重構我國復式預算體系

[摘要]復式預算概念引入我國已有幾十年的歷史，試編復式預算也已有十多年，但從實踐來看，我國現(xiàn)行復式預算依然存在許多問題。因此，有必要重新審視我國復式預算制度，構建與市場經(jīng)濟條件下公共財政相適應的復式預算體系。

[關鍵詞]復式預算;制度;路徑

[中圖分類號]F812.3[文獻標識碼] A [文章編號] 1673-0461(2010)01-0067-04

[收稿日期]2009-06-05

[基金項目]國家社科基金項目《我國預算的統(tǒng)一和分類管理研究》(07BJY143)。

[作者簡介]何志浩(1977- )，男，湖北仙桃人，中南財經(jīng)政法大學財稅學院博士研究生，廣東技術師范學院財稅系講師，研究方向:財稅理論與政策。

復式預算作為一種預算管理組織形式，是在單式預算的基礎上發(fā)展]變而來的。它是指在預算年度內(nèi)將全部政府預算收支按經(jīng)濟性質(zhì)歸類，分別匯編成兩個或兩個以上的預算，以特定的預算收入來源保證特定的預算支出，并使兩者具有相對穩(wěn)定的對應關系，從而大大擴展了政府預算管理功能，進一步強化了政府管理經(jīng)濟的職能。[1]我國試編復式預算已有十多年歷史，但從實踐來看，我國現(xiàn)行復式預算依然存在許多問題。因此，有必要重新審視我國復式預算制度，構建與市場經(jīng)濟條件下公共財政相適應的復式預算體系。

一、我國推行復式預算制度的理論與實踐溯源

(一)我國推行復式預算制度的理論依據(jù)

現(xiàn)代國家政府職能具有雙重性，表現(xiàn)在維持社會穩(wěn)定、確保國家機器正常運行、抵御外來侵略的社會管理者職能和彌補市場失靈、調(diào)控宏觀經(jīng)濟穩(wěn)健運行的經(jīng)濟管理職能。我國是以生產(chǎn)資料公有制為基礎的社會主義國家，國家既是政權組織，又是全民所有制生產(chǎn)資料所有者的代表，從而政府具有社會經(jīng)濟管理者和國有資產(chǎn)所有者雙重經(jīng)濟職能。我國社會主義財政是國家實現(xiàn)社會管理和經(jīng)濟建設雙重職能的保障，一方面，既要為保證國家機器正常運轉、發(fā)展社會事業(yè)和提高人民生活籌集和分配資金;另一方面，又要直接參與生產(chǎn)建設并對經(jīng)濟活動進行宏觀調(diào)整。財政職能的內(nèi)容決定著預算工具的形式，這為我國實行復式預算制度提供了現(xiàn)實基礎。總而言之，市場經(jīng)濟條件下現(xiàn)代國家政府的雙重職能，是我國實行復式預算制度的基本理論依據(jù)。

(二)我國推行復式預算制度的法律和政策依據(jù)及實踐

中華人民共和國成立以來至1991年以前這段時期，與傳統(tǒng)的統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制相適應，我國政府預算一直采用單式預算編制方法。隨著我國市場經(jīng)濟體制的不斷深化和政府職能的轉變，原來的單式預算已不能適應時代的需要。因此，改革傳統(tǒng)的預算制度，借鑒西方預算管理模式的國際經(jīng)驗，建立符合中國國情的復式預算制度就成為一種必然。1990年12月，黨的十三屆七中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計劃的建議》， 最早作出了國家預算在“八五”期間實行復式預算的決定。為了適應社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，1991年4月9日七屆人大四次會議提出:“國家預算實行復式預算制度，把經(jīng)常性預算與建設性預算分開，經(jīng)常預算堅持不打赤字，并略有結余，強化財政預算約束。建設性預算的差額，可以通過舉借內(nèi)債和外債來彌補，但要保持合理的債務年規(guī)模和結構?！?991年10月21日，國務院發(fā)布的《國家預算管理條例》第26條規(guī)定，“國家預算按照復式預算編制，分為經(jīng)常性預算和建設性預算兩部分”。根據(jù)《國家預算管理條例》規(guī)定，從1992 年起，國家預算按照復式預算的形式編制。這是我國預算管理體制的一項重要改革。為了使我國的復式預算制度更適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，1993年11月14日，中共十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，指出要改進和規(guī)范復式預算制度，“建立政府公共預算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預算”。1994年3月22日，八屆人大二次會議通過的《中華人民共和國預算法》第二十六條規(guī)定:“中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制，分為經(jīng)常性預算和建設性預算兩部分” 1995年11月2日，國務院第三十七次常務會議通過了《預算法實施條例》，其中，第二十條規(guī)定，“各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算、社會保障預算和其他預算。復式預算的編制辦法和實施步驟，由國務院另行規(guī)定。”[2]

這一切都表明，我國實施復式預算制度，早已具備了必要的法律和政策依據(jù)，并進行了逐步的探索和實踐。由財政理論界和實務部門進行的從“單式預算”轉向“復式預算”的改革探討和實踐，大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段:第一階段是從“單式預算”發(fā)展到“雙元預算”(經(jīng)常性預算和建設性預算);第二階段是從“雙元預算”發(fā)展到“三元預算”(公共預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算和社會保障預算);第三階段是從“三元預算”發(fā)展到“多元預算”(政府公共預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算和其他預算)。

從實踐來看，復式預算體現(xiàn)了新時期我國政府的雙重職能:“一要吃飯、二要建設”，基本反映了政府財政活動，增強了政府財政的透明度。[3]復式預算制度的建立，標志著我國財政預算從計劃經(jīng)濟時代的“保障供給”型向社會主義市場經(jīng)濟條件下的“政府宏觀調(diào)控”型轉變，也就是政府財政預算不再是以消費性為主，而是要體現(xiàn)政府公共服務職能，“彌補市場缺陷”，為國民經(jīng)濟總體服務。

二、重構我國復式預算制度的路徑

現(xiàn)行復式預算制度存在的問題，就是我國新型復式預算制度改革的重點。建立和推進復式預算制度改革已經(jīng)成為我國各級政府和財政預算部門面臨的重要課題。按照市場經(jīng)濟的要求，進一步改進和規(guī)范現(xiàn)行我國復式預算制度，建立符合中國國情的復式預算體系勢在必行。

(一)建立復式預算體系的目標模式

為了全面準確反映政府的活動范圍和方向，進一步轉變和拓寬國家財政職能，增強國家財政宏觀調(diào)控能力，強化預算約束，根據(jù)中國的國情，借鑒國外實行復式預算的經(jīng)驗，可以構建以政府公共預算、國有資本經(jīng)營預算為雙主體，社會保障預算、財政投融資預算為補充的四式復式預算體系。具體內(nèi)容初步如下:

1.政府公共預算

政府公共預算，主要反映政府以社會管理者身份取得的收入，用于滿足政府基本職能包括維持政府活動、保障國家安全以及政府作為資源配置的主體， 為社會提供公共服務、維護社會秩序、發(fā)展各項社會公益事業(yè)的支出。政府公共預算按《預算法》的規(guī)定，堅持收支平衡，結余可以轉入國有資本經(jīng)營預算和社會保障預算。

政府公共預算收入主要包括:稅收性收入;城市水資源費收入;排污費收入;教育費附加收入;國家預算調(diào)節(jié)基金收入;中央經(jīng)常性補助收入中的稅收返還收入;原體制補助收入;轉移支付補助收入等。政府公共預算支出主要包括:公共部門的公共性項目投資;地質(zhì)勘探費;支持農(nóng)村生產(chǎn)支出;支援不發(fā)達地區(qū)支出;城市維護費支出;公共部門的事業(yè)費支出;國防支出;行政管理費支出;武裝警察部隊支出、公檢法支出;價格補貼支出;對外援助支出;教育費附加支出;總預備費和其他支出等。

2.國有資本經(jīng)營預算

國有資本經(jīng)營預算，是國家以國有資產(chǎn)所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配(用于經(jīng)濟建設及國有資產(chǎn)經(jīng)營的支出)而發(fā)生的各項收支預算。各級財政部門為國有資本經(jīng)營預算的主管部門，各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構以及其他國有企業(yè)監(jiān)管職能的部門和單位，為國有資本經(jīng)營預算單位。預算支出按照當年預算收入規(guī)模安排，不列赤字。

國有資本經(jīng)營預算收入主要包括:公共預算結余轉入收入、政府投融資預算結余轉入收入;國有企業(yè)、國有獨資公司實現(xiàn)的稅后利潤;國有控股、參股的股份有限公司、有限責任公司分配的稅后凈利潤中，由國有股份分享的股息、紅利和股利;轉讓國有企業(yè)產(chǎn)權和國有獨資公司、股份有限公司、有限責任公司的國有股權所得收入;行政、事業(yè)單位轉讓國有資產(chǎn)變現(xiàn)的凈收入以及其他按規(guī)定屬于國有的資本收益和資產(chǎn)處置收益;政府專項資金的撥轉;國有產(chǎn)權交易收入;資本性基金收入、投資基金收益;其他收入等。國有資本經(jīng)營預算支出主要包括:根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國有經(jīng)濟布局和結構調(diào)整、國有企業(yè)發(fā)展要求，以及國家戰(zhàn)略、安全等需要，安排的資本性支出;用于彌補國有企業(yè)改革成本等方面的費用性支出以及其他支出。

3.社會保障預算

社會保障預算是指國家在維護社會穩(wěn)定、保障公民生活、實施扶貧救助及各項社會保障基金投資運營活動中的收支預算。社會保障預算按收支平衡、略有節(jié)余的原則編制，其結余資金可按規(guī)定結轉下年使用，但不得用于彌補政府公共預算赤字。

社會保障預算收入主要包括:一是社會保險收入，主要是單位和個人的社會保障繳款;二是政府公共預算的轉撥收入，主要是指政府從公共預算中劃撥的主要用于社會救助和社會福利的社會保障資金收入;三是社會保障基金投資收益及利息收入;四是國內(nèi)外捐贈收入、彩票發(fā)行收入等其他收入。社會保障預算支出主要包括:一是社會保險支出，包括養(yǎng)老保險支出、醫(yī)療保險支出、失業(yè)保險支出、工傷保險支出和生育保險支出等;二是社會救濟支出。包括自然災害救濟支出、貧困救濟支出、城鎮(zhèn)職工最低生活保障支出、鰥寡孤獨生活保障支出、殘疾人救濟支出等;三是社會福利支出，包括各項老年人福利支出、醫(yī)療保健支出、殘疾人福利支出等;四是社會優(yōu)撫支出，包括革命軍人轉業(yè)退伍安置支出、死亡傷殘撫恤支出等;五是社會保障事業(yè)費支出，包括社會保障行政機構和經(jīng)辦機構的管理費、業(yè)務費、專項費支出等。

4.財政投融資預算

財政投融資預算是政府為強化宏觀調(diào)控功能，實現(xiàn)特定領域內(nèi)的社會經(jīng)濟政策和政府職能，以信用方式有償籌集和使用部分財政資金和其他可利用資金從而彌補財政建設性資金的不足的各項收支預算。作為一種制度安排，財政投融資預算在政府的宏觀調(diào)控方面有其重要的作用，全面反映政府以有償形式組織的包括融資規(guī)模、資金來源、資金運用、投資收益等收入和相應支出安排。

財政投融資預算收入主要包括:國庫券收入;商業(yè)銀行購買財政專項債務收入、回收貸款及利息收入;國外借款收入;社會保險基金購買專項債券收入;財政周轉金存儲及利息收入和郵政儲蓄收入等。財政投融資預算支出主要包括:彌補國有資本經(jīng)營預算差額支出;社會公共建設性投資(貸款)支出;大型基礎設施投資(貸款)支出;國庫券還本付息支出、國外債券還本付息支出;歸還商業(yè)銀行借款的本息支出;歸還國外貸款本息支出;政府其他借款支出以及財政以有償使用的形式安排的支出。

(二)重構復式預算制度的具體措施

實行復式預算制度對于加強財政管理、促進經(jīng)濟發(fā)展是有益的。但是，實行復式預算制還只是預算管理形式的變化，并不能通過實行復式預算就可以解決財政困難和新形勢下預算體制的深層次問題。要使其真正發(fā)揮應有的作用，還需要相應的改革措施與之配套。

1.科學界定現(xiàn)代政府職能

按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，切實轉變財政職能，調(diào)整和優(yōu)化支出結構，逐步建立公共財政的基本框架。要實現(xiàn)這個目標， 僅靠從形式上建立復式預算， 還遠遠不夠， 更重要的是解決財政職能“越位”與“缺位”的問題，即在實際工作中，切實樹立公共財政觀念，使政府財政逐步退出競爭性及經(jīng)營性領域，讓市場成為社會資源基礎配置力量，政府主要通過制定經(jīng)濟政策來引導市場經(jīng)濟穩(wěn)定、健康、持續(xù)地發(fā)展。政府也應該積極履行經(jīng)濟管理職能，而這一職能主要是通過資源配置職能、收入分配職能、宏觀調(diào)控職能和經(jīng)濟監(jiān)督管理職能來實現(xiàn)其目標。

2. 完善復式預算管理制度

(1)修訂預算科目，做到科學、細化，性質(zhì)和用途明確。對現(xiàn)行的預算科目修訂， 既要考慮資金的用途，又要考慮資金的性質(zhì)。主要是增列一級預算科目，科學界定每一科目的內(nèi)涵，從而有利于歸類反映財政分配的性質(zhì)，便于界定復式預算體系中各分預算的界限，使復式預算編制在內(nèi)容上更準確，在形式上更規(guī)范。[4]

(2)確立復式預算的法律審批制度。人大審批復式預算，以法律的形式加以規(guī)定，保證復式預算編制的強制性，而且要注重從整體上和結構上對財政資金分配進行審查，看其是否符合黨和國家的方針政策，是否依法理財、依法治財。

(3)進一步規(guī)范復式預算的編制程序。第一，預算編制的啟動時間應當適當提前，以便預算編制部門有足夠的時間進行調(diào)查研究和論證，使預算編制盡可能地符合實際。在必要的時候可調(diào)整預算年度，提高預算編制的科學性，適當延長預算編制和審批時間，可考慮對財政年度進行調(diào)整，將預算年度由目前的歷年制改為跨年制，以消除預算編制、審批和執(zhí)行的時間差。同時，推行多年滾動預算模式。應考慮編制3至5年的滾動預算，這樣既有利于資金供給主體長期分配行為的形成，有利于國家公共財政支出戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。第二，堅持“ 定量”和“定性”相結合的原則。一方面，要建立預算編制的“定量”體系。例如，收入方面，要按稅種確定稅基;支出方面，應按各部門的“三定方案”確定其人員、級別、職務數(shù)額，制定各項支出的標準。另一方面，預算編制中還應考慮“定性”因素:國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、黨和政府年度工作的主要方向和目標、物價指數(shù)、地區(qū)差別、利率、稅制和財務制度的變化、各部門的工作性質(zhì)和任務，等等。

(4)擴大復式預算管理范圍。建立預算內(nèi)外統(tǒng)管機制，盡快規(guī)范預算外資金的管理和使用，并逐步將其納入預算的管理范圍;實行綜合財政預算，加強收入繳款和支出撥付協(xié)調(diào)，打破預算內(nèi)外資金界限，初步實行了綜合財政預算將預算內(nèi)外資金均作為政府可支配的財政資源，統(tǒng)籌安排部門的支出。

3.深化部門預算改革

(1)完善定員定額管理體系。人員支出按照國家和省出臺的工資政策，按編制內(nèi)實有在職職工、離退休人員人數(shù)逐人測算。將財政應負擔的個人經(jīng)費全部列入年初預算。

(2)完善日常公用經(jīng)費定額管理體系。一是明確日常公用支出范圍。二是合理調(diào)整日常公用經(jīng)費定額標準。三是采用單項定額與綜合定額相結合的方法。單項定額是對每一項具體開支分別制定的指標額度。綜合定額是把幾項單項支出定額合并制定的指標額度。四是逐步探索建立實物費用定額管理機制。實物費用定額是按照規(guī)定的實物配置標準制定費用的指標額度。隨著行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查和資產(chǎn)配置制度等一系列加強管理的制度建立及措施落實，要逐步建立資產(chǎn)管理與預算管理、實物定額與費用定額相結合的機制，探索對日常公用經(jīng)費中的辦公用房運轉和維護費、公務車輛交通費、辦公設備購置和維修費等，試行實物費用定額管理。

(3)建立預算項目庫，進一步加強項目經(jīng)費預算管理。項目庫是對項目進行規(guī)范化、程序化管理的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。區(qū)分不同類型項目，根據(jù)政府政策和目標重點，對項目進行分類和優(yōu)先排序管理。結合試編中期項目支出計劃，逐步實現(xiàn)項目滾動管理。所有項目支出均實行項目庫管理。每個項目都分解到具體開支項目，凡到不了具體項目的資金不能列入部門預算，沒有明細支出內(nèi)容的項目不能立項。各項支出應有詳細的立項依據(jù)和測算過程，并按要求體現(xiàn)在項目庫中。每年對項目庫的項目進行清理整合，取消了一些安排多年，且已執(zhí)行到期的項目;整合歸并了一些沒有實質(zhì)意義的零散項目，統(tǒng)籌兼顧，保證重點;調(diào)整部門內(nèi)部及部門之間的項目結構，調(diào)整項目節(jié)約的支出以及增長部分的支出主要用于重點支出。[5]

(4)建立健全部門預算績效考評制度。財政部門組織對部門預算開展績效考評試點工作，檢查部門“花了哪些錢，錢花得怎樣;辦了哪些事，事辦得怎樣”，評價部門支出取得的績效，并將考評結果作為今后年度部門預算安排資金的重要依據(jù)。

4.實行零基預算，加強預算約束，規(guī)范預算追加

為了增強復式預算編制的科學性、公開性和透明度，應改變以往“基數(shù)加增長”的支出核定辦法，按照“個人部分按實際，公用部分按標準，專項經(jīng)費要清理”的原則，打破各部門、各單位的基數(shù)，一切從零開始，摸清家底，根據(jù)實際情況重新核定各項開支項目、開支標準。在預算執(zhí)行過程中，嚴格執(zhí)行《預算法》，加強預算約束，規(guī)范預算追加，杜絕亂開支出口子。[6]一方面完善預算編制、執(zhí)行的制衡機制。在基本支出和項目支出預算向規(guī)范、科學、合理化改進的同時，要強化預算約束，樹立“先有預算，后有支出，按預算花錢辦事”的觀念。要結合決算和審計工作，加強對部門預算執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督，督促部門支出行為中加強預算約束。另一方面規(guī)范預算追加。預算一經(jīng)同級人民代表大會通過，就具有法律效力，必須嚴格執(zhí)行。未經(jīng)有權機關批準，任何人不得擅自變動和調(diào)整追加預算，使核定的預算指標真正成為有約束力的剛性指標，維護復式預算的嚴肅性和權威性，規(guī)范預算管理。

5.改革現(xiàn)行國庫制度

參照國際通行做法，結合我國具體國情和管理要求，我國現(xiàn)代國庫管理制度建設的基本框架是:按照政府預算級次，建立財政國庫單一賬戶體系;所有財政性資金都逐步納入各級政府預算統(tǒng)一管理，收入直接繳入國庫或財政在指定的商業(yè)銀行開設的單一賬戶，主要財政性支出由財政國庫支付機構從單一賬戶直接支付到商品或勞務供應者;相應建立支付管理機構、管理信息系統(tǒng)和監(jiān)督檢查機制。這項制度具體包括建立集中收入制度和集中支付制度兩方面的內(nèi)容。在建立集中收入制度方面，一是要清理取消各種收入過渡賬戶，將預算收入納入國庫，集中收繳。二是將各種政府性基金和預算外收入逐步納入預算，實行國庫單一賬戶管理;暫時作為預算外管理的資金，一律納入財政專戶管理。三是建立財政、稅務、國庫和銀行相聯(lián)系的信息系統(tǒng)，健全收入監(jiān)繳和規(guī)范退庫制度。在建立集中支付制度方面，所有的財政支出都要通過預算安排，在基本不改變現(xiàn)行資金申請撥付程序，不改變預算單位資金使用權限、會計核算和財務管理職責，不影響部門正常用款的前提下，改革財政資金的撥付方式，通過國庫單一賬戶體系運作，將主要開支項目的資金直接支付到商品或勞務提供者。四是進一步加強包括“金財工程”等在內(nèi)的政府財政管理信息系統(tǒng)建設，確保國庫集中收付制度在信息化基礎上運作。

6.改革預算會計制度，建立政府財務報告和審計制度

實行權責發(fā)生制政府會計，建立與國際接軌的政府財務報告和審計制度。這要求設計規(guī)范的政府財務報告編制準則，并正確設定政府會計的核算范圍。比較完整的政府財務報告應當包括現(xiàn)金流量、資產(chǎn)負債等方面的信息，就其內(nèi)容來看，不僅應包括預決算情況的信息，還應包括國有資產(chǎn)方面的信息、社?；鸱矫娴男畔⒌?，以保證政府財務報告信息的全面性、真實性和可比性。為保證政府財務報告信息的可靠性，需要建立與之配套的審計制度。在國外，政府財務報告需經(jīng)過獨立審計部門的審計批準方可遞交國會和向公眾披露，我們也應建立有制約力的審計監(jiān)督制度。[7]

[參考文獻]

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[7]袁星侯.西方復式預算制度的啟示[J].決策與信息，2006，(3):18-20.

Reconstruction of the Double-entry Budget System in China

He Zhihao1，2

(1.Department of Public Finance and Taxation，Guangdong Polytechnic Normal University，Guangzhou 510200，China;

2.Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430060，China)

Abstract: It is decades since the concept of double-entry budget was introduced to China and it is over a decade since double-entry budget was conducted. In practice， double-entry budget still has many problems. Therefore， it is necessary to re-examine the double-entry budget system in China and construct a double-entry budget corresponding to public finance system in market economy.

Key words: double-entry budget; system; path

(責任編輯:張靜一)