我國(guó)村民自治的發(fā)展歷程\\經(jīng)驗(yàn)與展望

摘要：廣西宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村的村民自治是我國(guó)村民自治的成功案例，其成功的經(jīng)驗(yàn)是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。由合寨村開啟的中國(guó)村民自治，是在爭(zhēng)論中艱難前行發(fā)展的。實(shí)踐第一和著眼未來是我國(guó)村民自治發(fā)展的兩條基本經(jīng)驗(yàn)。黨的十七屆三中全會(huì)把大力發(fā)展農(nóng)村基層群眾自治和基層民主確立為農(nóng)村“政治體制”改革的重點(diǎn)，可望通過大力發(fā)展村民自治，真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主。

關(guān)鍵詞：村民自治；合寨村；發(fā)展歷程；經(jīng)驗(yàn)；展望

中圖分類號(hào)：F320.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004—0544(2010)02—0168—03

一、我國(guó)村民自治的成功案例：廣西宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村

(一)合寨村：中國(guó)村民自治第一村

合寨村位于宜州市屏南鄉(xiāng)西南部，與柳江縣土博鎮(zhèn)、忻城縣歐洞鄉(xiāng)相鄰，是三縣(市)的交界處，全村有12個(gè)自然屯。在合寨村果作屯，一棵百年大樟樹至今蓊蓊郁郁。29年前。正是在這棵樹下，村民們自發(fā)民主選舉產(chǎn)生了中國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì)，由此揭開了我國(guó)基層民主政治的全新一頁(yè)，合寨村開啟的村民自治，與包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一起，被譽(yù)為中國(guó)農(nóng)民的三大歷史性創(chuàng)造。

1980年、合寨村已開始實(shí)行土地承包責(zé)任制，隨著分田到戶，原先生產(chǎn)隊(duì)的凝聚力和約束力逐漸減弱，隊(duì)干部對(duì)日益嚴(yán)重的賭博、偷盜、亂砍濫伐集體山林等現(xiàn)象束手無策。合寨村第一任村委會(huì)主任韋煥能當(dāng)時(shí)是合寨大隊(duì)果作生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)，同時(shí)也是黨小組長(zhǎng)。他回憶說：“大伙在村頭的大樟樹下七嘴八舌地議論，有人說‘大隊(duì)的人連集體的林子都看不過來，哪有時(shí)間管我們的事呢?“快插田了，合伙用的水渠總該修一修。需要一個(gè)管事的組織啊?’大家議論后覺得，需要有一個(gè)名義、有人牽頭去辦，當(dāng)時(shí)大隊(duì)叫管委會(huì)，我們就叫個(gè)村委會(huì)。這個(gè)稱呼既符合村里實(shí)際，又符合我們的身份?！钡硪粋€(gè)問題是：過去生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)是大隊(duì)任命的，現(xiàn)在如何產(chǎn)生村委會(huì)，怎樣來確定管事的人呢?韋煥能說：“沒有人來任命，誰(shuí)也不能站出來說自己來領(lǐng)導(dǎo)吧。最后大伙—合計(jì)，每戶派1人選舉出村委會(huì)，依得票多少來確定在村委會(huì)中的職務(wù)。1980年1月25日，果作屯舉行民主選舉，當(dāng)時(shí)沒有指定候選人。每名代表在一張兩指寬的紙條上，以無記名投票方式選出主任一名、副主任兩名、出納員一名、會(huì)計(jì)員一名。韋煥能說：“哪天有85人參加選舉，我得了全票，根據(jù)群眾意見讓我當(dāng)主任?！?，果作屯搞村民自治最初的目的側(cè)重于治安聯(lián)防。意圖簡(jiǎn)單但效果卻明顯，也就在同一年，整個(gè)合寨大隊(duì)各屯紛紛效仿選舉成立村民委員會(huì)。1984年撤社建鄉(xiāng)后合寨大隊(duì)成立了村委會(huì)，韋煥能當(dāng)選首任村委會(huì)主任，原來各自然屯設(shè)立的村委會(huì)改為村民小組。如今提起“村民自治第一村”，都以現(xiàn)在的合寨村委會(huì)作為統(tǒng)一的稱謂。

當(dāng)年果作屯群眾通過民主選舉產(chǎn)生了我國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì)，但究竟怎么去管?當(dāng)時(shí)很多人都意識(shí)到必須建立一套管理制度，村務(wù)管理才能有所依據(jù)。當(dāng)時(shí)的村委會(huì)集合群眾智慧。討論產(chǎn)生了“村規(guī)民約”，如：嚴(yán)禁賭博，不準(zhǔn)在私宅、村里開設(shè)賭場(chǎng)，違者罰款10元。不準(zhǔn)在村內(nèi)、村附近對(duì)唱野山歌。違者罰款每人10元。不準(zhǔn)在路邊、田邊、井邊挖鴨蟲(即蚯蚓)，受損失的罰工修補(bǔ)。不準(zhǔn)在泉邊、河邊大便，不準(zhǔn)在上游洗衣、洗頭梳發(fā)，晾曬蚊帳、床單等污染東西。此外還有針對(duì)亂砍濫伐制定的“封山公約”。每家每戶派出代表在“村規(guī)民約”和“封山公約”上按手印后貼在墻上公布實(shí)施。利用村規(guī)民約進(jìn)行村民自治、民主管理。華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問題研究中心主任徐勇教授說，果作村委會(huì)是迄今發(fā)現(xiàn)的全國(guó)第一個(gè)有正式記錄為依據(jù)的村委會(huì)。

(二)成功的經(jīng)驗(yàn)：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督

1 合寨村村民自治以來的主要成績(jī)與事例。29年來，合寨村相繼解決了用電用水、新建校舍、硬化道路、水渠維修、安裝閉路電視等與村民生產(chǎn)、生活息息相關(guān)的問題。1980年合寨村農(nóng)民人均純收入為57.83元，2007年這一數(shù)字突破了3100元。

2008年4月11日，合寨村舉行第九屆村委會(huì)換屆選舉，全村3264名選民中共有3132人參加投票，投票率超過96％。與之相應(yīng)的是，28年來合寨村村委會(huì)已先后經(jīng)歷9次換屆，始終保持著高度的透明度及公正性，沒有出現(xiàn)過村干部賄選、決策專斷、貪污挪用等問題，受到全村4300多名群眾的一致肯定。

合寨村有一個(gè)集體林場(chǎng)，每年有2萬多元的收入。有村民代表提議，土地都分到戶了，這筆錢也分到各戶吧。但更多的村民代表表示反對(duì)：分錢下去容易，萬一村里有急用，要收錢上來就難了，還是留著集體統(tǒng)一開支吧。通過民主決議，這錢最終沒有分下去，而恰恰是這筆集體經(jīng)濟(jì)收入在后來的村辦事業(yè)中發(fā)揮了作用。1994以前，合寨村的閉路電視只能收到地方臺(tái)，并且效果極差。有村民建議村里建一個(gè)地面衛(wèi)星接收站，這樣可看到20多個(gè)臺(tái)的節(jié)目。村委會(huì)隨后召集村民代表討論，最后全部同意建衛(wèi)星接收站：12個(gè)屯的三個(gè)片各出4000元，村委會(huì)從集體經(jīng)濟(jì)收入中拿出12萬元。不久，村里的衛(wèi)星接收站便順利建立起來。

在合寨村，“村規(guī)民約”具有極強(qiáng)的監(jiān)督力，村民之間已形成一種互相約束的氛圍。1987年，拉全屯一個(gè)村民盜砍林木，一村民小組長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)后及時(shí)報(bào)案，村民被罰30元。而報(bào)案者得到了15元的獎(jiǎng)勵(lì)。

合寨村支書和主任不能直接插手錢和賬。而是由民主理財(cái)小組監(jiān)管、一名支部委員負(fù)責(zé)開支審批。500元以上開支必須經(jīng)村“兩委”班子開會(huì)研究同意，重大開支和投資項(xiàng)目，必須經(jīng)村民代表大會(huì)表決通過。理財(cái)小組每季度對(duì)村里的收支情況要進(jìn)行一次全面審核和把關(guān)。村級(jí)事務(wù)監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)村民代表大會(huì)通過的各項(xiàng)事務(wù)落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)村干部履行職責(zé)、廉潔自律每半年進(jìn)行一次民主評(píng)議。

2 “議事會(huì)”、“明白墻”，“四小”制度奠定合寨村村民自治根基。合寨村村委會(huì)大院里四周的村務(wù)公開專欄，密密麻麻占了幾個(gè)墻面，內(nèi)容包括村民自治事務(wù)公開、政務(wù)公開、村民意見征詢與反饋情況公開等。合寨村委會(huì)的干部們實(shí)行民主管理和村務(wù)公開靠的就是這種“明白墻”和“議事會(huì)”。在合寨村，雖然經(jīng)過了29年的風(fēng)風(fēng)雨雨。能否決村委會(huì)意見的“議事會(huì)”多年來從未間斷，讓老百姓一目了然的“明白墻”也必然定期更新。

獨(dú)具特色的“議事會(huì)”、“明白墻”，從根本上來講源于合寨村多年堅(jiān)持的四條制度。

一是“小票箱”保障群眾的選舉權(quán)。從1980年以來。合寨村村委會(huì)一直堅(jiān)持“小票箱”選“村官”制度，由群眾通過無記名投票的方式選舉產(chǎn)生村委會(huì)干部，使民主選舉始終遵循民主推薦、確定候選人、堅(jiān)持差額選舉和公平競(jìng)爭(zhēng)、民主擇優(yōu)的原則。

二是叫“人大”保障群眾的決策權(quán)。從1982年起，合寨村成立了“村民議事會(huì)”，成員由村民代表推選有威望的、曾經(jīng)擔(dān)任過鄉(xiāng)村干部的退休干部、黨員中參政議政能力強(qiáng)的同志以及部分現(xiàn)任干部組成，協(xié)助班子做好工作。參與村級(jí)重要工作和重大事項(xiàng)的研究決策。村里重大事情必須通過議事會(huì)討論研究，拿出決策方案，經(jīng)過村民會(huì)議通過后才提交村委會(huì)辦理。議事會(huì)每季度召開一次，遇特殊情況隨時(shí)召開，從1980年至今從未間斷，被村民們稱為“小人大”。

三是“小憲法”保障群眾的參與權(quán)。合寨村1980年制定的“村規(guī)民約’，歷經(jīng)多次修改完善，1990年又進(jìn)一步圍繞社會(huì)治安、村風(fēng)民俗、計(jì)劃生育、財(cái)務(wù)管理等制定了《合寨村村民自治章程》，群眾稱之為“小憲法”。“小憲法”保障了群眾的參與權(quán)，確保群眾對(duì)村級(jí)事務(wù)的知情權(quán)，從而調(diào)動(dòng)了群眾建設(shè)公益事業(yè)的積極性。

四是“小紀(jì)委”保障農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)。從1980年開始。合寨村從黨員干部、村民代表中選出部分原則性強(qiáng)的代表成立了村民主理財(cái)小組，每季度對(duì)村里財(cái)務(wù)進(jìn)行逐筆審核清理1998年后，村里結(jié)合推進(jìn)民主政治建設(shè)，成立了由12人組成的村級(jí)事務(wù)監(jiān)事會(huì)和7人組成的集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)小組，由“兩組一會(huì)”對(duì)村民關(guān)注的敏感問題進(jìn)行監(jiān)督。

民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，是合寨村在村民自治實(shí)踐中創(chuàng)造出來的好經(jīng)驗(yàn)，合寨村是中國(guó)村民自治的開創(chuàng)者，在中國(guó)基層民主建設(shè)方面做出了巨大貢獻(xiàn)。

二、我國(guó)村民自治在爭(zhēng)論中前行的艱難歷程

1980年初廣西宜州市屏南鄉(xiāng)果作村村民委員會(huì)這一新生事物的出現(xiàn)，得到了黨中央的高度重視和充分肯定，從此開始了我國(guó)歷史上一項(xiàng)前所未有的偉大民主實(shí)踐。村民自治是伴隨改革開放而出生和成長(zhǎng)的。我國(guó)在1982年重新制定的憲法中，確立了村民自治的基本原則，規(guī)定村民委員會(huì)是我國(guó)農(nóng)村的基層群眾性自治組織。1988年，《村民委員會(huì)組織法(試行)》正式實(shí)施，從而拉開了村民自治生長(zhǎng)的序幕。1998年修訂《村民委員會(huì)組織法》，確立起比較完備的民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督和民主管理等諸多制度。村民自治更進(jìn)一步發(fā)展。2007年黨的十七大則第一次在黨代會(huì)報(bào)告中將基層群眾自治制度列為中國(guó)特色社會(huì)主義的四大政治制度之一。

(一)《村民委員會(huì)組織法》提變?nèi)珖?guó)人大常委會(huì)討論時(shí)。爭(zhēng)論激烈

1970年代末和1980年代初的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革。建立了家庭承包經(jīng)營(yíng)為核心的經(jīng)濟(jì)體制，與此相呼應(yīng)的鄉(xiāng)村治理體制卻還未定論。當(dāng)時(shí)，有兩種思路：一是行政化的思路，即以自上而下的行政體制管理農(nóng)村社會(huì)。這一思路有相當(dāng)大的影響，因?yàn)樗鼘?shí)施起來簡(jiǎn)便，各級(jí)干部可以駕輕就熟地治理。另一種思路就是實(shí)行基層群眾自治，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立村民委員會(huì)，由村民實(shí)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)。有相當(dāng)多的人對(duì)這一思路存有疑慮：首先。村民自治在我國(guó)歷史上從未有過，人們十分陌生，不知該怎樣實(shí)施。更重要的是，村民自治的主體是村民群眾，由村民對(duì)村民委員會(huì)的事務(wù)當(dāng)家作主，而一些人擔(dān)心農(nóng)民的素質(zhì)還不高。村民作不好主，農(nóng)村會(huì)出現(xiàn)混亂。因此，直到1980年代中期。我國(guó)基層管理體制尚未定型。

將村民自治原則法律化的《村民委員會(huì)組織法》提交全國(guó)人大常委會(huì)討論時(shí)，爭(zhēng)論特別激烈，多次列和會(huì)議議程經(jīng)過了多次審議。直到1987年底，這一法律才獲得通過。時(shí)任全國(guó)人大委員長(zhǎng)的彭真是該法的積極推動(dòng)者。早在上世紀(jì)80年代初，他就對(duì)在廣西一些地方自發(fā)出現(xiàn)的村民自治形式給予了特別關(guān)注，從1982年憲法的修訂開始，他就致力于將村民自治作為一項(xiàng)制度確定下來。《村民委員會(huì)組織法》雖然得到了通過，但由于爭(zhēng)議較大，還是作了嚴(yán)格的限定。將該法后面加上“試行”二字。

(二)廣大農(nóng)民的民主實(shí)踐，很長(zhǎng)時(shí)間里只有為數(shù)不多的學(xué)者在研究

村民自治作為一項(xiàng)法律制度剛起步，就面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。1989年，許多人對(duì)是否在農(nóng)村繼續(xù)推行以基層民主為導(dǎo)向的村民自治持懷疑態(tài)度，擔(dān)心實(shí)行村民自治會(huì)把農(nóng)村社會(huì)也搞亂了。正是在這一緊要關(guān)頭，中央領(lǐng)導(dǎo)同志認(rèn)為現(xiàn)在不是爭(zhēng)論村民自治要不要搞的問題，而是如何搞得更好。

1990年12月，中共中央批轉(zhuǎn)全國(guó)村級(jí)組織工作座談會(huì)紀(jì)要時(shí)，明確指出：每個(gè)縣都要選擇幾個(gè)或十幾個(gè)村，開展村民自治示范活動(dòng)，摸索經(jīng)驗(yàn)，樹立典型。村民自治因此由點(diǎn)到面，由示范到全面推行。村民自治在實(shí)踐中創(chuàng)造了許多好的經(jīng)驗(yàn)。如后來寫入黨代會(huì)報(bào)告中的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的“四個(gè)民主”的提法就來自于村民自治實(shí)踐。

1998年，經(jīng)過修訂后的《村民委員會(huì)》順利通過，去掉“試行”二字。正是在村民自治的實(shí)踐過程中，華中師范大學(xué)重點(diǎn)從事村民自治研究的基層政權(quán)研究中心的學(xué)者們開始走向?qū)嵺`，以發(fā)現(xiàn)和總結(jié)村民自治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為自己的使命，并將實(shí)證方法引入政治學(xué)研究領(lǐng)域。廣大農(nóng)民的民主實(shí)踐。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里只有為數(shù)不多的學(xué)者在研究，而研究村民自治的學(xué)者又主要集中在華中師范大學(xué)。隨著我國(guó)村民自治實(shí)踐的進(jìn)一步深入開展，越來越多的學(xué)者關(guān)注村民自治。目前研究村民自治的成果頗多，但有針對(duì)性地研究廣西村民自治的論著還是很少。

三、村民自治發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與展望

(一)我國(guó)村民自治發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)：實(shí)踐第一和著眼未來

回顧村民自治在爭(zhēng)論和探索中不斷前行的過程，我們可以發(fā)現(xiàn)有兩條重要經(jīng)驗(yàn)：一是實(shí)踐第一。村民自治的發(fā)展與我國(guó)改革開放其他方面的進(jìn)展一樣，遵循的是“實(shí)踐第一”的原則。村民自治首創(chuàng)于實(shí)踐，當(dāng)它上升為法律制度以后又是通過實(shí)踐活動(dòng)。推動(dòng)著制度的完善，形成了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和嚴(yán)格依法辦事三者一體的運(yùn)行機(jī)制，使我國(guó)村民自治這一參與人數(shù)最多，最為廣泛的民主活動(dòng)沒有出現(xiàn)大的起伏動(dòng)蕩，大大鍛煉了人民群眾的參政議政能力。二是著眼未來。如果從單純的行政管理的角度，行政化的鄉(xiāng)村治理更為簡(jiǎn)單，可能不會(huì)出現(xiàn)村民自治進(jìn)程中發(fā)生的賄選等問題。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，行政化治理只會(huì)進(jìn)一步弱化廣大人民的民主能力。使他們難以全面充分享有民主政治進(jìn)步的文明成果。他們的意見難以直接表達(dá)，他們的要求難以得到充分尊重，最終可能出現(xiàn)更多的不穩(wěn)定因素。所以，實(shí)踐在先，著眼未來是我國(guó)村民自治發(fā)展的基本動(dòng)力和保障。

(二)大力發(fā)展村民自治，真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主

2007年10月召開的黨的十七大，首次將“基層群眾自治制度”寫入黨代會(huì)報(bào)告，使之正式與人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度并列，納入中國(guó)特色的政治制度范疇。按照《憲法》及《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)是農(nóng)村基層群眾自治制度的主要載體，是發(fā)展農(nóng)村基層民主的主要渠道，當(dāng)前亟須從形式和內(nèi)容上夯實(shí)村民委員會(huì)的基層民主實(shí)踐功能，為發(fā)展農(nóng)村基層群眾自治提供強(qiáng)有力的支撐。在黨的十七大報(bào)告中。發(fā)展基層民主被認(rèn)為是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑。必須作為發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)。目前，我國(guó)村民委員會(huì)選舉已經(jīng)成為常態(tài)。據(jù)民政部的不完全統(tǒng)計(jì)，2005-2007年，全國(guó)31個(gè)省份應(yīng)參選村委會(huì)626655個(gè)。占村委會(huì)總數(shù)的986；其中623690個(gè)村已完成選舉，全國(guó)平均選舉完成率達(dá)99.53％。2008年，開創(chuàng)村民自治28年后。合寨村再次被列為廣西村級(jí)“兩委”(村黨支部和村委會(huì))換屆選舉試點(diǎn)，率先探索“兩委”換屆由以前的“兩推一選”變?yōu)椤焱浦边x”64月11日，合寨村舉行第九屆村委會(huì)換屆選舉。全村3264名選民中共有3132人參加投票，投票率超過96％。合寨村是村民自治的開創(chuàng)者，合寨村還要努力做深化村民自治的開拓者。2008年10月召開的黨的十七屆三中全會(huì)的主要議程是研究推進(jìn)中國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展問題。黨把大力發(fā)展農(nóng)村基層群眾自治和基層民主確立為農(nóng)村“政治體制”改革的重點(diǎn)。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革從農(nóng)村開始，農(nóng)民的創(chuàng)造性帶來了改革的活力。發(fā)展社會(huì)主義民主政治，同樣需要激發(fā)村民們的權(quán)利意識(shí)和民主精神。

近年來。以村民委員會(huì)為“基地”的農(nóng)村基層群眾自治面臨著巨大的發(fā)展壓力和嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。突出表現(xiàn)為一些地方村委會(huì)權(quán)力異化，特別是極少數(shù)村委會(huì)主任和村干部異化成為危害一方的村霸。等等。造成這種現(xiàn)象的一個(gè)重要原因，在于目前我國(guó)對(duì)村民自治進(jìn)行規(guī)范的法律，只有一部《村民委員會(huì)組織法》，其對(duì)于村民自治的核心——村委會(huì)選舉汲罷免1只做了原則性的規(guī)定，缺乏可操作性和嚴(yán)格的約束力。據(jù)悉，雖然由多名全國(guó)人大代表和學(xué)者起草的《村民委員會(huì)選舉法》尚未正式進(jìn)入立法程序，但民政部已經(jīng)開始了修訂《村民委員會(huì)組織法》的調(diào)研論證和起草工作，可望通過對(duì)村委會(huì)選舉進(jìn)行更嚴(yán)格的規(guī)范，為村民自治提供包括司法救濟(jì)在內(nèi)的堅(jiān)實(shí)保障。