公共事業(yè)管理的有效邊界

摘要:公共事業(yè)管理有效邊界的實(shí)質(zhì)，是對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)權(quán)力選擇與實(shí)施邊界的確定。在三維權(quán)力架構(gòu)下，簡(jiǎn)單地組合這些權(quán)力，不會(huì)形成公共事業(yè)管理的有效邊界。因此，必須在審視權(quán)力性質(zhì)和作用的基礎(chǔ)上，分化、調(diào)整這些權(quán)力并進(jìn)行合理的制度安排。公共事業(yè)管理有效邊界的生成，并不是獨(dú)尊或否定哪一種權(quán)力，而是這三維權(quán)力保持一種動(dòng)態(tài)的平衡。

關(guān)鍵詞:公共事業(yè)管理;有效邊界;三維權(quán)力;分化

中圖分類號(hào):D621.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)24-0200-02

一、權(quán)力制度安排中的有效邊界

政府權(quán)力是政府憑借其特殊身份所擁有的公共權(quán)力，它具有權(quán)威性和強(qiáng)制性。對(duì)公共事務(wù)而言，政府權(quán)力無(wú)疑發(fā)揮著積極的作用;而對(duì)準(zhǔn)公共事務(wù)的治理，完全由政府權(quán)力主導(dǎo)則會(huì)產(chǎn)生諸多弊端。政府權(quán)力的運(yùn)作往往傾向于公眾的平均需求和偏好，既無(wú)法滿足部分公眾的特殊需求，也不能對(duì)新的需求作出及時(shí)反應(yīng)。政府在提供產(chǎn)品時(shí)缺乏成本效益機(jī)制，往往因其“內(nèi)部性”過(guò)度追求準(zhǔn)公共產(chǎn)品的數(shù)量而忽視公眾的真實(shí)需求，這樣不僅造成產(chǎn)品資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，也使政府規(guī)模不斷擴(kuò)大，其間接表現(xiàn)為國(guó)家財(cái)政預(yù)算總額的增加，提高了準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給成本。

市場(chǎng)權(quán)力即企業(yè)擁有的追求利潤(rùn)最大化的權(quán)力，它具有追逐利益的特性。準(zhǔn)公共產(chǎn)品非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特性，致使企業(yè)缺乏提供這種產(chǎn)品的動(dòng)力和積極性。非排他性會(huì)使人們選擇這樣的消費(fèi)方式，即等其他人購(gòu)買后自己無(wú)償消費(fèi)，若所有人都采用此消費(fèi)方式，其結(jié)果造成無(wú)人主動(dòng)付費(fèi)購(gòu)買這種產(chǎn)品;非競(jìng)爭(zhēng)性使得增加消費(fèi)者的邊際成本為零，增加邊際成本為零的產(chǎn)品其價(jià)格也應(yīng)為零。作為理性“經(jīng)紀(jì)人”的企業(yè)絕不會(huì)生產(chǎn)沒(méi)有消費(fèi)者或價(jià)格為零的產(chǎn)品。

由此可見，依賴政府或市場(chǎng)權(quán)力來(lái)治理準(zhǔn)公共事務(wù)，都無(wú)法提升公共事業(yè)管理的效能。二維權(quán)力的“失靈”，使得人們積極尋求政府、市場(chǎng)之外的“第三種力量”，即公共事業(yè)組織所擁有的社會(huì)權(quán)力。社會(huì)權(quán)力是社會(huì)公眾賦予公共事業(yè)組織的一種非強(qiáng)制性的支配力量，它利用信用資源來(lái)溝通準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供需雙方，來(lái)滿足社會(huì)部分共同需要。這種權(quán)力的權(quán)威來(lái)自供需雙方的信任，它的實(shí)施主要靠說(shuō)服機(jī)制。作為社會(huì)權(quán)力有效載體——公共事業(yè)組織的創(chuàng)新和發(fā)展，使得社會(huì)權(quán)力擁有良好的生存和增長(zhǎng)的“土壤”，從而突破了公共事業(yè)管理中二維權(quán)力的安排，呈現(xiàn)出政府、市場(chǎng)和社會(huì)三維權(quán)力結(jié)構(gòu)。

有效邊界分析是建立在權(quán)力擁有者——組織提供產(chǎn)品和滿足需求的作用之上的。根據(jù)產(chǎn)權(quán)的理論，公共事業(yè)管理有效邊界的確定是社會(huì)選擇的結(jié)果，其選擇標(biāo)準(zhǔn)就是交易成本。究竟是利用政府權(quán)力，還是利用市場(chǎng)權(quán)力，抑或是社會(huì)權(quán)力，要看哪種權(quán)力在實(shí)施過(guò)程中的運(yùn)行成本更經(jīng)濟(jì)、更有效率。

二、有效邊界生成的制約因素

國(guó)家民主進(jìn)程。實(shí)踐表明，社會(huì)的民主化程度越高，公共事業(yè)組織的發(fā)展就越活躍，其所擁有的社會(huì)權(quán)力就越強(qiáng)。相反，在高度集權(quán)的社會(huì)里，國(guó)家總是通過(guò)控制主要的社會(huì)資源，建立縱向等級(jí)制度體系和組織體系，試圖將任何社會(huì)的、民間的力量納入到自身統(tǒng)一的支配之中。這種情況下，很難產(chǎn)生獨(dú)立于政府的社會(huì)權(quán)力:一方面，政府權(quán)力不斷向社會(huì)擴(kuò)散和滲透，使民間的社會(huì)力量被梳理進(jìn)縱向的行政關(guān)系之中;另一方面，國(guó)家往往視民間力量為改造的對(duì)象和實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的障礙，導(dǎo)致社會(huì)權(quán)力處于消極被動(dòng)、被排擠的地位。

市場(chǎng)發(fā)達(dá)程度。市場(chǎng)的發(fā)達(dá)程度影響著政府、市場(chǎng)和社會(huì)權(quán)力在公共事業(yè)管理中的地位和作用。一般來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)健全國(guó)家的市場(chǎng)、社會(huì)權(quán)力在公共事業(yè)管理中的作用大于市場(chǎng)欠健全國(guó)家，市場(chǎng)健全國(guó)家的政府權(quán)力的作用小于市場(chǎng)欠健全國(guó)家。就中國(guó)目前狀況而言，雖然由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)制，但由于缺乏歷史基礎(chǔ)，市場(chǎng)的健全完善程度仍比較低下，傳統(tǒng)的計(jì)劃色彩仍十分嚴(yán)重。在這種情況下，政府權(quán)力在分配社會(huì)資源方面的作用比那些市場(chǎng)發(fā)達(dá)的國(guó)家大得多，在準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，政府往往是唯一、直接的供給者。而在市場(chǎng)發(fā)達(dá)的國(guó)家中，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供主要由公共事業(yè)組織承擔(dān)，政府只扮演“裁判員”、“掌舵”的角色。

歷史資源稟賦。歷史形成的資源稟賦集中在政府手里的國(guó)家，政府權(quán)力的作用自然大于資源分散的國(guó)家。例如，實(shí)行福利國(guó)家政策的瑞典，依靠市場(chǎng)權(quán)力解決不了的問(wèn)題，都是通過(guò)政府權(quán)力，即社會(huì)福利制度來(lái)解決的，社會(huì)權(quán)力的作用極小;而在美國(guó)則相反，社會(huì)權(quán)力的作用很大。盡管中國(guó)正在完成由依賴政府、市場(chǎng)權(quán)力的體制向依賴社會(huì)權(quán)力的體制轉(zhuǎn)化的任務(wù)，但政府權(quán)力仍在過(guò)渡過(guò)程中起很大作用。在目前公共事業(yè)組織尚不成熟、社會(huì)權(quán)力還比較弱小的狀況下，政府權(quán)力在公共事業(yè)管理中的作用，仍將比發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家大得多。隨著以事業(yè)單位改革為切入點(diǎn)的現(xiàn)代事業(yè)制度的完善，政府權(quán)力將日益減弱，社會(huì)權(quán)力會(huì)不斷加強(qiáng)。

社會(huì)文化背景。崇尚集體主義的國(guó)家，認(rèn)為社會(huì)進(jìn)步是國(guó)家引導(dǎo)的結(jié)果，而非個(gè)人力量所致;崇尚個(gè)人主義的國(guó)家，認(rèn)為社會(huì)是由一個(gè)個(gè)有獨(dú)立意識(shí)的個(gè)人組成的，社會(huì)進(jìn)步是追求效用最大化的個(gè)人不斷進(jìn)取的合力推動(dòng)的。前一種文化相信組織的力量，后一種文化相信契約的效力。在有前一種文化背景的國(guó)家里，政府權(quán)力的作用大于有后一種文化背景的國(guó)家，市場(chǎng)權(quán)力特別是社會(huì)權(quán)力的作用則小于有后一種文化背景的國(guó)家。中國(guó)的文化傳統(tǒng)是崇尚集體主義的，是相信國(guó)家在社會(huì)進(jìn)步中的引導(dǎo)作用的;同時(shí)又相對(duì)地缺乏契約傳統(tǒng)，人們不甚相信契約的效力。

三、有效邊界的生成:權(quán)力分化與調(diào)整

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)形成了“大政府、小社會(huì)”的管理模式。政府高度集權(quán)化，事無(wú)巨細(xì)均由政府一手操辦，從時(shí)間的跨度上包括了“搖籃到墓地”的全過(guò)程，政府作為社會(huì)、個(gè)體的保姆或監(jiān)護(hù)人，全面承擔(dān)起廣泛的社會(huì)事務(wù)。其極端形式就是政府包攬一切社會(huì)事務(wù)，社會(huì)為政府所吞沒(méi)。事實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明，“政府辦社會(huì)”模式是低效率的。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，在治理準(zhǔn)公共事務(wù)中，首先出現(xiàn)了政府權(quán)力和市場(chǎng)權(quán)力的分離。按照“政企分開”的原則，政府收縮公共產(chǎn)品提供的范圍，改變傳統(tǒng)的大包大攬的做法，將原來(lái)由政府承擔(dān)準(zhǔn)公共事務(wù)逐步讓渡給營(yíng)利部門。這一分離階段，政府權(quán)力逐漸下降，市場(chǎng)權(quán)力不斷提升。

在這一治理變革中，市場(chǎng)化是一種國(guó)際性潮流。市場(chǎng)化是通過(guò)一系列化公為私、公私合作方式，借以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量，從而達(dá)到更好的社會(huì)治理效果。市場(chǎng)化價(jià)值取向推動(dòng)了“企業(yè)辦社會(huì)”模式的形成。市場(chǎng)化改革在某種程度上降低了準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給成本，提高了準(zhǔn)公共服務(wù)的質(zhì)量，減少了國(guó)家的財(cái)政開支，同時(shí)也帶來(lái)了一些負(fù)面影響。從公共性的角度，政府市場(chǎng)化改革存在著經(jīng)濟(jì)性損失、公平性損失、腐敗、公共責(zé)任缺失、社會(huì)穩(wěn)定、引發(fā)政府管理危機(jī)等六個(gè)方面的問(wèn)題。為了克服市場(chǎng)化的弊端，于是出現(xiàn)了第二次權(quán)力的分離，即市場(chǎng)權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的分離。按照“企事分開”的原則，由政府交給企業(yè)的準(zhǔn)公共事務(wù)又逐步轉(zhuǎn)移給公共事業(yè)組織來(lái)承擔(dān)。

隨著“大政府”向服務(wù)、有效政府的轉(zhuǎn)變以及民主化的縱深發(fā)展，推動(dòng)了準(zhǔn)公共服務(wù)的社會(huì)化進(jìn)程。社會(huì)化意味著政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移了一部分職能，同時(shí)也把與職能相對(duì)應(yīng)的權(quán)力轉(zhuǎn)移給公共事業(yè)組織。社會(huì)化不僅是政府“放權(quán)”的過(guò)程，更是政府“還權(quán)”的過(guò)程，權(quán)力向社會(huì)分散是社會(huì)化的實(shí)質(zhì)所在。社會(huì)化推動(dòng)了權(quán)力的第三次分離，即政府權(quán)力和社會(huì)權(quán)力相分離，其變化趨勢(shì)是進(jìn)一步弱化政府權(quán)力的作用，增強(qiáng)社會(huì)權(quán)力的作用。按照“政事分開”原則，徹底改變公共事業(yè)組織作為政府附屬物的狀態(tài)和以政代事的局面，將政府承擔(dān)的具體技術(shù)性、服務(wù)性的社會(huì)職能剝離出來(lái)，同時(shí)將公共事業(yè)組織承擔(dān)的行政職能回歸政府部門。簡(jiǎn)而言之，就是政府作為提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的“政治決定”者與公共事業(yè)組織作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的承擔(dān)者分開。

公共事業(yè)管理有效邊界形成之前，總體來(lái)說(shuō)，政府權(quán)力、市場(chǎng)權(quán)力和社會(huì)權(quán)力之間的各種組合所產(chǎn)生的效率都是低下的。經(jīng)過(guò)三次權(quán)力的分化與調(diào)整，逐漸生成了公共事業(yè)管理的有效邊界。有效邊界的形成，既不意味著獨(dú)尊唯一的社會(huì)權(quán)力，也不意味著政府權(quán)力和市場(chǎng)權(quán)力的退卻、消失，而是三維權(quán)力一種動(dòng)態(tài)的平衡。它們?cè)诠彩聵I(yè)管理中的作用比重應(yīng)是:社會(huì)權(quán)力>市場(chǎng)權(quán)力>政府權(quán)力。在公共事業(yè)管理中，政府權(quán)力的作用是對(duì)公共事業(yè)組織進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)則。政府通過(guò)一定的政策、規(guī)則制度、法律、法規(guī)等，運(yùn)用法制化的手段對(duì)公共事業(yè)組織的活動(dòng)進(jìn)行審時(shí)度勢(shì)的調(diào)節(jié)，根據(jù)其活動(dòng)是否符合法律和政策的要求，進(jìn)行積極的鼓勵(lì)、促進(jìn)或消極的限制、禁止。換言之，政府通過(guò)法規(guī)政策引導(dǎo)社會(huì)權(quán)力的正確行使，規(guī)制公共事業(yè)組織的有效運(yùn)作。對(duì)于市場(chǎng)權(quán)力，其作用并不是對(duì)社會(huì)權(quán)力的替代，而是將需求、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制引入公共事業(yè)組織中。公共事業(yè)組織通過(guò)需求機(jī)制，進(jìn)入事業(yè)型市場(chǎng)充分調(diào)研公眾對(duì)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的需求狀況，制定合理戰(zhàn)略規(guī)劃;利用價(jià)格機(jī)制，制定產(chǎn)品的合理價(jià)格;通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，逐步打破壟斷的局面;利用激勵(lì)機(jī)制，不斷激發(fā)其成員的積極性和創(chuàng)造性，更好地提升公共事業(yè)管理效能。社會(huì)權(quán)力在公共事業(yè)管理過(guò)程中則發(fā)揮著主導(dǎo)作用，通過(guò)公共事業(yè)組織采取計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等方式對(duì)準(zhǔn)公共事務(wù)進(jìn)行具體的管理。

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[責(zé)任編輯 陳鳳雪]