農(nóng)村低保家庭面臨養(yǎng)老的困境

摘要:改革開放以來，黨和政府高度重視三農(nóng)工作，不斷加大扶貧開發(fā)和社會救助工作，農(nóng)村貧困人口數(shù)量大幅減少。但仍有部分貧困人口尚未解決溫飽問題，需要政府給予必要的救助，以保障其基本生活，并幫助有勞動能力的人積極勞動脫貧致富。在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，是解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的重要舉措，也是建立覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系的重要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村;最低生活保障;養(yǎng)老;困境

中圖分類號:F84 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2009)24-0066-02

中國傳統(tǒng)的社會救濟制度無法解決愈演愈烈的城市和農(nóng)村貧困問題，改革傳統(tǒng)的社會救助方式，實現(xiàn)中國社會救助制度，從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的創(chuàng)新的主要成果是城鄉(xiāng)最低生活保障制度的建立。

一、最低生活保障制度

所謂最低生活保障制度，是指以保障居民基本生活為目的，科學(xué)、合理地確定最低生活保障標準，然后對其家庭成員的人均收入低于最低生活保障標準時給予的差額補助[1]。其重要作用在于能夠為所有的城鄉(xiāng)居民提供最基本的生活條件，減少或降低市場經(jīng)濟在建立和完善過程的負面效應(yīng)。中國實行最低生活保障制度分城鄉(xiāng)先后順序，先對城鎮(zhèn)居民實行最低生活保障制度。1993年，中國政府對城鎮(zhèn)居民實行最低生活保障制度在上海起步，1999年遍及全國城鎮(zhèn);1996年1月1日，在廣西壯族自治區(qū)開始對農(nóng)民實行最低生活保障試點工作，2007年在中國農(nóng)村普及最低生活保障制度，城鄉(xiāng)最低生活保障制度的全面展開相差八年時間[2]。

二、農(nóng)村最低生活保障制度

農(nóng)村居民最低生活保障是對農(nóng)村家庭人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实募彝?，按當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴式o予救助的制度，是在農(nóng)村特困群眾定期定量生活救濟制度的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展和完善的一項社會救助制度。1996年，中國僅在一些經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)進行小規(guī)模的探索和試驗這一制度。2002年，黨的十六大提出“有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村低保制度”后，特別是黨的十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村以后，農(nóng)村最低生活保障制度迅速在全國各地推廣開來。2007年，中共中央1號文件(《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》)明確提出[3]，要在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，鼓勵已建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度，中央財政對財政困難地區(qū)給予適當補助，從而給這項制度在全國普及提供了強大推動力。

農(nóng)村最低生活保障制度的對象，主要是生活水平達不到農(nóng)村最低生活標準的農(nóng)村貧困戶，根據(jù)實際情況，由政府予以差額補助，以達到農(nóng)村最低生活水平。2007年7月11日，國務(wù)院下達了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，為在農(nóng)村地區(qū)全面建立農(nóng)村最低生活保障制度提供了政策依據(jù)。建立農(nóng)村最低生活保障制度的目標是:通過在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。農(nóng)村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村居民，主要因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)民。農(nóng)村最低生活保障制度所需要的資金，基本由各級財政分級負擔，資金主要來源于中央下?lián)艿木葹?zāi)資金和地方本級財政自然災(zāi)害救濟事業(yè)費。農(nóng)村最低生活保障標準由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，報上一級地方人民政府備案后公布執(zhí)行。農(nóng)村最低生活保障標準隨著當?shù)厣畋匦杵穬r格變化和人民生活水平提高適時進行調(diào)整[4]。

三、農(nóng)村最低生活保障水平較低

民政事業(yè)統(tǒng)計報告:2008年全國城鎮(zhèn)平均低保標準為每人每月205.3元，低保對象月人均補助為141元;全國農(nóng)村平均低保標準為每人每月82.3元，月人均補助為49元。盡管2008年中央財政安排農(nóng)村低保補助資金30億元，地方財政也加大投入力度，但用于農(nóng)村居民最低生活保障的資金仍然很少:2008年民政事業(yè)費實際支出17 123 373.7萬元，農(nóng)村最低生活保障支出為2 223 414.8萬元，僅占民政事業(yè)費實際支出的12.98%[5]。表1可看到，農(nóng)村最低生活保障標準以及人均補貼低于城鎮(zhèn)居民。

下表顯示，2007年全國最低生活保障人數(shù)57 228 264人，民政救助資金3 788 767.1萬元。其中城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)22 708 867人，占全國最低生活保障人數(shù)的39.68%;保障資金為2 747 573.3萬元，占全國民政救助資金的72.52%。農(nóng)村居民得到最低生活保障人數(shù)為34 519 397人，占全國最低生活保障人數(shù)的60.32%;保障資金1 041 193.8萬元，占全國民政救助資金的27.48%。并且，城鎮(zhèn)居民人均救助資金102元。農(nóng)村居民人均救助資金37元，低于城鎮(zhèn)居民人均救助資金65元。

2008年，全國最低生活保障人數(shù)為66 188 172人，民政救助資金為6 075 835. 9萬元。其中城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)為23 345 617人，占全國最低生活保障人數(shù)的35.27%;保障資金為3 852 421.1萬元，占民政救助資金的63.41%。 農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)42 842 555人，占全國最低保人數(shù)的64.73%;保障資金為2 223 414.8萬元，占民政救助資金26.59%。城鎮(zhèn)居民人均救助資金為141元;農(nóng)村居民人均救助資金為49元，低于城鎮(zhèn)居民人均救助資金92元。

由上表可知，盡管2008年農(nóng)村最低生活保障救助人均資金增長幅度為32.43%，但還低于城鎮(zhèn)居民人均救助資金(增長幅度38.23%)5.8個百分點。農(nóng)村最低生活標準人均每天不足3元錢，政府救助資金人均每天1元多錢，僅滿足基本吃飯，解決生存問題，難以達到老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂的目標。

四、農(nóng)村最低生活保障家庭和人員結(jié)構(gòu)

根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，得到農(nóng)村最低生活保障的對象主要是因病、因殘、年老體弱、喪失勞動能力和生存條件惡劣的常年貧困人口。2008年，農(nóng)村最低生活保障人數(shù)為42 842 555人，其中女性為11 431 779人，占農(nóng)村最低生活保障人數(shù)的26.68%;老年人為12 343 931人，占農(nóng)村最低生活保障人數(shù)的28.81%;未成年人為4 942 169人，占農(nóng)村最低生活保障人數(shù)的11.54%;殘疾人為3 641 067人，占農(nóng)村最低生活保障人數(shù)的8.50%，四個群體共占農(nóng)村最低生活保障人數(shù)的67.03%。并且，農(nóng)村最低生活保障救助人口主要集中在四川、貴州、甘肅、云南、河南、湖南、陜西、山東、安徽和廣西壯族自治區(qū)地區(qū)，這10個省、自治區(qū)屬于全國“老、少、邊、窮”地區(qū)，得到社會救助的低保人數(shù)占全國農(nóng)村最低生活保障人數(shù)的60.44%。他們是弱勢群體，無能力保證自己和家人養(yǎng)老問題。

2008年，全國31個省、市和自治區(qū)，農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)為19 664 866戶。其中四川1 616 521戶，占農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)的8.22%;河南1 435 316戶，占農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)的7.30%;云南1 413 708戶，占農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)的7.19%;貴州1 392 254戶，占農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)的7.08%;山東1 113 160戶，占農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)的5.66%;湖南1 013 010戶，占農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)的5.15%;河北986 330戶，占農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)的5.02%;陜西924 132戶，占農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)的4.70%;安徽868 441戶，占農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)的4.42%;甘肅858 911戶，占農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)的4.36%。這10個省份占全國農(nóng)村最低生活保障戶數(shù)的59.10%，這些家庭難以保障基本養(yǎng)老問題。

五、結(jié)論與展望

目前，農(nóng)村最低生活保障制度是按照廣覆蓋、?；镜脑瓌t建立的。大多數(shù)地區(qū)都采用農(nóng)村絕對貧困線作為農(nóng)村最低生活保障標準，這種做法符合農(nóng)村最低生活保障制度基本屬性。從各地實踐的效果看，采用這樣的標準，政策指向清晰，操作簡便易行，群眾反映良好。但隨著各地經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高和財政實力的不斷增強，不斷提高當?shù)剞r(nóng)村最低生活的保障標準和補助水平，以便使更多的農(nóng)村生活困難群眾享受低保，既是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，也是做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的有效舉措。

農(nóng)村低保家庭自身難以解決生存問題，家庭養(yǎng)老也是比較突出問題，因為他們農(nóng)民沒有城市職工的退休金，老年農(nóng)民在晚年時只能靠子女供養(yǎng)，沒有后代的老年人只能靠集體供養(yǎng)。雖然國家實行稅費改革取消了農(nóng)村“三提五統(tǒng)”和教育集資[7]，農(nóng)民的負擔逐步減輕，但是三級所有、隊為基礎(chǔ)的集體的財政能力卻減弱，沒有更多的資金供養(yǎng)孤、寡、殘疾、貧困家庭以及低收入家庭老人養(yǎng)老問題，更沒錢購買商業(yè)保險，需要政府加大扶貧救助和開發(fā)工作，增加農(nóng)民收入，使他們盡快脫貧致富;那些年老體衰、體弱多病者期待和渴望社會養(yǎng)老保障制度的出臺。

參考文獻:

[1]多吉才讓.中國最低生活保障制度研究與實踐[M].北京:人民出版社，2001:84-85.

[2]董克用.中國經(jīng)濟改革開放三十年/農(nóng)村經(jīng)濟卷1978—2008[M].重慶:重慶大學(xué)出版社，2008.

[3]中華人民共和國農(nóng)業(yè)部.中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見[EB/OL].http://w

ww.agri.gov.cn.

[4]中華人民共和國農(nóng)業(yè)部.關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知[EB/OL].http://www.agri.gov.cn.

[5]全國民政事業(yè)統(tǒng)計報告[EB/OL].http://www.mca.gov.cn.

[6]民政部公布2008年12月全國民政事業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)[EB/OL].http://www.mca.gov.cn.

[7]中華人民共和國國家統(tǒng)計局關(guān)于2004年國民經(jīng)濟計劃執(zhí)行結(jié)果公報[EB/OL].http://stats.gov.cn.

[責任編輯 吳迪]