:(1)各環(huán)節(jié)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過(guò)稅收分析為納稅評(píng)估確定疑點(diǎn)、指明方向;通過(guò)納稅評(píng)估引導(dǎo)納稅人稅法遵從，為稅務(wù)稽查提供稽查案源;通過(guò)稅務(wù)稽查查處案件，打擊涉稅違法犯罪，并向管理環(huán)節(jié)反饋查處結(jié)果;稅源監(jiān)控通過(guò)對(duì)分析、評(píng)估、稽查反映問(wèn)題的匯總歸納，進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)日常管理，從而形成各環(huán)節(jié)之間相互聯(lián)動(dòng)、相互配合、相互制約的稅源管理工作機(jī)制。(2)各部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。應(yīng)加強(qiáng)綜合征管部門與專業(yè)管理部門之間的協(xié)調(diào)，發(fā)揮綜合征管部門的綜合協(xié)調(diào)作用，協(xié)同開展稅源管理工作。

二是要建立縱向的各層級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的任務(wù)分配機(jī)制。上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)各部門擬下達(dá)的分稅種稅源管理工作任務(wù)，應(yīng)區(qū)分輕重緩急，合并重復(fù)項(xiàng)目，進(jìn)行綜合平衡，逐步實(shí)現(xiàn)管理員工作任務(wù)下達(dá)和結(jié)果反饋渠道的統(tǒng)一?；鶎訃?guó)稅機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)需要管理員下戶進(jìn)行調(diào)查、核查、檢查的事項(xiàng)進(jìn)行清理和整合，對(duì)上級(jí)部署和自行確定的稅源管理工作任務(wù)進(jìn)行科學(xué)歸并，綜合考慮各個(gè)稅種的管理要求，力求一次下戶解決多個(gè)問(wèn)題，避免涉稅信息重復(fù)采集和稅收管理員重復(fù)下戶，提高稅收管理的效能。

[注 釋]

①宋蘭《大力推進(jìn)“信息管稅”，全面提高稅收征管和科技工作水平》，在全國(guó)稅收征管和科技會(huì)議上的講話，2009年6月24日。

②閻春寧《風(fēng)險(xiǎn)管理學(xué)》，上海大學(xué)出版社2002年版。

③亞當(dāng)·斯密《國(guó)富論》，華夏出版社2005年版，第9-11頁(yè)。

④資料來(lái)源:2007年全國(guó)納稅服務(wù)工作會(huì)議參閱材料。

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On Innovation of Tax Administration Based on the Strategy of Managing Tax with Information Technology

Dong Xiaoyan

(Dongbei University of Finance Economics，Dalian 116025，China)

Abstract: It is the inexorable requirement for the modernization of tax administration to implement the strategy of managing tax with information technology. The strategy also implies significant innovation of the tax administration thoughts. To carry out the strategy， the whole tax administration frame， including tax administration idea， system， mode， measure and mechanism， needs to be innovated.

Key words: managing tax with information technology; risk management; revisal of the Law on Tax Collection and Administration; professional management; integrative management of tax source

(責(zé)任編輯:張靜一)