論《行政許可法》中的信賴保護原則

［摘 要］ 《行政許可法》突破我國行政法制傳統(tǒng)，借鑒他國先進經(jīng)驗對行政相對人的信賴?yán)姹Ｗo進行規(guī)定，確立信賴保護原則為其基本原則之一。本文試圖通過對行政許可相對人的信賴?yán)媸欠裰档帽Ｗo、應(yīng)如何保護、行政機關(guān)設(shè)定許可應(yīng)注意的問題進行分析，對信賴保護原則進行了粗淺的闡述。

［關(guān)鍵詞］ 行政許可法 行政許可 信賴保護

2004年7月1日正式實施的《行政許可法》，突破了我國的行政法制傳統(tǒng)，在借鑒西方國家行政法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上確立了政府誠信這一行政法律行為的靈魂。這一原則的核心是“政府行為要講信用”，要求行政活動具有真實性、穩(wěn)定性和善良性。在誠信的基礎(chǔ)上產(chǎn)生信賴保護原則，即公民基于對行政機關(guān)信賴所作的行為，應(yīng)得到行政機關(guān)的保護。為了樹立誠信政府的形象，《行政許可法》第8條明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可?！睘榱梭w現(xiàn)“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的立場，該條進一步規(guī)定：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償?！笔袌鼋?jīng)濟是信用經(jīng)濟、只有政府首先守信，才能有市場信用。

信賴保護原則本適用于私法領(lǐng)域，但隨著現(xiàn)代政府對社會經(jīng)濟生活進行管理調(diào)控的范圍有進有退，有張有弛，以及法學(xué)領(lǐng)域中公法私法劃分的相對化，誠信原則也漸漸被引入到行政法律關(guān)系當(dāng)中，表現(xiàn)為在各國的法律中關(guān)于行政相對方信賴?yán)嬗枰员Ｗo規(guī)定的出現(xiàn)。信賴保護原則是指行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)確保管理活動的明確性、穩(wěn)定性和連貫性，從而樹立和保護公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)及其管理活動真誠信賴的原則［1］P52。該原則是由德國在20世紀(jì)50年代確立的行政法基本原則。當(dāng)時，德國正處于20世紀(jì)社會法治國時代，此時的國家職能已大為轉(zhuǎn)變，由消極行政轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極行政，“傳統(tǒng)自由法治國家時代受限于國家目的之單純性而產(chǎn)生之行政行為‘單樣化’——即依靠行政處分——已不符合時代的需要”，“而是可由行政所能追求之任務(wù)而采決定所使用之法律方式”［2］P127，即行政法可依據(jù)客觀需要援引私法中有關(guān)規(guī)定，在可供援引的私法原則和規(guī)范中，誠信原則成為首選，有的學(xué)者甚至認(rèn)為，“茍無誠信原則，則民主憲政將無法實行，故誠信為行使一切行政權(quán)之準(zhǔn)則，亦為其界限”［3］P65-66 。

具體而言，行政法中的信賴保護原則包括以下內(nèi)容：第一，行政主體之間相互信任和忠誠，同時須本著誠實信用的精神，以誠實信用的方法做出行政行為。并且由于行政行為具有確定力，一經(jīng)做出，沒有法定事由并經(jīng)法定程序不得撤銷、廢止或改變；第二，相對人信賴的對象既表現(xiàn)為對具體行政行為的信賴，也表現(xiàn)為對抽象行政行為的信賴；第三，對行政相對人來說，要有值得保護的信賴?yán)妫簿褪钦f，對行政相對人而言，已經(jīng)產(chǎn)生了正當(dāng)?shù)男刨嚴(yán)妫@是信賴保護原則的實質(zhì)內(nèi)容，也是信賴保護的基礎(chǔ)；信賴?yán)娈a(chǎn)生于行政行為做出后，行政相對人因為對其信賴并予以遵守而形成的安定性和確定性。一般而言，對于因行政機關(guān)自身而形成的不當(dāng)或違法的行政許可，只有在公共利益和行政相對人之上的其他公民、組織的社會利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政相對人信賴?yán)鏁r，行政機關(guān)才可以在補償行政相對人之后改變或撤銷行政許可；第四，對行政相對人的正當(dāng)信賴?yán)嬉赃m當(dāng)?shù)姆绞浇o予保護。這是信賴保護原則的最終實現(xiàn)，也是其最直接的體現(xiàn)。［4］

對于某一具體行政許可行為而言，我們首先應(yīng)當(dāng)考察的是它的設(shè)定是否符合實體法和程序法的相關(guān)規(guī)定，若不存在法律明確規(guī)定的時候，是否符合實質(zhì)正義和形式正義的要求。行政許可是一種自由裁量權(quán)較大的行政管理方式，在《行政許可法》出臺之前，我國沒有系統(tǒng)的法律規(guī)范，只是散見于各專門法中的零星規(guī)定，而且也缺乏相對應(yīng)的程序上的規(guī)范。在實際運作中，這種狀況往往會導(dǎo)致行政行為可能存在法律依據(jù)不足，甚或是沒有法律依據(jù)，從嚴(yán)格意義上來說就背離了依法行政原則，導(dǎo)致法治主義空洞化，國民對法律的信仰危機?，F(xiàn)代生活中又存在著行政管理的滯后與新情況層出不窮的現(xiàn)象，這會使得行政機關(guān)之前做出的合法許可不能適應(yīng)社會的新情況而需要進行調(diào)整，在依法行政原則之外必須尋求一種新的原則予以彌補，這樣就存在了依法行政原則讓渡給信賴保護原則的合法空間。

其次，我們應(yīng)當(dāng)對相對方的利益是否值得受到保護進行探究，關(guān)鍵是考察其對行政行為的違法性有無可歸責(zé)性。即，首先，考察受益人對行政行為的違法是否存在故意或重大過失；其次，應(yīng)當(dāng)注意到的是，此處并未涉及行政主體的可歸責(zé)性問題，因為行政主體負(fù)有依法行使職權(quán)的職責(zé)，對違法行政行為的出現(xiàn)應(yīng)承擔(dān)不可推卸的責(zé)任。其三，判斷公眾有無利用違法的授益性行政行為的不良企圖時，應(yīng)從其知識結(jié)構(gòu)、所處境遇、對所授權(quán)益的需求程度及處分速度等方面進行考察。對合法的授益性行政行為而言，公眾的信賴是否值得保護，關(guān)鍵該行為是否具有可預(yù)測性。

再次，經(jīng)濟學(xué)研究表明，社會活動都具有成本，對信賴?yán)孢M行保護即意味著要付出成本，可能犧牲部分公共利益，可能需要做出一定的財產(chǎn)賠償，特別是在涉及到犧牲公共利益時必須要考慮成本分析。信賴?yán)媾c公共利益的關(guān)系在一定程度上可以說是個人利益與公共利益的關(guān)系，在不同情況下，對信賴?yán)娴谋Ｗo程序是不一樣的。根據(jù)傳統(tǒng)的公共利益本位論，個人利益要無條件地服從公共利益，一旦與公共利益構(gòu)成沖突或威脅，則個人信賴?yán)姹悴荒艿玫奖Ｗo；與此相反，在個人主義盛行時期，信賴?yán)娴谋Ｗo是至上的。在現(xiàn)代行政法理念下，極端化的公共利益本位與極端化的個人利益本位都是不足取的。在實踐中兩者必須相互妥協(xié)，在維護公共利益的同時也要有條件的承認(rèn)和保護個人利益。況且，“個人利益之累積，亦即公益”，公益“會有保護個人利益之意義在內(nèi)”。［5］

第四，在決定是否對某一項目通過許可方式進行規(guī)制的時候，應(yīng)當(dāng)借鑒經(jīng)濟學(xué)中有關(guān)經(jīng)濟政策與公眾預(yù)期之間的動態(tài)關(guān)系模型進行分析。經(jīng)濟學(xué)研究發(fā)現(xiàn)，公眾在做出當(dāng)期決策的時候，不僅要考察政府當(dāng)期和之前曾做過的政策選擇，而且要考慮政府將來的政策趨勢，同時還要參考自己的選擇會對政府未來的決策產(chǎn)生的影響。在這種情況下，靜態(tài)分析方法沒有考慮到公眾對政府政策的預(yù)期，顯然不是最優(yōu)的求解方法，其所得到的均衡結(jié)果也只能算是一個次優(yōu)均衡。但是，如果政策制定者能夠通過某種制度安排使得公眾充分相信當(dāng)經(jīng)濟進入下一階段以后，政府在前一階段的承諾仍然是它的最佳選擇，那么政府所期望出現(xiàn)的結(jié)果就能實現(xiàn)。在我國現(xiàn)階段，通過對現(xiàn)行《行政許可法》的考察，可以得出的結(jié)論是大部的許可是對相對人經(jīng)濟性行為的許可。因此，在確定哪些項目應(yīng)屬于通過許可進行管制而非市場機制進行調(diào)整時，有必要對此從“時間一致性”理論上進行分析，以減少相對人通過其他手段對法律試圖通過許可進行規(guī)制的愿望進行規(guī)避，從而使許可所期望達(dá)到的目的落空。經(jīng)濟政策時間一致性問題的解決方法就在于事先做出令人信服的承諾。一般而言可通過以下方式實現(xiàn)：1、強化政策制定者的行為準(zhǔn)則，使其無法或沒有動力去制定相機抉擇的經(jīng)濟政策；2、加強政策制定者的獨立性；3、建立良好的聲譽，在緊急情況下就可以利用聲譽獲得較大的收益。

最后，在確立信賴保護為我國行政許可法的基本原則之一后，需要關(guān)注的另一問題是如何對信賴?yán)孢M行保護。現(xiàn)代社會，維護公共利益的同時有條件的承認(rèn)和保護個人利益，在行政主體撤銷或進行授益性行政行為時，必須對信賴?yán)婧头穸ㄔ姓袨樗S護的公共利益進行客觀的對比，在前者顯然大于后者時，不得撤銷或廢止授益性行政行為，且不能溯及既往，必須給予相對人合理補償。如德國《行政程序法》第48條（2）規(guī)定：“提供一次或持續(xù)金錢給付或可分物給付，或為其要件的行政行為，如受益人已信賴行政行為的存在，且其信賴依照公益衡量在撤銷行政行為時需要保護，則不得撤銷。”同時該法規(guī)定：“行政機關(guān)撤銷不屬于該條第2款所列的違法行政行為時，必須應(yīng)相對方相信行政行為的確定力而產(chǎn)生，相對方所得到的財產(chǎn)補償不得超過相對方在行政行為存續(xù)時所具有的利益?！绷硗?，臺灣地區(qū)《行政程序法》第120條規(guī)定：“授予利益的違法行政行為經(jīng)撤銷后，受益人因信賴該處分而遭受的財產(chǎn)損失，撤銷機關(guān)應(yīng)給予合理補償，補償額度不得超過受益人因該處分存續(xù)可得之利益?！保?］這代表了兩種不同的對信賴?yán)姹Ｗo的方式，一是維護原相對方所信賴的行為狀況不變，即存續(xù)保護；另一種是行政許可給予行政相對方遭受的損失予以金錢或?qū)嵨锷系谋Ｗo，即財產(chǎn)保護。但我國行政許可法僅在第69條規(guī)定，對于因行政機關(guān)超越職權(quán)、濫用職權(quán)、玩忽職守、違反法定程序、對不具備申請資格，但行政許可法沒有明確這類行政許可，被許可人產(chǎn)生信賴?yán)婧?，如果信賴?yán)娲笥诠怖?，或?qū)怖娴膿p害不是重大的，應(yīng)當(dāng)不予撤銷的規(guī)定，這在充分保護被可人的信賴?yán)娴膶用嫔?，仍顯得溫情不足。

此外，對于信賴?yán)娴谋Ｗo我們還應(yīng)當(dāng)通過其他法律的修改完善予以。例如賦予相對人通過行政復(fù)議和行政訴訟來獲得救濟的權(quán)利，通過《國家賠償法》的完善使得相對人獲得救濟的標(biāo)準(zhǔn)和程序更加明確化，在歸責(zé)原則方面更加務(wù)實從而符合“有權(quán)利就有救濟”的法理。○

參考文獻：

［1］馬杯德著．行政法與行政訴訟法［M］．北京：中國法制出版社，2000．

［2］陳新民．公法札記［C］．臺灣三民書局，1993．

［3］［臺］羅傳賢．行政程序法基礎(chǔ)理論．臺灣五南圖書出版公司1993．

［4］金光明．誠信政府與信賴保護——以行政許可法為基礎(chǔ)的展開．四川警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報［J］．2004（2）：2．

［5］李曉光．行政指導(dǎo)信賴保護原則研究．行政與法［J］．2003(4)：17-19．

責(zé)任編輯 張榮輝