城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化:破解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展難題的突破口

摘要:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是改革開放政策繼續(xù)深入的要求，也是改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關(guān)系的妥善處理在當(dāng)前階段面臨新形勢(shì)提出的新要求。日趨拉大的城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實(shí)，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提上了緊迫的日程。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路徑具有多樣性，但是“給農(nóng)村提供與城市大體一致的平臺(tái)”即給農(nóng)村與城市發(fā)展相同的起點(diǎn)與機(jī)會(huì)這一點(diǎn)應(yīng)該是同一的。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展應(yīng)該根據(jù)當(dāng)前階段的特點(diǎn)，把工作重心放到城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化這一任務(wù)上來，為農(nóng)村創(chuàng)造一個(gè)可持續(xù)的、“內(nèi)生性”的發(fā)展平臺(tái)。

關(guān)鍵詞:公共服務(wù);均等化;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;突破口

中圖分類號(hào):F291.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)24-0155-02

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的歷史依據(jù)與現(xiàn)實(shí)要求

1.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關(guān)系的妥善處理在當(dāng)前階段面臨新形勢(shì)的新要求。三十年前起步的農(nóng)村改革，使我國(guó)廣大農(nóng)村的面貌發(fā)生了歷史性巨變。僅就農(nóng)民收入一項(xiàng)就能說明這三十年來農(nóng)村改革的成就:農(nóng)民收入由剛實(shí)行改革開放的1980年的191元增加到2007年的4 140元，增長(zhǎng)了近21倍[1]。但中國(guó)農(nóng)村的改革發(fā)展仍然面臨不少挑戰(zhàn)和問題:城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾仍然突出，無(wú)法適應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的緊迫要求;農(nóng)業(yè)發(fā)展方式依然粗放，保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的難度加大;農(nóng)民持續(xù)增收的機(jī)制仍未完全建立，城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大……這一切把農(nóng)村改革重新提上日程。

全面建設(shè)小康社會(huì)必然是一個(gè)“共同富裕”的社會(huì)，是廣大農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民一起享受改革開放成果的社會(huì)，是工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)居民收入差距縮小的社會(huì)，是城鄉(xiāng)打破封閉、隔離走向融合的社會(huì)。只有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)真正的全面小康社會(huì)。特別是當(dāng)中國(guó)工業(yè)逐步進(jìn)入現(xiàn)代化之后，我們的農(nóng)業(yè)仍然停留在“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)”的水平上，農(nóng)民增收緩慢而滯后。這種不平衡的發(fā)展，致使經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)受到了制約。擁有13億多人口的中國(guó)應(yīng)該是一個(gè)巨大的市場(chǎng)，但是我們市場(chǎng)消費(fèi)能力卻很低，因?yàn)檎既珖?guó)總?cè)丝?/3強(qiáng)的農(nóng)民由于增收緩慢及保障水平落后而“不敢消費(fèi)”。以至于我們生產(chǎn)的東西基本上是出口，GDP的增長(zhǎng)里面出口所占的比重達(dá)到了37.57%(2007年)，這種狀況是一種不太安全(不穩(wěn)定的)的發(fā)展，一旦出口受阻，很多問題隨之而來。

2.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌:城鄉(xiāng)差距拉大的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)要求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是要求城與鄉(xiāng)、工與農(nóng)協(xié)調(diào)發(fā)展，不是以犧牲農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展來?yè)Q取城市、工業(yè)的發(fā)展，城市居民與農(nóng)村居民在保證效率的前提下，最大限度享受國(guó)家的福利(文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等)，這是公平正義的社會(huì)的現(xiàn)實(shí)要求，也是和諧社會(huì)的應(yīng)有之義。而現(xiàn)實(shí)是，改革開放三十年來，我們發(fā)現(xiàn)這種“協(xié)調(diào)”發(fā)展的理想似乎成了越來越遠(yuǎn)去的夢(mèng)想，有越來越多的證據(jù)表明，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，城鄉(xiāng)差距并沒有隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而縮小，反而比改革之初的差距還增大了，并且這種差距拉大的變化趨勢(shì)還在延續(xù)(王德文、蔡昉，2003)。學(xué)者王德文根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，從城鄉(xiāng)收入水平、消費(fèi)支出、消費(fèi)水平這三個(gè)衡量城鄉(xiāng)差距的指標(biāo)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)對(duì)比，發(fā)現(xiàn)從1978—2003年，按名義價(jià)格計(jì)算的城鄉(xiāng)消費(fèi)水平、消費(fèi)支出和收入水平的差距程度分別由原來1978年的2.9∶1、2.7∶1、2.6∶1上升到2003年的3.6∶1、3.4∶1、3.2∶1，三個(gè)不同的指標(biāo)統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，“城鄉(xiāng)差距程度已越過了改革初始水平”。

公共服務(wù)的缺失，使城鄉(xiāng)發(fā)展不在同一個(gè)起跑線上。長(zhǎng)期以來城鄉(xiāng)“二元分治”的格局，使農(nóng)村在基本公共服務(wù)方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。以醫(yī)療和教育為例，2004年，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源之比值為7.4∶1，城鄉(xiāng)小學(xué)生人均財(cái)政支出比值為3.0∶1[2]。醫(yī)療衛(wèi)生條件的落后，加上農(nóng)民看病難、看病貴，再加上農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度(新農(nóng)合)尚未健全與完善，農(nóng)民因病致貧、因病返貧的情況比較普遍;而教育是提高農(nóng)民素質(zhì)與農(nóng)業(yè)技能的關(guān)鍵，它的落后則使農(nóng)村、農(nóng)業(yè)難以走出長(zhǎng)期以來的困境。

二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的諸多路徑及其共同性

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展路徑的多樣性。怎樣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，這既是理論上有待解決的問題，也是實(shí)踐中碰到的現(xiàn)實(shí)問題。關(guān)于這個(gè)問題，學(xué)者們?nèi)收咭娙剩钦咭娭?，從不同的角度提出了諸多見解，歸納起來，大致有以下幾種觀點(diǎn):(1)主張從體制上去統(tǒng)籌，即打破城鄉(xiāng)“二元分治”結(jié)構(gòu)性體制，建立起統(tǒng)一的戶籍制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、教育制度等;(2)主張從產(chǎn)業(yè)上進(jìn)行統(tǒng)籌，即建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，調(diào)整農(nóng)村工業(yè)布局和發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)工農(nóng)業(yè)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一;(3)主張從資源和生產(chǎn)要素上進(jìn)行統(tǒng)籌包括資本、土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素;(4)主張城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在于推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，通過轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力來縮小城鄉(xiāng)差距;(5)主張通過統(tǒng)籌公共財(cái)政支出，加大農(nóng)村公共服務(wù)的投入，從而提高農(nóng)村生產(chǎn)、生活的水平，使城鄉(xiāng)居于起點(diǎn)差不多的平臺(tái)，有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展同一性。提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，本身就是承認(rèn)城鄉(xiāng)目前發(fā)展的不平衡性，承認(rèn)目前的“城鄉(xiāng)有別”。那么，出發(fā)點(diǎn)就是一致的:城鄉(xiāng)發(fā)展起點(diǎn)與機(jī)會(huì)的不平等。由于城鄉(xiāng)這種不平衡體現(xiàn)在城市因工業(yè)的優(yōu)勢(shì)、城鎮(zhèn)化過程中國(guó)家政策(如財(cái)政)的優(yōu)先照顧而率先發(fā)展，以及這些因素反過來進(jìn)一步使人力資源、資本、科技等向城市的聚合而產(chǎn)生的合力效應(yīng)使城市加速發(fā)展，從而把農(nóng)村遠(yuǎn)遠(yuǎn)地甩在了后面。

三、現(xiàn)階段城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑的共同指向——城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

1.城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化可以促進(jìn)工農(nóng)業(yè)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)的投入，從而為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足進(jìn)展注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等，需要政府大力增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的興建和改擴(kuò)建。從一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，這個(gè)措施已經(jīng)成為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益的不可或缺方式。韓國(guó)在20世紀(jì)70年代也曾經(jīng)發(fā)起了一場(chǎng)轟轟烈烈的“新村運(yùn)動(dòng)”，通過這一運(yùn)動(dòng)使農(nóng)村面貌煥然一新，農(nóng)民收入顯著增加，農(nóng)民人均收入由1970年的只占工資收入者的67%上升到1977年的102%[3]，而這主要得益于韓國(guó)政府增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的舉措，包括道路興建與擴(kuò)展、修筑小規(guī)模灌溉工程和水壩、水塘和排灌渠等。而日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平很高，而這也主要得益于日本政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持，日本政府通過各種渠道用于農(nóng)業(yè)的投資高達(dá)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的15倍之多，是發(fā)達(dá)國(guó)家中支持力度最高的。這些投入大部分用于土地改良、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等上面去了。

2.城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化有助于實(shí)現(xiàn)真正意義的社會(huì)公平。長(zhǎng)期以來，在中國(guó)城鄉(xiāng)“二元分治”使城市居民與農(nóng)村居民“同民不同命”，大家都是社會(huì)主義的公民，卻由于農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)保障機(jī)制包括最低生活保障、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和醫(yī)療保障、養(yǎng)老、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)、各項(xiàng)社會(huì)救助等社會(huì)福利制度的缺失或者不完善而使農(nóng)民沒有享受到與市民應(yīng)有的同等待遇。如果說以前我們是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)落后，國(guó)家沒有實(shí)力做到全民統(tǒng)一的社會(huì)福利保障，但是改革開放三十年后的今天，綜合國(guó)力已大大增強(qiáng)的中國(guó)，已經(jīng)完全有實(shí)力可以做到，如果這時(shí)我們不去做，那么我們可能會(huì)重蹈現(xiàn)代西方國(guó)家的老路——經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)了，但社會(huì)公正的矛盾加劇了，新的貧困不斷涌現(xiàn)，由此所引發(fā)的社會(huì)問題令人擔(dān)憂。事實(shí)上，經(jīng)過這三十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我們的社會(huì)差距已經(jīng)進(jìn)入世界的前列。發(fā)展與社會(huì)公正問題已經(jīng)到了非得解決的一個(gè)歷史時(shí)期。值得欣慰的是，我們代表著最廣大人民利益的黨已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到了這一問題，并在十六大提出了要“關(guān)注民生問題”，要讓公共財(cái)政的陽(yáng)光照射到更多的老百姓上。在剛剛結(jié)束的十七屆三中全會(huì)上，我們黨明確提出“擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍，發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)”，我們有理由相信，隨著公共財(cái)政在社會(huì)民生上的擴(kuò)大支出，必將伴隨著城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的有力推進(jìn)。

3.城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化有利于城鄉(xiāng)資源的合理配置，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化鋪平道路。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村要發(fā)展，離不開資源的支持。在過去，我們是“優(yōu)先”發(fā)展工業(yè)，資源集中用于發(fā)展工業(yè);到后來，由于工業(yè)的性質(zhì)所決定的資本的積累和技術(shù)的進(jìn)步速度遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)，從而擴(kuò)大了與農(nóng)業(yè)的差距，從而城鄉(xiāng)的差距被不斷拉大。而城市的優(yōu)勢(shì)一旦被“展示”出來，它就像一塊磁鐵，把資金、人力、科技等資源不斷地吸附在它身上，正如馬克思所指出的“城市本身表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂和需求的集中”[4]，從而使城市創(chuàng)造出更高的勞動(dòng)生產(chǎn)率和更大的生產(chǎn)力。這些資源的集中反過來又進(jìn)一步提升了城市的發(fā)展，鄉(xiāng)村則更顯得落后了。可見，這是一個(gè)按經(jīng)濟(jì)規(guī)律自然的循環(huán)。

我們城鄉(xiāng)統(tǒng)籌正是想打破這種“循環(huán)”，而不是打破“規(guī)律”，因?yàn)橐?guī)律是打不破的。在當(dāng)前我們社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提條件下，資源是按效率、競(jìng)爭(zhēng)的原則根據(jù)“無(wú)形的手”來進(jìn)行基礎(chǔ)性的配置的。如果我們?nèi)斡墒袌?chǎng)規(guī)律這只“無(wú)形的手”來調(diào)配資源，顯然無(wú)法扭轉(zhuǎn)當(dāng)前城鄉(xiāng)的差距拉大的趨勢(shì)。但是，我們卻可以通過“有形的手”讓資源按“無(wú)形的手”來指揮和調(diào)配，讓資源重新在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村進(jìn)行合理的“流入”，從而讓農(nóng)業(yè)也能像工業(yè)那樣在資源的支持下不斷創(chuàng)造更高的生產(chǎn)率，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷地發(fā)展，縮小與城市的差距。這只“有形的手”主要就要靠政府的統(tǒng)籌。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]