“三定”直指部委利益

楊　軍

年前，國務院46個部門定職能、定機構、定編制的“三定”規(guī)定已經(jīng)全部發(fā)布實施。中央政府大部制機構改革的布局，漸次呈現(xiàn)。

高層的決心

這是中國改革開放以來進行的第六次大的機構改革，不同的是，以前的機構改革都源于國務院出臺的“三定方案”，而這次出臺的則是“三定規(guī)定”?！叭ǚ桨浮敝皇且粋€內(nèi)部的工作規(guī)范，是規(guī)劃，強制性遠遠不夠。而“三定規(guī)定”實質(zhì)上是有法律效力的規(guī)范性文件，對比而言，規(guī)定更具有正式性、穩(wěn)定性和規(guī)范性，更能體現(xiàn)剛性，程序上相當于部門規(guī)章的出臺。

有專家進一步提出，適時制定一部《國務院組織法實施細則》，在每一次的機構改革完畢后，將“三定”調(diào)整的內(nèi)容變成法律法規(guī)，以保持機構改革成果的穩(wěn)定性和持久性。讓機構數(shù)量、編制數(shù)量、部門職能的范圍都通過法律的形式加以固定。這樣，中國的機構改革終將走出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。

這次中央機構改革力度非常大，既有大量職能被剝離出去，又有一些職能和部門得到增加或強化。各部門的微觀管理和事務性管理被拿掉很多。最明顯的是，從國家質(zhì)檢總局的原有職能中，將頗受公眾質(zhì)疑的“名牌推選”剝離到事業(yè)單位。工商總局公布的“三定”規(guī)定也取消了相關評比表彰的事項，明確規(guī)定“不再直接辦理與企業(yè)、個體工商戶有關的評比達標活動和廣告專業(yè)技術人員職業(yè)水平評價工作”。早就廣為詬病的國家發(fā)改委的部分職權，進行了下放，強化了其宏觀層面的管理。

根據(jù)社會發(fā)展需要，新設立了一些司，比如環(huán)保部設立環(huán)境監(jiān)測司、總量司，人力資源和社會保障部的農(nóng)民工工作司，國家發(fā)改委增設東北振興司、西部開發(fā)司、應對氣候變化司、資源節(jié)約和環(huán)境保護司，商務部增設市場秩序司、反壟斷局，國家計生委增設流動人口服務管理司，中國人民銀行增設匯率司。46個部門發(fā)布實施的“三定規(guī)定”體現(xiàn)出的三個傾斜是：向民生傾斜，向宏觀調(diào)控傾斜，向長遠戰(zhàn)略傾斜。這次“三定”沒有增加行政編制。

這次行政體制改革被一些專家認為是建立“共產(chǎn)黨領導下的政府行政意義上的限權政體”，是中國社會30年變革的一次重大突破，它若運作成功可以作為一個杠桿來撬動政治體制改革的全面深化。

“三定規(guī)定”直指部委利益

中央機構改革，主要的一點就是限制部門行政權力，界定部委權力界限。從46個國務院部門公布的結果看，“三定規(guī)定”的核心就是對職權的劃分，這也是這次機構改革所要達到的基本目的。

利益部門化早已到達部委一層，目前中國依然存在大量由行政權力推動的不合理的審批、認證等行為，成為部門謀利的工具。按照“三定規(guī)定”的要求，此次中央機構改革，重點突出了政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的原則。把政府不該管的事項交出去，把可以由地方承擔的事務交給地方，把一些具體事務交給事業(yè)單位或中介組織。

綜觀46個部門的“三定規(guī)定”，大部分都明確提出，取消已由國務院公布取消的行政審批事項，不再直接辦理與企業(yè)有關的評比、評選、評定活動，并將部分職能下放給地方政府、事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會和中介組織等。

國家發(fā)展改革委員會在近幾年改革中成為質(zhì)疑的焦點，隨著其權力的加強，甚至有人認為中國改革在某些領域出現(xiàn)了倒退，比如價格管制。這次，發(fā)改委可能是所有部委中變動最大的，審批職能和微觀管理職能等大部分都調(diào)整出去了。發(fā)改委的“三定規(guī)定”明確，要及時修訂調(diào)減投資核準目錄，大幅度提高國家核準項目的規(guī)模（限額）標準，縮小投資審核范圍，下放投資審核權限；國家規(guī)劃內(nèi)和年度計劃規(guī)模內(nèi)的固定資產(chǎn)投資項目，除少數(shù)需報國務院審批、核準或由國家發(fā)展改革委員會審批、核準外，區(qū)分不同情況由地方政府、行業(yè)管理部門審批、核準，或由企業(yè)自主決策；中央政府補助地方的點多、面廣、量大、單項資金少的項目，改為發(fā)改委會同行業(yè)管理部門確定投資目標、原則和標準等并加強監(jiān)督檢查，具體項目由地方政府負責安排。在減少微觀干預的同時，發(fā)改委相應加強了抓好宏觀調(diào)控和提升管理效率方面的職責如維護國家經(jīng)濟安全，協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟運行中的重大問題，做好價格總水平調(diào)控，統(tǒng)籌綜合性經(jīng)濟體制改革等。

專家認為，這次的“三定規(guī)定”一定程度上體現(xiàn)了政府部門執(zhí)行、監(jiān)督與決策相分離的原則。

權力交叉與權責脫節(jié)

部委之間理清了交叉職能，明確了權責關系，是此次新“三定規(guī)定”的一大亮點。從內(nèi)容上講，“三定規(guī)定”規(guī)范了各部門的職權和職責，對部門的職能進行重新界定，避免一個部門的職能和其他部門發(fā)生沖突和抵觸，發(fā)生交叉，職責不清。不能一個部門只有權力，而不承擔責任，以前常常出現(xiàn)的發(fā)生問題難以確定責任部門的現(xiàn)象會得到解決，理論上，部門之間的利益博弈也會極大減弱。

這次“三定”的一個突出原則，就是堅持一件事情原則上由一個部門負責。以往的行政管理體制改革主要目的在于“消腫”，裁汰冗員，精兵簡政。這次則側重通過職能整合，理順關系，將決策、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)分開。這個目標在以往的機構改革中是沒有的。

缺少監(jiān)督的改革？

在以后“三定規(guī)定”的實踐中，部委行政透明和社會公眾的監(jiān)督將變得更為重要。盡管這次“三定規(guī)定”的發(fā)布明確了職責部門，很大程度上使問責變得更容易，但如果缺少監(jiān)督和民意的上達渠道，問責也終會流于形式。和高層的強力推進一樣，公眾的監(jiān)督是體制改革的另一種動力，而這種力量似乎還遠遠不夠強大。

客觀而言，今天的中國，除中央與地方、大型國企之間錯綜復雜的關系外，已形成了很多龐大的利益團體，這次的中央機構改革，必將對眾多利益集團產(chǎn)生震動。如果不能以這次行政體制改變?yōu)榍腥朦c全面推進政治體制改革，行政體制改革恐無法單軍突進。如果能繼續(xù)穩(wěn)步按十七屆二中全會審議通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》的改革藍圖推行行政體制改革，將促使中央機構的權力運行方式和格局發(fā)生轉變。（摘自《雙周刊》）