中國房地制度的扭曲與其經(jīng)濟(jì)社會后果（四）

周天勇

(三)農(nóng)民基本沒有土地資產(chǎn)的融資和收益權(quán)。

土地除了是進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)資料外,在土地農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、土地非農(nóng)業(yè)化利用等等時,可以作為資產(chǎn)投入,而所有者可以通過自己的所有權(quán),以出租收租、入股分紅和出售變現(xiàn)的方式獲得收入。由于土地的稀缺性和級差性,其價值在時間的進(jìn)程中和區(qū)域開發(fā)程度的提高而升值,出租者和出售者可以獲得其增值收益;在農(nóng)民需要周轉(zhuǎn)資金時,可以通過土地資產(chǎn)的抵押,從金融和其他融資機(jī)構(gòu)和市場獲得流動和固定資金。這就是土地在市場經(jīng)濟(jì)體制下作為資產(chǎn)的實物到貨幣的轉(zhuǎn)換功能和要素收益及其增值收益功能。這是每一個市場經(jīng)濟(jì)體制的國家,土地應(yīng)當(dāng)也必須具備的功能。

從東亞一些國家的地區(qū)農(nóng)民的收入來源看,主要有這樣四條渠道:一是從事農(nóng)業(yè),從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中獲得的收入,這項收入的比例是持續(xù)下降的。因為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,特別是土地的邊際投入是下降的,并且農(nóng)業(yè)是一弱勢產(chǎn)業(yè),尤其是生產(chǎn)環(huán)節(jié)的利潤率非常低。二是務(wù)工收入,也即在非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,或者現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)中工作,獲得的工資性收入,這項收入在農(nóng)村剩余勞動力大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移時,占農(nóng)民增收的比例較大,當(dāng)城市化比例逐步升高時,比例開始下降。三是財產(chǎn)性收入,主要是土地及其土地上房產(chǎn)的出租、入股、出售等收入,這部分收入隨著城市化和工業(yè)化,隨著土地的稀缺,所占比例越來越大。這部分收入成為農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、進(jìn)行創(chuàng)業(yè)興辦中小企業(yè)等等的資金來源,也是農(nóng)民致富的最重要的基礎(chǔ)。四是非農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)經(jīng)營收入,農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)、城市,開店辦廠,從事加工或者服務(wù),或者在農(nóng)村從事設(shè)施和規(guī)模農(nóng)業(yè),從事旅游觀光農(nóng)業(yè)等等,獲得比從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和務(wù)工高得多的收益,是農(nóng)民致富的不竭來源。

從中國目前農(nóng)民收入的渠道看,一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收入比例,與全世界的規(guī)律一樣,處于持續(xù)下降勢態(tài)。二是非農(nóng)業(yè)務(wù)工收入,是目前農(nóng)民收入的主要來源,占其增收的60%～80%。但是,2008年的金融危機(jī),由于外貿(mào)出口的下降,使農(nóng)民的這種在對外勞動比較優(yōu)勢的外向經(jīng)濟(jì)中的務(wù)工收入也受到較大的影響。但是,在中國,真正能使農(nóng)民致富的第二條收入和第三條收入渠道,被嚴(yán)重地堵塞。對于農(nóng)民投資、創(chuàng)業(yè)、經(jīng)營受到的限制,我們在后一個研究報告中專門研究,這里不再贅述。農(nóng)民土地及其房產(chǎn)的權(quán)利,受到不平等地約束,使其不能發(fā)揮收益和增值的功能。農(nóng)村的集體土地,包括村民的宅基地,不能入股、出租、出售,不經(jīng)過從集體到國有的征用,不能進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)和使用市場;就是在農(nóng)村,受到各方面的限制,搞現(xiàn)代農(nóng)業(yè),土地向規(guī)模經(jīng)營集中,也非常困難。這樣,農(nóng)民從土地和房產(chǎn)出租、入股和出售等方面獲得收入微乎其微。

表6-11 農(nóng)民財產(chǎn)性收入占人均純收入的比重

[注]數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局:《2008年中國統(tǒng)計年鑒》、《2009年中國統(tǒng)計摘要》。

上述財稅性收入中,包括存款利息收入,可見土地房產(chǎn)等財產(chǎn)方面獲得的收入只占農(nóng)民總收入的1%左右。

農(nóng)村的集體土地,包括村民的宅基地,不能作為抵押物品,因此,不能在銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)抵押融資。金融機(jī)構(gòu)為什么不愿意向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民貸款,除了農(nóng)業(yè)的收益比較低外,非常重要的原因就是農(nóng)村的房產(chǎn)和土地在法律上不能作為抵押物品。實際上,農(nóng)民擁有巨額的土地和房屋資產(chǎn),不能變?yōu)橘Y本發(fā)揮其應(yīng)有的功能和效益。

從有關(guān)的調(diào)查研究看,農(nóng)村的資金被吸往城市,農(nóng)村的銀行網(wǎng)點被撤出,農(nóng)村成了只吸存款不貸款,或者只吸存款少貸款的地區(qū)。一是農(nóng)村的郵政儲蓄只吸不貸,農(nóng)村資金大量“失血”。1986年開辦的郵政儲蓄,以其遍及全國城鄉(xiāng)的3萬多個營業(yè)網(wǎng)點和優(yōu)惠利差,吸收的存款余額已突破萬億元大關(guān),其中65%來自縣以下農(nóng)村。由于其只吸儲不貸款,從而導(dǎo)致全國每年至少有2 000億元的資金直接抽離農(nóng)村。二是工、農(nóng)、中、建四大專業(yè)銀行自1998年以來,已在全國撤并3萬多家縣及縣以下經(jīng)營網(wǎng)點。農(nóng)業(yè)大省之一的江西,四大專業(yè)銀行撤并的縣及縣以下營業(yè)網(wǎng)點達(dá)2 790個,其中農(nóng)業(yè)銀行撤銷的金融機(jī)構(gòu)基層網(wǎng)點為1 331家,全省縣城以下已基本無專業(yè)銀行營業(yè)網(wǎng)點,即便保留了縣級支行的其職能也蛻變?yōu)橹粩埓娌毁J款。各專業(yè)銀行用于縣以下的貸款總量直線下降,如農(nóng)業(yè)銀行在上世紀(jì)80年代其貸款的98%以上集中在農(nóng)村,到90年代降為60%,主要用于解決農(nóng)產(chǎn)品“賣難”和扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展,而2004年農(nóng)業(yè)貸款僅占農(nóng)業(yè)銀行各項貸款余額的10%。從2009年黑龍江省的情況看,春天備春耕生產(chǎn)資金需求也呈逐年增加趨勢,資金缺口正在逐年加大。2005年備春耕資金需求240億元,資金缺口20億元;2009年備春耕資金需求380億元,缺口將達(dá)到35億元。而從銀行貸款的難度越來越大。截至2008年末,黑龍江省共有金融機(jī)構(gòu)營業(yè)網(wǎng)點5 560個,比2005年減少營業(yè)網(wǎng)點505個,幾乎全部是農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)點的收縮。以佳木斯市樺川縣為例,縣農(nóng)業(yè)銀行對鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點進(jìn)行撤并,由原來的18個驟減到3個,鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下撤了10個機(jī)構(gòu),目前農(nóng)業(yè)銀行只有兩個營業(yè)網(wǎng)點。問題在于,農(nóng)村沒有什么可抵押和擔(dān)保的資產(chǎn),金融機(jī)構(gòu)貸款的風(fēng)險極大。

總之,農(nóng)村農(nóng)民土地被征用制度的不合理,農(nóng)民土地和房產(chǎn)缺乏入股、出租和出售權(quán)利,是土地收益分配向地方政府和開發(fā)商集中,農(nóng)民沒有財產(chǎn)收入,甚至因征地而致貧,農(nóng)民收入增長緩慢,城鄉(xiāng)居民收入差距越來越大,農(nóng)民不可能普遍致富的重要的體制原因之一。

六、究竟是什么原因造成中國糧食的不安全

由于中國人多地少,人均占有耕地水平低,耕地的保有與糧食安全緊密聯(lián)系在一起。1994年美國世界觀察研究所所長布朗教授發(fā)表了題為《誰來養(yǎng)活中國》的論文,認(rèn)為中國隨著工業(yè)化的進(jìn)展,未來耕地的減少、人口的增加、膳食結(jié)構(gòu)的改變,加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率下降和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的破壞,中國將形成糧食危機(jī),并且會影響全世界的糧食供求。此論文發(fā)表后,在國內(nèi)外學(xué)術(shù)及其政界,引起了激烈的爭論。

自布朗先生發(fā)表他的中國人口、耕地、糧食危機(jī)論后,1996年到2008年,中國的人口從12.2億人增加到了13.28億人,耕地從19.51億畝減少到了18.26億畝,糧食產(chǎn)量從5.05億噸增加到了5.29億噸。14年過去了,中國并沒有發(fā)生糧食危機(jī)。那么,中國有沒有潛伏的糧食危機(jī)問題呢?我認(rèn)為,如果掉以輕心,發(fā)展不當(dāng),還是有可能發(fā)生。但是,對于可能造成糧食危機(jī)的原因,與布朗有著不同的看法。

首先,從城市化、交通水利、獨立工礦、村莊擴(kuò)大等四個方面的建設(shè)用地看,改革開放以來用地最多的,并不是城市化、工業(yè)化和交通水利現(xiàn)代化建設(shè)的用地,而是農(nóng)民分家立戶和改善居住條件所占用的土地。因此,即使認(rèn)為耕地的減少影響了糧食安全,則主要不是農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移引起的,而是城市化速度太慢,農(nóng)村人口在農(nóng)村擴(kuò)大和改善居民導(dǎo)致的。這可以通過數(shù)據(jù)來說明。

表6-12 人口、城鄉(xiāng)占地與糧食產(chǎn)量減少

[注]根據(jù)本研究報告前面的表計算,占地為萬畝,可生產(chǎn)糧食為萬噸,假定復(fù)種面積40%,1978年每畝產(chǎn)量假定300公斤,2007年假定每畝產(chǎn)量400公斤。

由于城市化、交通和水利現(xiàn)代化,包括獨立工礦的建設(shè),每天新聞在報道,每天都在專家們的視野之中,經(jīng)常被議論。而對于農(nóng)村村民村莊的占地,卻熟視無睹,似乎是應(yīng)該的。實際上,1978年以來,中國農(nóng)村人口減少了6 879萬人,而村莊用地卻擴(kuò)大了1.96萬畝土地,按照每畝地能生產(chǎn)400公斤糧食計算,付出了減少109.9萬噸糧食產(chǎn)出的代價;而城市轉(zhuǎn)移和增加了4.21億人,只擴(kuò)大了5 043萬畝土地,以減少28萬噸糧食的代價解決了新增城鎮(zhèn)4.2億人口的居住、就業(yè)和生活等需要?？梢缘媒Y(jié)論,越是抑制城市化和現(xiàn)代化,越是讓農(nóng)村的農(nóng)民在農(nóng)村改善自己的居住生活條件,對糧食安全的威協(xié)最大。

其次,由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較收益低,種糧食,特別是糧食價格過低的年代,或者一些其他產(chǎn)業(yè)比較收益遠(yuǎn)比農(nóng)業(yè)高的發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)民種高產(chǎn)田的積極性不高,耕地撂荒的情況也很嚴(yán)重。前幾年,一些地區(qū)耕地撂荒的情況反映給中央領(lǐng)導(dǎo)后,農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行了調(diào)查研究。調(diào)查結(jié)果是,撂荒問題似乎不嚴(yán)重。但是,中央政府的各部門到基層調(diào)研,實際上得不到真實情況。而且,農(nóng)業(yè)部進(jìn)行的調(diào)查統(tǒng)計,往往在填報時,報少不報真。我個人估計,目前最保守,每年撂荒的耕地面積在5%,9 000萬畝左右。按照每畝耕地產(chǎn)400公斤糧食,由于每年耕地撂荒而損失的糧食產(chǎn)量在360萬噸左右。

我們來看一些地區(qū)的案例。湖南省某市湘東區(qū)農(nóng)業(yè)局到下埠、臘市、老關(guān)、白竺四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些撂荒耕地現(xiàn)象比較突出的村進(jìn)行調(diào)查,全年撂荒耕地所占比例高達(dá)6.5%,全區(qū)的比例估計在3%左右,撂荒耕地也是在4 500畝左右;以目前耕地撂荒程度,撂荒耕地占5%以上的有下埠、臘市,占3.5%以上的有湘東、白竺、廣寒,占2%左右的有東橋、排上、荷堯、老關(guān)、麻山、峽山口,撂荒耕地也是在4 500畝左右。還如,在甘肅省30個國家重點調(diào)查縣中,有9個縣的農(nóng)村住戶調(diào)查戶存在耕地撂荒現(xiàn)象,占全部調(diào)查縣的30%。9個縣580戶調(diào)查戶總?cè)丝? 717人,勞動力1 535人,耕地面積7 811.8畝,人均耕地2.87畝,撂荒面積529.49畝,撂荒面積占總耕地面積的比重為6.78%,人均撂荒0.19畝。

土地撂荒是農(nóng)民對農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格、成本和收益的一種本能的反應(yīng)。農(nóng)業(yè)的比較收益低,雖然這幾年國家對種糧進(jìn)行了免稅和補(bǔ)貼,但是,其效應(yīng)比被上漲的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格所抵消;而且,外出務(wù)工收入的增長雖然比城鎮(zhèn)居民的收入增長慢,但是,比農(nóng)業(yè)收入的增長還是要快,長期來看,小規(guī)模的農(nóng)業(yè)收益增長慢于非農(nóng)業(yè)的務(wù)工收入增長一定是一個趨勢;而且,從事其他產(chǎn)業(yè)的收益增長,也比從事農(nóng)業(yè)的收益要高得多,并且農(nóng)業(yè)收益相對持續(xù)下降,非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)收益相對持續(xù)上升;從投入產(chǎn)出來看,耕地是有限和固定的,其投入的邊際收益遞減,增產(chǎn)的投入成本越來越高。因此,土地小規(guī)模、每戶土地零碎分散經(jīng)營的種植業(yè),從長期來看,不論國家花多大的財力,如果不進(jìn)行大的調(diào)整,實際上是持續(xù)不下去的。蓬溪縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中心調(diào)查到,農(nóng)民常說“在家種田,不如外出務(wù)工掙錢”、“要想奔到小康,必須背井離鄉(xiāng)”,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低,農(nóng)民種田積極性較差,致使農(nóng)村耕地撂荒現(xiàn)象日益突出。由于農(nóng)村勞動力大量外出務(wù)工經(jīng)商,種地勞動力缺乏。該縣外出務(wù)工經(jīng)商勞動力達(dá)22.7萬人,其中常年外出勞動力達(dá)16.2萬人,外出務(wù)工勞動力占全縣勞動力總數(shù)的73.5%,在家的多為老人、婦女和兒童,無力種地。由于種地勞動強(qiáng)度大,生產(chǎn)條件差,在家種地的農(nóng)民想種好地,但無能為力,致使部分耕地撂荒,部分水田一年種一季,旱地一年兩作,耕作粗放,只種不管,種應(yīng)付田。一些村社的舉家外出務(wù)工戶外出時,承包地沒有找人轉(zhuǎn)包代耕,集體又不敢收回,無人代其耕種,承包地雜草叢生,有的耕地荒蕪達(dá)2年以上。

再次,技術(shù)進(jìn)步是克服農(nóng)業(yè)的邊際投入效益下降的重要方式,但是,由于小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)對技術(shù)進(jìn)步成本的分?jǐn)偰芰^低,雖然在一些方面農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步有所進(jìn)展,進(jìn)一步利用技術(shù)進(jìn)步克服土地、淡水資源的約束,增加糧食產(chǎn)量,受到規(guī)模和成本的限制。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上分析,小規(guī)模的農(nóng)業(yè)是排斥技術(shù)進(jìn)步的。要想農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步,關(guān)鍵是要農(nóng)業(yè)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。

我在想,我們有18億畝耕地,即使其中的1.2億畝用來種糧食,假定復(fù)種40%面積,每季400公斤,糧食產(chǎn)量就是1.34萬億斤,每人就是千斤糧。為什么平均畝產(chǎn)水平還是較低?除了種糧不合算而耕地被撂荒外,農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的技術(shù)進(jìn)步受到目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、成本和收益的限制,不能不說是其重要的原因之一。

農(nóng)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步表現(xiàn)在良種培育推廣、有機(jī)化肥、生物激素、無害農(nóng)藥、節(jié)水灌溉等方面,并在從目前的石油化學(xué)農(nóng)業(yè)向生物工程農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上看,農(nóng)業(yè)每一項技術(shù)上的進(jìn)步,其帶來的邊際收益,如果大于其邊際投入,才有效益可言。農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模太小時,無法分?jǐn)偧夹g(shù)進(jìn)步的成本,限制了技術(shù)進(jìn)步投入的邊際收益遞增。

舉例來說,當(dāng)一個10畝地規(guī)模的農(nóng)戶,與一技術(shù)員簽訂技術(shù)服務(wù)的合同,技術(shù)員指導(dǎo)服務(wù)一年,需要服務(wù)費100元。而技術(shù)服務(wù)后,由于規(guī)模太小,10畝地增加產(chǎn)量帶來的增收,總計可能只有20元,連請技術(shù)員一頓像樣的飯都不夠,簽不了合同,談不上技術(shù)進(jìn)步。再一例是推廣節(jié)水技術(shù),如果耕地規(guī)模較小,比如幾畝地安裝一個系統(tǒng)性的節(jié)水設(shè)備,需要每畝地分?jǐn)?00元,就此在節(jié)水上就無法技術(shù)進(jìn)步。而當(dāng)一家?guī)浊М€地的農(nóng)場,與技術(shù)員簽訂服務(wù)合同,安裝節(jié)水設(shè)備,其每單位產(chǎn)量中的分?jǐn)偝杀揪鸵偷枚唷?/p>

我國農(nóng)業(yè)耕地和牧場的規(guī)模都較小,農(nóng)戶耕種土地規(guī)模一般在5～10畝左右,并且由于承包時良次、旱水、平坡、大小搭配,即使這樣規(guī)模的耕地也分散在各處,整合程度很低。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小規(guī)模經(jīng)營的情況下,雖然不能說沒有技術(shù)進(jìn)步,但是科技在農(nóng)業(yè)中的進(jìn)步是十分有限的。為什么農(nóng)村中的科技推廣站,網(wǎng)破、線斷、點散,許多難以為繼,其原因就是他們面臨的是千家萬戶幾畝地小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè),而不是像歐美那樣幾百畝到幾千畝規(guī)模的家庭農(nóng)牧場。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的投入產(chǎn)出準(zhǔn)則上,他們根本就無法生存。這種格局下,農(nóng)村的農(nóng)業(yè)科技推廣體系,要么由政府財政養(yǎng)著,要么靠向農(nóng)民收費過日子,成為農(nóng)民的負(fù)擔(dān);政府怎么樣加大科技投入,都會讓這些科技推廣站消耗掉,農(nóng)民得到的收益不會太多。

總之,我認(rèn)為,中國糧食產(chǎn)量不穩(wěn)定問題,深層次在于1978年以后村莊擴(kuò)大占用耕地過多,農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格過低而種糧積極性不高,生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模太小太碎,技術(shù)進(jìn)步因規(guī)模和成本限制而緩慢。解決的途徑是加快農(nóng)業(yè)剩余人口和勞動力轉(zhuǎn)移,限制村莊用地的繼續(xù)擴(kuò)大,加快撤村并鎮(zhèn)和土地整理及復(fù)墾,放開和提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格,加速耕地流轉(zhuǎn)和集中,在規(guī)模和成本能接受的條件下,推進(jìn)農(nóng)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步。而不是用限制城市化用地,來保證糧食安全。否則,南轅北轍,使糧食安全問題不但得不到解決,反而會更加嚴(yán)峻。

七、如不改革:未來麻煩的城市化景觀

每個國家的城市化、工業(yè)化,也即現(xiàn)代化道路各有不同,而東亞、拉美、印度和中國大陸發(fā)展模式不同的基礎(chǔ)原因,土地制度的不同是一個非常重要的因素。

東亞這些國家和地區(qū)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中,農(nóng)村的土地是私有的,國家不能強(qiáng)制征用農(nóng)村農(nóng)民的土地,他們的土地可以作為資產(chǎn),可以入股、出售、抵押融資、出租,因此,有了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的資本來源;城市建設(shè)開發(fā)商所用土地,向農(nóng)村農(nóng)民購買,城市內(nèi)部土地的分配,以及功能分區(qū),有嚴(yán)格的城市規(guī)模的約束;一些到城市的農(nóng)村居民,可以將其土地出售,或者出租給其他土地使用者,土地得到了較為規(guī)模的經(jīng)營;農(nóng)民絕大部分最后轉(zhuǎn)移到了城市,在城市中工作,或者創(chuàng)業(yè),有了收入,在城市中購買了住房;早期小農(nóng)破產(chǎn)到城市周圍形成的貧民窟逐步地隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,政府財力的積累和居民收入的提高,被拆除和改造;向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的大量的勞動力,大部分先是被具有出口比較優(yōu)勢的制造業(yè)所吸收,再后來工業(yè)和農(nóng)業(yè)中的剩余出來的勞動力又被服務(wù)業(yè)所吸收,而且組織形式是大量的中小企業(yè)。其格局是,城市周圍基本沒有了貧民窟,城鎮(zhèn)的原居民和轉(zhuǎn)移進(jìn)入城鎮(zhèn)的居民,都安居樂業(yè)。這就是東亞土地制度與城市化的格局。

印度和拉美的土地也是私有化的。隨著農(nóng)業(yè)比較收益的越來越低,非農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價格相對越來越高,包括勞動力成本的日益上升,小規(guī)模農(nóng)業(yè)大量地破產(chǎn)。印度是個實行土地私有制的國家,但是同時又規(guī)定,在無主的土地上居住10年,腳下的這塊土地的所有權(quán)就會劃歸居住者所有。這樣的條件對那些農(nóng)業(yè)破產(chǎn),或者農(nóng)業(yè)收益過低而進(jìn)城的窮人是非常有吸引力的,那些僅屬于國家的土地,都成了窮人們可以去占有和居住的地方。而印度的選舉制度,需要這些居民的選票,政府不愿意拆除貧民的建筑而失去選票。印度各個城市也沒有城管制度,可以乞討、擺攤和游商。因此,在一些城市,特別是大城市形成了二元景觀:即現(xiàn)代化的城市建設(shè)和富裕的居民區(qū),貧窮落后的貧民窟區(qū)域,組成鮮明的對照。

拉美選擇的是快速城市化。在人均3 000～5 000美元的時候,他們就實現(xiàn)了78%的城市化率,這個水平和最高收入的發(fā)達(dá)國家一樣高。這個過程的一個顯著特征就是“人口漂移”,農(nóng)業(yè)的比較收益日益低下,并且破產(chǎn)使失地農(nóng)民大量涌向城市,并直接形成了大規(guī)模的城市貧民窟。加之拉美是民主制度,這群人是有投票權(quán)力的,這導(dǎo)致他們的城市擴(kuò)張的同時大量涌入人口得到必要的城市福利,如占用土地超過半年則土地歸占有者等,政府從選票的角度必須不斷追加給城市居民福利承諾和福利支出;而拉美曾經(jīng)的發(fā)展戰(zhàn)略是,在國有和非國有之間搖擺不定,舉債發(fā)展大企業(yè),中小企業(yè)發(fā)展不足,中等收入者少,因中小企業(yè)少失業(yè)率高而貧困的人多,因此,與印度一樣,形成貧民窟與現(xiàn)代化的反差。

與東亞、印度和拉美的城市化相比,中國的這樣一種土地制度,是成功的嗎?其在整個國家的城市進(jìn)程中,會形成什么樣的城市化景觀呢?我認(rèn)為,目前這樣一種不合理的土地制度,在未來將會形成非常麻煩的,甚至不如印度和拉美的城鄉(xiāng)景觀。

(一)中國式城市化的人口流動與社會動蕩。

目前中國城鎮(zhèn)和城市的高房價,阻礙了農(nóng)民從農(nóng)村向城市的固定和永久性轉(zhuǎn)移,而且,農(nóng)民進(jìn)城的就業(yè)和收入狀況又不如東亞,又不似印度和拉美,可以居住在貧民窟中,以家庭團(tuán)聚和減少流動。在農(nóng)民進(jìn)城居住方式、人口流動和財產(chǎn)及收入分配方面可能表現(xiàn)為以下景觀。

1.人口工棚式、集體宿舍式和簡陋租賃式轉(zhuǎn)移。

從中國目前的征地和房產(chǎn)制度看,不允許農(nóng)民的集體土地直接進(jìn)入建設(shè)市場,這種沒有經(jīng)過政府征用而私自建設(shè)的房屋,即稱之為小產(chǎn)權(quán)房,是非法的。并且,土地由政府征用后高價賣給房地產(chǎn)開發(fā)商,加上其中的各種稅費和出讓金后,加外還有房屋土地供應(yīng)不足,需求大于供給,房價非常高,與農(nóng)民工相關(guān)的房價收入比在18左右,他們根本在城鎮(zhèn)中買不起合法的房屋。

而中國的城管制度,又是強(qiáng)勢政府,土地是公有的,公有土地不得私自亂占;戶籍制度是區(qū)域和城鄉(xiāng)分割的,即使選舉也要按戶籍所在地進(jìn)行;地方政府的領(lǐng)導(dǎo)不需要直接民主選舉產(chǎn)生,不需要這些進(jìn)城農(nóng)民的選票,因此,不管在哪里出現(xiàn)進(jìn)城的農(nóng)民私搭亂建,形成貧民窟,政府都毫不猶豫地加以拆除。

那么,未來轉(zhuǎn)移進(jìn)入城鎮(zhèn)的幾億人居住在哪里呢?主要在這樣幾個場所:一是建筑工地的工棚中。大量的從事建筑工作的工人,隨著城市住宅等建設(shè)和交通水利等工程的完工和開工,他們所住的場所是不斷改變地點的施工單位搭起的簡易工棚,周期在幾個月到一年半載。這樣的工棚中,床是大通鋪,住有十幾人到幾十人不等,生活和休息的環(huán)境很差。吃飯是大鍋飯,飯菜質(zhì)量不高。夫妻長年不能生活在一起,沒有家庭生活的氣息。二是在城中村的民居中。大量的農(nóng)民工租用城市中原農(nóng)民的院子,或者樓屋。一般一個居室,放一張床、一張桌子,月租200元左右,做飯在屋中用電,或者小煤爐。許多農(nóng)民工,一家三口在這樣的居住環(huán)境中生活,條件要比工棚好多了。三是在工廠的集中宿舍中,或者在商住樓的集體房屋中,或者公司在外租的城鎮(zhèn)民居中。還有許多加工工業(yè)中就業(yè)的農(nóng)民工,居住在工廠自己建設(shè)的集體宿舍之中,一般4到8個人一屋,床是高低一人一鋪,屋里有桌椅,樓層有公廁和涮洗室。比工棚的條件要好,但是,家庭也不能生活在一起。另外,還有一小部分,在城鎮(zhèn)經(jīng)商,或者從事收入較高的一些農(nóng)民工,其租用城鎮(zhèn)居民的套居,將妻子和兒女都接到城市中來,在城市的農(nóng)民工子弟學(xué)校中上學(xué),或者花錢上正規(guī)的學(xué)校,但是,他們在城鎮(zhèn)中買房,仍然較為困難。當(dāng)然,還有在城鎮(zhèn)中買房的農(nóng)民工,但這是極少的一部分人。

因此,如果這種局面不能改觀,未來中國城市化的一個景觀是:雖然沒有印度和拉美的貧民窟,但是大量的農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)入城市,為條件較差的租賃居住式,或者工棚式,不可能在城鎮(zhèn)中安居。

當(dāng)然,有關(guān)部門,甚至有的地方政府,想對大量的農(nóng)民工提供廉租房,甚至廉價房。然而,住房與食品不一樣的是,價值太大;從人口規(guī)模上來看,未來5～6億人口轉(zhuǎn)移入城鎮(zhèn);即使我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但是還有養(yǎng)老、醫(yī)療等等公共服務(wù)需要提供,公共服務(wù)對財政的需要和財政收入之間相當(dāng)緊張。因而,這樣大規(guī)模的人口的住房想靠政府財政提供,顯然是一種不切實際,根本不可能操作的幻想。

2.人口多年并長期在城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間劇烈流動。

我認(rèn)為,城鄉(xiāng)分割的戶籍制度雖然是一個影響因素,但是,由于暫住證制度的實行,由于有身份證就可以在全國各地就業(yè),實際上戶籍制度對農(nóng)民工家庭移居城鎮(zhèn)的約束并不是絕對的。農(nóng)民工及其家庭不能從農(nóng)村向城鎮(zhèn)永久性轉(zhuǎn)移的最大制約來自四個方面:(1)從上述分析可以看出,居住的正規(guī)渠道看,城鎮(zhèn)中的房價過高,農(nóng)民工實際不可能通過購買住房而實現(xiàn)永久遷移;(2)從農(nóng)民家庭遷移的非正規(guī)居住渠道看,不允許農(nóng)民在城鎮(zhèn)周圍自己建設(shè)貧民窟區(qū)域,這就堵住通過低居住成本遷移城鎮(zhèn)的農(nóng)民;(3)由于農(nóng)村中的土地和宅基地不能隨意賣出變現(xiàn),使農(nóng)村的土地和宅院資產(chǎn)置換城鎮(zhèn)住房的渠道也被堵住,發(fā)生農(nóng)村有房不去住,在城鎮(zhèn)找工作租房住,因居住障礙而不能永久向城鎮(zhèn)遷移;(4)由于城鎮(zhèn)中中小企業(yè)少,對非正規(guī)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)有諸多的限制,農(nóng)民工在城鎮(zhèn)能獲得的收入水平要遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)職工,大產(chǎn)權(quán)房的房價昂貴,農(nóng)民工的房價收入比太高,購買住房遷移城鎮(zhèn)的可能性極小。

這樣一種土地制度下,中國的城市化景觀與東亞、拉美和印度將截然不同:從年度中看,人口在城鄉(xiāng)間因探父母、夫妻團(tuán)聚、春節(jié)假日而劇烈且頻繁地流動;從區(qū)域看,農(nóng)村剩余勞動力主要從城市化水平低、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的人口大省向城市化水平高、出口加工外向、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域流動;從代際看,農(nóng)民工初高中畢業(yè)到城市和城鎮(zhèn),到東部沿海地區(qū),中老年時,再回農(nóng)村,形成代際輪回。就2009年的春運看,從1月11日開始到2月19日結(jié)束,鐵路方面,40天的總量達(dá)到1.92億人次。其中,客流最高峰2月14日,單日發(fā)送旅客592.9萬人次;公路方面,40天內(nèi),全國共投入76萬輛大中型客車,平均日發(fā)班次210萬次,共完成道路客運量21.1億人次;還有水運2 900萬人次,航空2 420萬人次。

一個社會,人口大部分如果不是由于休閑、旅游和商務(wù)而流動,而是因住宅與工作地分離、夫妻分離、代際分離、頻繁尋找工作等原因劇烈并大規(guī)模流動,加上收入分配不公和貧富不均,這個社會發(fā)生動蕩的危險程度會極高。實際證明,許多動蕩發(fā)生于人口的這種非和諧和大規(guī)模的流動之中。如果中國的城市化,只是農(nóng)民工工棚式、集體宿舍式和簡陋租賃式轉(zhuǎn)移,那么,未來年度內(nèi)人口在城鄉(xiāng)之間、在區(qū)域之間流動的規(guī)模將越來越大,并且將越來越劇烈,這種鐘擺式的流動,發(fā)生動蕩的概率上升,對于我們國家的社會穩(wěn)定的威脅極大。一個國家的人民,安居樂業(yè),則社會穩(wěn)定;如果不能安居,就業(yè)也困難,人口劇烈流動,這個國家發(fā)生動蕩的危險就特別大。如果這個國家的相當(dāng)大規(guī)模和比例的人口在經(jīng)常性地流動,并且在時間上是集中流動,社會貧富階層顯明,那么,社會秩序就極其危險。因此,安居則社會穩(wěn)定,讓大部分轉(zhuǎn)移到城市的人口較為永久的居住下來,不能不是我們考慮土地制度改革的一個非常重要的原則。我們來看社會動蕩危險程度與居住、職業(yè)、收入和人口流動性質(zhì)的關(guān)系。

表6-13 社會不穩(wěn)定程度的因素組合表

從表6-13可以看出,有固定住所的城市人口,雖然因商務(wù)、休假、旅游等流動,但是,這樣的流動對社會的穩(wěn)定影響很小,是一種良性的人口流動。貧民窟雖然不如永久居住,但是,家庭團(tuán)聚,是減少了人口在城鄉(xiāng)和地域之間因生計和探親形成的劇烈流動,減少了社會不穩(wěn)定的風(fēng)險。最危險的是,農(nóng)民進(jìn)城市后,沒有固定的住所,人口因探親和生計而在城鄉(xiāng)和區(qū)域之間大規(guī)模和劇烈流動,這樣的社會是最危險的。大規(guī)模的流動人口,在流動的途中,加上社會的發(fā)展、收入、財富等差距,可能因一小事就會引發(fā)和釀成局部、區(qū)域,甚至全社會性的聚眾動蕩。(未完待續(xù))

(作者單位:中共中央黨校)