人民代表大會制度與中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度互動研究

摘要：在國家政治運行過程中，以人民代表大會為載體的人民代表大會制度與以人民政協(xié)為載體的中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，兩相結合、互為補充、相輔相成、交匯融合，共同在國家制度層面成為我國社會主義民主政治建設的獨特優(yōu)勢。本文借鑒吸收近年來在人民代表大會制度和中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度兩方面的相關研究成果，對兩項制度互動的相關問題，作了一定的闡述和分析。

關鍵詞：人民代表大會制度；多黨合作制度；互動

中圖分類號：D665 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3163(2010)05-0034-04

黨的十七大報告提出：“人民民主是社會主義的生命。發(fā)展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標?！薄耙∪裰髦贫?，豐富民主形式，拓寬民主渠道?！卑l(fā)展社會主義民主最重要的就是堅持和完善人民代表大會制度，堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度。長期以來，人民代表大會制度和中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，在中國社會特殊的歷史背景、政治、經濟環(huán)境和文化傳統(tǒng)、民族習慣基礎上不斷發(fā)展和完善，從根本上說，這兩項制度的發(fā)展和完善決定著中國民主制度、民主形式的發(fā)展進程和發(fā)展方向。

一、兩項制度對中國特色民主特征的體現(xiàn)

新中國成立以來，在中國共產黨的領導下，人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度從建立到不斷發(fā)展，在發(fā)揚社會主義民主方面形成了許多獨特的優(yōu)勢。2006年2月，中共中央頒布的《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》明確提出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”人民代表大會作為權力機關，其代表由公民直接或間接選舉產生，代表人民來管理國家事務。人民政協(xié)是協(xié)商政治的產物，是各黨派、各界精英進行政治協(xié)商的舞臺，通過協(xié)商，各黨派、各團體、各民族、各界精英凝聚智慧、共商國是。在當代中國，以人民代表大會為載體的人民代表大會制度與人民政協(xié)為載體的中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度相結合，已經成為我國社會主義民主政治建設的獨特優(yōu)勢。人民代表大會與人民政治協(xié)商會議，這兩種組織形式互為補充、相輔相成、交匯融合，共同在國家制度的層面、在政治生活中發(fā)揮了重要的作用。

人民代表大會制度是人民當家作主、參與國家事務的根本政治制度。人民代表大會制度以人民當家作主為核心，以主權在民為最高原則，是人民通過選舉、投票行使權利的主要渠道和制度保證。在中國共產黨的領導下，人民根據(jù)憲法、法律規(guī)定和程序選舉人民代表，組成人民代表大會。人民代表大會及其常務委員會行使立法、監(jiān)督、人事任免、國家大事決定的權力。人民代表大會選舉產生國家行政機關、審判機關和檢察機關，代表人民行使國家權力，管理社會的經濟、政治、文化等各項事業(yè)。人民代表大會及其常務委員會實行民主集中制，集中人民的意志，代表人民的利益。人民代表大會制度體現(xiàn)了廣泛真實的民主，是人民當家作主的最好組織形式和最高實現(xiàn)形式。人民代表大會的權力是人民授予的，人民代表大會在行使權力的過程中要受人民的監(jiān)督，人民通過人大及其常委會對“一府兩院”的工作進行監(jiān)督。

中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度，是具有中國特色的政黨制度。中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是在中國共產黨領導下，各黨派、各團體、各民族和社會各界人士圍繞國家的大政方針以及政治、經濟、文化、社會生活中的大事進行民主協(xié)商的基本政治制度。改革開放特別是十三屆四中全會以來，無論是黨的全國代表大會和中央全會通過的各項決定，還是國家經濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃、憲法修改、政府工作報告等，中共中央、國務院事先都廣泛聽取黨外人士的意見和建議，堅持協(xié)商于決策之前和決策執(zhí)行過程之中。黨的十七大報告更是明確指出“把政治協(xié)商納入決策程序?！边@不僅進一步擴大了社會各方面成員的有序政治參與，暢通了利益表達渠道，充分反映了民意，廣泛集中了民智，還體現(xiàn)了社會主義民主的本質要求。

二、兩項制度互動的基礎和作用

“人民代表大會以民主選舉為基礎，政治協(xié)商制度以民主協(xié)商為基礎，兩者以相輔相成、相互結合、相互滲透、相互交織，融合在民主政治的現(xiàn)實操作之中，是中國社會主義民主的一大特點?！蔽覈恼误w制為了保障廣泛的人民民主，通過民主選舉，產生行使國家權力的人民代表大會，又通過民主協(xié)商，產生各黨、各派、各界參政議政、民主協(xié)商、民主監(jiān)督的人民政協(xié)。人民通過選舉、投票行使政治權利，在重大決策之前進行充分協(xié)商，使得投票前和投票后都能對公共政策的制定和執(zhí)行進行充分討論和協(xié)商監(jiān)督，很好地實現(xiàn)了人民當家作主、拓展了社會利益表達，凝聚了最廣泛的智慧和力量，體現(xiàn)出中國特色民主制度的巨大優(yōu)勢。正如江澤民同志所說：“人民政協(xié)在我國政治生活中具有不可替代的作用。它同人大、政府、互為補充，相輔相成。在我們這個幅員遼闊的、人口眾多的多民族、多黨派的社會主義國家里，關系國計民生的重大問題，要通過人民政協(xié)進行協(xié)商，廣泛聽取各民主黨派、各人民團體以及各族各界代表人士的意見，由人民代表大會行使國家權力進行決策，由人民政府執(zhí)行實施。這樣一種政治體制，集中體現(xiàn)了我國廣泛的人民民主。它對于我們實現(xiàn)決策民主化、科學化，避免或減少決策失誤，保證各項方針政策的貫徹執(zhí)行，都具有十分重要的意義?！?/p>

1954年，針對一些人對全國人大召開后人民政協(xié)是否還有必要存在的疑問，毛主席指出：“政協(xié)不僅是人民團體，而且還是各黨派的協(xié)商機構，是黨派性的機關?！薄叭嗣翊泶髸菣嗔C關，有了人大，并不妨礙我們成立政協(xié)進行政治協(xié)商。各黨派、各民族、各團體的領導人物一起來協(xié)商新中國的大事非常重要?！敝芏鱽硪矎娬{：“兩會只是權力之分，無高低之別?！?，政治地位上是平等的?！闭且驗橛羞@樣的指導思想為前提，以選舉民主為基礎的人民代表大會制度與以協(xié)商民主為基礎的人民政治協(xié)商制度才會在理論上相互呼應，在實踐上相互促進。從理論看，二者在宗旨、原則和功能上有很多共同之處。人大與政協(xié)的運作方法和程序過程有所不同，但無論是選舉還是協(xié)商，都是健全民主制度、規(guī)范民主形式、完善民主程序并最終實現(xiàn)民主價值的形式和手段。二者都以維護公民權利、實現(xiàn)主權在民、保障最廣大的人民享有最充分的民主為宗旨。從實踐看，兩者都強調公民和組織通過制度化、程序化的途徑參與政治生活，強調以憲法和法律為依據(jù)，要求參與者擁有平等的機會，遵循公開、公平、公正的原則。二者都有助于消除獨裁專制、避免社會暴力與沖突、保障公民政治權利、促進民主參與、促進公共政策的科學制定、增強政治合法性，等等。

在政治實踐中，人民代表大會制度和中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的互動運行，在我國建設社會主義政治文明進程中顯現(xiàn)出良好的政治作用和社會作用。以選舉民主為基礎的人民代表大會雖然對民主政治有巨大的意義，但并不是政治生活的唯一有效形式，因為民主選舉不能解決所有的政治問題。相反，以協(xié)商民主為基礎的人民政治協(xié)商會議可以包容各方、平等交流、理性討論，有利于加強溝通、增進理解、形成共識，能夠使民主更廣泛、更充分、更具有活力，從而在一定程度上彌補選舉民主的不足。正如毛澤東所說；“人大的代表性當然很大，但它不能包括所有的方面，所以政協(xié)仍有存在的必要。”在我國，人大代表積極地行使自己的立法、決策、監(jiān)督等職權，密切聯(lián)系群眾，把群眾的利益在人大議案或建議中充分表達出來。但是，理論上民意能否充分表達還與民間社團的活躍程度、政府信息公開程度及其溝通渠道是否通暢有關。這就充分體現(xiàn)出人民政協(xié)的必要性和重要性。在人民政協(xié)，各級政協(xié)委員根據(jù)各自所聯(lián)系的群眾的意見，通過過濾、綜合形成正式的意見，并把它們反映到人大和政府的工作中去。“這種民主形式的突出優(yōu)點是能夠在選舉前和選舉后保證來自于各界的政協(xié)委員都能平等地參與公共政策的制定過程，自由地表達自己的意見，包括對道德問題提供協(xié)商的空間，在理性的討論和協(xié)商中做出大家都能接受的決策。”通過政治合作正確處理各種人民內部矛盾，運用和平機制有效化解各種社會沖突，應該是我們的最佳選擇，也是我國社會主義民主政治的基本要求。

三、兩項制度有效互動中亟待完善的問題

1.代表、委員結構隱含著不合理的缺陷。自從改革開放以來，社會流動日益擴展，社會階層結構也在不斷演變。當前中國社會已不再是“兩個階級、一個階層”的結構，以私營企業(yè)主、外企管理人員、個體工商戶和中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)人員為主體的新的社會階層已經形成，并且在我國的經濟生活、政治生活和文化生活中發(fā)揮著越來越不可忽視的重要作用，他們的政治訴求會越來越強烈。人大代表和政協(xié)委員的類別和界別劃分已不能反映現(xiàn)階段社會各階層的構成變化狀態(tài)。人大代表和政協(xié)委員中各級黨政官員的比重偏大，在人大和政協(xié)會議中，真正唱主角和掌握發(fā)言權的，往往是那些黨政官員出身的“代表和委員”，使人代會上的審議活動和政協(xié)會議上的協(xié)商，往往變成了領導干部的工作交流，客觀上影響公眾意見的充分表達。盡管精英階層的代表和委員也會為弱勢階層代言，但價值取向的差異和利益聯(lián)系的松散，使使得基層工人、農民、知識分子的生活狀態(tài)、思想狀態(tài)和政治訴求得不到充分反映，導致了弱勢群體利益保障的“盲點”。

2.一些代表履職熱情不高，政協(xié)委員職能認識模糊。一方面，參加人代會是人大代表履行職務的主要活動方式，但有些代表雖然參加會議，卻是“會而不議，代而不表”，要么一言不發(fā)、置身事外，要么“講成績重復報告、找問題隔靴搔癢、提建議老生常談”；發(fā)言質量不高，舉手表決了事。與此同時，有些代表不參加或很少參加閉會期間的代表小組活動，在評議、調研中往往只起陪襯、湊數(shù)的作用；有些代表根本不參加活動，也不提建議、批評和意見，只在“兩會”期間“啟用”代表身份；有些代表平時很少主動到選區(qū)聯(lián)系選民，被群眾戲稱為“掛名代表”。另一方面，在許多人包括一些政協(xié)委員眼里，政協(xié)委員的身份主要是一項崇高的榮譽，是一種政治待遇而已。不少地方存在政協(xié)成員年齡老化，把政協(xié)職務作為照顧性、榮譽性安排的傾向。在政協(xié)活動中，有些政協(xié)委員在兩會座談期間，思想有顧慮，不能暢所欲言。

3.部分代表、委員的自身素質不能適應履職需要。調研中發(fā)現(xiàn)，相當比例的普通代表特別是基層代表，受自身條件影響，提不出好的建議或寫不出符合要求的建議文稿，只能當“會議代表”、“舉手代表”、“啞巴代表”。他們在聽取審議計劃、財政報告時，看不懂專業(yè)術語。弄不清計劃指標，只能“審議不發(fā)言，表決隨大流”。有些代表不了解法律賦予自己的權力，對這些權力不會用，不愿用，也不敢用；有些代表缺乏分析問題和判斷是非的能力，參加視察、檢查和調研活動時只好人云亦云。有些政協(xié)委員參政議政的能力不強，有些委員對進行民主監(jiān)督的熱情和責任心不夠高，也有的委員出主意、提建議的水平較弱。尤其在基層，這種現(xiàn)象和問題尤為突出。

4.一些代表建議、議案和委員提案在質量數(shù)量等方面存在問題。人大代表依法提出議案和建議，本是履行代表職責的一項重要工作和活動，但始終存在議案建議不分、建議質量不高等問題。主要原因有：一是因準備不充分、能力有限，而無從下手。如有的代表成天忙于自己的事務性工作，思考問題缺乏深度和廣度；有的代表受時間、精力、能力和環(huán)境的限制，缺乏充分了解社情民意的暢通渠道，尤其是對國家機關的工作情況不清楚，力不從心，出現(xiàn)了“想提提不出，不知提啥好”的現(xiàn)象。二是過多地強調了地區(qū)和部門的利益。如有的代表建議要求解決鐵路、高速公路的走向等問題，向政府部門要資金、要項目、要政策，儼然成為本地區(qū)、本部門、本單位的“利益代言人”。三是有的建議超出了本級人大的職權范圍。如有的代表提出要對公安系統(tǒng)和紀檢部門實行垂直領導體制、在土地政策上開口子等建議，這涉及到國家管理體制和改變國家根本戰(zhàn)略的問題。此外，有的代表對議案和建議的區(qū)別搞不清楚，把屬于建議的問題作為議案提出；有些議案、建議的內容和格式不符合要求，文字表達不清，有的甚至沒經過調查研究，缺乏事實和法律依據(jù)。

提案也是政協(xié)委員參政議政的基本形式，但有些提案內容存在著嚴肅性不夠、代表性不足等問題。從提案的案由來看，絕大多數(shù)提案反映了經濟、社會發(fā)展中的大事，但也有部分提案反映的是日常生活中非常細小瑣碎之事，比如城區(qū)公交路線問題、城區(qū)行人過街問題、城區(qū)交通線綠燈安裝問題、公共廁所建立、等等小事。有的提案缺乏充分的調查研究和分析論證，反映的是局部的、個別的問題，沒有充分反映社會普遍關注的問題，針對性不強；有的提案與部門利益掛鉤，把一些應通過正規(guī)渠道申報審批的問題以提案形式變相申請(項目、資金)。有的提案以地方政府名義要求給予本地經濟發(fā)展以政策優(yōu)惠、資金支持等。局部利益和全局利益、部門利益與公共利益、地方利益與社會利益不分的弊端，都可以從政協(xié)提案中得到充分反映。

正是這兩項制度在實際運行過程中存在著缺陷和不完善，所以影響著人民代表大會制度與中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的有效互動，導致兩項制度的有效互動不夠，致使人大與政協(xié)的關系主要表現(xiàn)在“兩會”期間，“兩會”結束后，兩項制度的互動又變得“冷冷清清”。這使得在我國現(xiàn)行政治制度的基本框架之內，區(qū)域利益與界別利益縱橫交錯的表達機制沒有充分發(fā)揮作用，主權在民與精英參政內在統(tǒng)一的運作方式沒有有效運轉，從而影響著中國特色社會主義民主優(yōu)勢的發(fā)揮。對于人民代表大會制度和中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度來講，不是某一種民主形式天然地優(yōu)于另一種民主形式，也并非要在二者之間作出“單項選擇”，而應把這兩種民主形式結合起來，相互取長補短，使兩種民主形式的優(yōu)點都突顯出來。堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，就要堅持和完善人民代表大會制度和中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，善于運用人民代表大會和人民政協(xié)這兩種政治組織和民主形式，拓寬社會利益表達渠道，廣泛凝聚社會力量，不斷推動社會主義政治文明建設。

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編輯：壬古