新中國建立初期城市土地使用制度的演變及其原因

摘要:中國現(xiàn)行城市土地使用制度改革是變傳統(tǒng)的無償、無流轉(zhuǎn)、無限期城市土地使用制度為有償、有流轉(zhuǎn)、有期限使用制度，新中國建立初期不僅是傳統(tǒng)城市土地使用制度奠基時期，而且當時城市土地使用制度與今天城市土地使用制度存在驚人的相似之處，力求通過回顧該時期傳統(tǒng)城市土地使用制度是如何形成的，為什么形成，為今日城市土地使用制度改革找到根源。

關(guān)鍵詞:新中國建立初期;城市土地使用制度;演變

中圖分類號:F293.2文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)24-0166-02

一、新中國建立初期城市土地使用制度的演變

土地使用制指人們在使用土地所形成的制度性的經(jīng)濟關(guān)系，是對土地使用的程序、條件和形式的規(guī)定，是土地制度中僅次于土地所有制的重要組成部分[1]。

(一)有流轉(zhuǎn)→有限制的流轉(zhuǎn)→無流轉(zhuǎn)

新中國成立至1956年，城市私有土地基本上可以買賣、出租、入股、典當、贈與或交換等。這可以從1950年4月3日政務院公布的《契稅暫行條例》中可以看出，“為了保證人民土地房屋所有權(quán)，并便利其移轉(zhuǎn)變動，制定本條例。”“各機關(guān)與人民相互間有土地房屋之買賣、典當、贈與或交換行為者，均應完納契稅?！盵2]1956年對城市資本主義性質(zhì)的地產(chǎn)進行社會主義改造時，對私人土地所有權(quán)作了嚴格限制，只準使用，不得買賣、出租或以其他形式進行轉(zhuǎn)讓[2]。至于城市國有土地，解放之初國家就明確規(guī)定是不允許買賣的，如1950年11月政務院發(fā)布《城市郊區(qū)土地改革條例》[3]規(guī)定，“經(jīng)營人不得以國有土地出租、出賣或荒廢”。

(二)有償→無償

新中國建立初期，只有國家機關(guān)、部隊、學校是無償使用城市國有土地。然而，政務院1954年2月24日頒發(fā)的政財習字15號文件和內(nèi)務部在同年3月8日頒布的文件中明確規(guī)定，國營性質(zhì)的土地使用者使用國有土地時，應一律由當?shù)卣疅o償撥給使用，均不須再交納租金[2]。自此，全民所有制單位、公私合營企業(yè)開始無償使用城市的國有土地，集體和個人雖然要繳納地租，但收費標準很低，①與無償使用相差無幾。

解放之初，國營性質(zhì)的土地使用者，要使用私有土地，都是通過購買或租賃才能取得，并按當時的市價支付地價或租金。1953年《國家建設征用土地辦法》頒布后，表面上有償使用，實質(zhì)是無償使用。②在允許私有土地買賣的情況下，私人使用私有土地一直是有償?shù)模?956年，在對私有地產(chǎn)社會主義改造中，使用這部分私人土地也是通過支付定息和定租等有償方式而獲得的，只是改造后其比重已經(jīng)微乎其微了。

(三)土地配置方式從市場配置為主向行政劃撥為主轉(zhuǎn)變

新中國建立之初即對城市國有土地實行租撥制，而不是通過市場配置，屬于行政劃撥范疇。③而私人的合法土地交易受到保護，并通過土地市場來完成的，這種狀況在1954—1956年間發(fā)生了重大變化。城市土地市場配置的主體不斷減少，國家機關(guān)、企業(yè)、學校、團體、公私合營企業(yè)、私營企業(yè)或私營文教企業(yè)不能再通過市場購買和租賃私人土地，而是通過征用然后由政府行政劃撥。1956年城市私房改造開始后，私人土地市場范圍只是局限于改造起點以下的房屋地基的隨房買賣，因而數(shù)量極少，導致城市私人土地市場日趨萎縮。

(四)從城市土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，到名義上可以分開，最后到兩者實質(zhì)的統(tǒng)一

建國之初，城市國有土地所有權(quán)與使用權(quán)基本上是分離的，所有權(quán)屬于國家，但使用權(quán)則屬于各種不同所有制成分的經(jīng)濟實體或其他用地單位、個人，只是土地使用權(quán)已經(jīng)是不完整的了，使用者不得以國有土地出(轉(zhuǎn))租、出賣、轉(zhuǎn)讓、典當及供債務之擔保等。1953年土地征用辦法頒布后，城市國有土地使用者并不擁有決定和改變土地利用方式的權(quán)力，也沒有處置土地使用權(quán)(轉(zhuǎn)讓、出租、出賣、抵押土地)的權(quán)力，使用權(quán)與所有權(quán)的分離就只是形式上的，兩者實質(zhì)上已經(jīng)統(tǒng)一起來了。

1955年前，城市私有土地所有權(quán)與使用權(quán)是分離的，而且兩種權(quán)利都是比較充分的，可以買賣、出租、入股、典當、贈與或交換等。在1956年城市私有土地社會主義改造過程中，法律上雖然沒有取消資本家的土地所有權(quán)，但資本家所得已與企業(yè)盈利無關(guān)，所以，他們對土地所有權(quán)也就不再過問了，因此，工商業(yè)民族資本家已經(jīng)喪失了對土地的支配權(quán)，資本家的土地所有權(quán)僅僅表現(xiàn)在每年獲得少量的定息和定租上，這樣，這部分城市地產(chǎn)的實際占有和使用都已經(jīng)歸國家，兩權(quán)實際上已經(jīng)統(tǒng)一起來了。

(五)城市土地有限期使用沒有發(fā)生變化

新中國建立初期，城市國有土地使用一直是有限期的，大多數(shù)學者認為，1954以后，隨著城市土地使用制度向無償、無流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變，也由有限期向無限期轉(zhuǎn)變，事實并非如此，如1955年，哈爾濱市房地局劃撥給中國人民銀行哈市分行的建設用地撥用證上，規(guī)定撥用期間自1955—1960年，共五年，可見無限期是在以后計劃經(jīng)濟體制高度強化過程中才形成的。

二、新中國建立初期城市土地使用制度演變的原因

第一，制定這種制度的依據(jù)，是隨著土地私有制的消滅、地租將不復存在的推斷的理論模式。在土地公有制的條件下，土地應無償使用，這個觀點源于空想社會主義，后來蘇聯(lián)斯大林否認社會主義絕對地租范疇，為前蘇聯(lián)長期實行土地無償使用制度打下了理論基礎，馬克思和恩格斯在19世紀60年代以前也曾認為，在土地公有制的條件下不存在絕對地租[4]。由于對馬克思主義的理論誤解和蘇聯(lián)模式的影響，建國初期，在土地問題上我們的理論認識出現(xiàn)了偏差，誤認為社會主義社會消滅了土地私有制，地租就隨之消失了，因為地租只是資本主義經(jīng)濟的范疇，城市土地的商品屬性也隨土地國有制的建立而不存在了，這樣，城市土地就實行無償使用，似乎這體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性。

第二，土地所有制決定使用制。建國初期城市土地國有化，消除了私有土地所有權(quán)對大規(guī)模的工業(yè)建設和城市建設的干擾。相當于地租的那部分收益轉(zhuǎn)為國家建設資金和勞動者個人消費資金，尤其是特定的土地征用制度為國家節(jié)約了大筆征地費，從而極大地降低了工業(yè)發(fā)展和城市擴展中的社會成本，保證了社會主義建設的高速發(fā)展;“一五”時期大規(guī)模社會主義建設和城市土地的迅速國有化，使得中國城市土地使用制度的環(huán)境發(fā)生了巨大變化，這時“保證土地合理使用的決定性關(guān)鍵，在于政府批準使用土地時，嚴格掌握使用原則。按照企業(yè)單位、機關(guān)、部隊、學校的實際需要與發(fā)展情況，確定其使用土地的面積。不必采用征收土地使用費或租金的辦法。

第三，統(tǒng)收統(tǒng)支體制和高度集中的計劃經(jīng)濟體制下必然的趨勢。行政劃撥城市土地使用權(quán)是公有制基本理論的產(chǎn)物，是更大范圍內(nèi)生產(chǎn)要素公有制的組成部分，是國家計劃經(jīng)濟體制運行的必然選擇。建國初期是中國由市場經(jīng)濟體制向計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變時期，1956年底，中國實現(xiàn)了經(jīng)濟計劃化，計劃經(jīng)濟體制與市場經(jīng)濟體制并存的“雙軌制”格局被計劃經(jīng)濟體制的“單軌制”取代[5]。經(jīng)濟體制決定土地制度[6]，高度集中的計劃經(jīng)濟體制和統(tǒng)收統(tǒng)支的產(chǎn)品經(jīng)濟從根本上排除了價值規(guī)律和市場機制的作用，在這種體制下，作為基本生產(chǎn)要素的土地當然也就不能成為商品，而必須要由國家統(tǒng)一調(diào)撥使用，企業(yè)使用國有土地也就不需支付任何代價，當然，企業(yè)也就不能將土地作為商品推向市場流轉(zhuǎn)。而且，城市土地屬于國家所有，中國實行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，國民經(jīng)濟實行單一的行政管理體制，在這種統(tǒng)收統(tǒng)支的產(chǎn)品經(jīng)濟模式下，國營企業(yè)只是國家政權(quán)的附屬物，這樣，企業(yè)和土地同屬于一個所有者，所有權(quán)和使用權(quán)實質(zhì)上并沒有分離，絕對地租產(chǎn)生的條件已經(jīng)消滅，企業(yè)與國家之間不需要發(fā)生使用者向所有者租賃土地和交納地租的關(guān)系，自然使用國有土地不必交納使用費和地租，國家的地租可以通過用地單位產(chǎn)出的統(tǒng)一歸屬來實現(xiàn)。

第四，無償劃撥使用制度，是與中國經(jīng)濟發(fā)展初期特殊的國情和獨特的組織工業(yè)化的道路相聯(lián)系的土地權(quán)利制度。這種土地使用制的形成跟中國1949年以后推行的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略有關(guān)，由于發(fā)展重工業(yè)所需的資金、技術(shù)、勞動力、土地等資源條件在當時無法支持這一戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，因此全面排斥市場機制的作用，人為扭曲生產(chǎn)要素價格和產(chǎn)品的相對價格就成為必然的選擇。在此背景下，城市土地的使用就采取了無償或者低償、無流動和無限期的制度安排，土地的配置也就實行計劃配置方式的行政劃撥制。

第五，無償行政劃拔土地使用制度順利運行的兩個基本條件基本具備。無價行政劃撥土地使用制度是傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制在土地經(jīng)濟領(lǐng)域里的具體表現(xiàn)。計劃經(jīng)濟在資源配置上能否取得好的效率，主要取決于兩個條件:一是能否迅速進行較為全面的信息收集和恰當?shù)男畔⑻幚恚⒓皶r據(jù)此作出正確的決策。二是作出的正確決策能否迅速而準確地得到貫徹執(zhí)行[6]。

參考文獻:

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[6]張小鐵.中國傳統(tǒng)城市土地產(chǎn)權(quán)制度評析[J].財經(jīng)問題研究，1994，(6):55-59.

[責任編輯 陳丹丹]