淺析日本教育市場化改革的現(xiàn)狀與問題

【摘 要】日本從20世紀(jì)80年代中后期開始實行的教育市場化改革，所謂的新自由主義教育改革已經(jīng)迎來了二十多年的歲月。日本的新自由主義教育改革也是與其它國家的改革同樣以“市場化”、“放寬限制”、“地方分權(quán)”以及“教育民營化”為主要的特征被廣泛地采用到實際政策當(dāng)中。但是，這個以市場化為主導(dǎo)新自由主義教育改革在這二十多年當(dāng)中并沒有得到政策者們所想像的預(yù)期效果，反而不但給教育事業(yè)帶來了巨大的打擊，還間接的助長了社會兩極化矛盾。

【關(guān)鍵詞】教育市場化 新自由主義 學(xué)校選擇

【中圖分類號】G511【文獻標(biāo)識碼】A【文章編號】1006-9682(2009)09-0035-03

【Abstract】Japan started the education marketability reform since the mid and late1980s. The so-called neoliberalism educational reform had already been implemented for more than 20 years. Japan’s neoliberalism educational reform， similar to other national reforms， takes “marketability”， “deregulation”， “decentralization” as well as “education privatization” as the main characteristic the actual policy. But， this marketability in the neoliberalism educational reform did not to fuofill the expectation of the policy makers. Instead， it has brought a huge blow for the education system， and also indirectly has encouraged the social polarization.

【Key words】Marketization of education Neoliberalism School choice

20世紀(jì)80年代中后期以來，日本的教育界一直圍繞著一個題目進行著爭論，那就是以教育市場化為主要特征的新自由主義教育改革。當(dāng)然，參與這次爭論的研究者當(dāng)中有支持的，有反對的，也有一些是持有中立的立場，遲遲沒有表態(tài)自己屬于哪一方。雖然他們?nèi)绱思ち业臓幷摏]能有效地影響到改革的進程，相反卻促進了這次革命的進展，政府相繼出臺了以教育市場化為主導(dǎo)的一系列新政策并逐步實施。但是，是什么導(dǎo)致了80年代的日本形成了如此的局面呢?要想說明這個問題我們不得不先了解一下這個時期的世界經(jīng)濟的變化，以及它對日本經(jīng)濟所產(chǎn)生的影響，因為這才是引起上述爭論的最主要的原因。

1980年，日本經(jīng)濟遇到了前所未有的蕭條導(dǎo)致經(jīng)濟增長率的停滯，并帶來了國家財政的惡化。在這種情況下，政府建立了臨時行政調(diào)查會對經(jīng)濟增長的緩慢狀況進行調(diào)查，他們認(rèn)為，由于高度經(jīng)濟成長期間，公共部門的擴張導(dǎo)致了今天的經(jīng)濟不景氣現(xiàn)象。于是他們對其采取了徹底性的改革政策。此時采用的政策就是根據(jù)美國新自由主義經(jīng)濟學(xué)家的思想，即批判國家干涉倡導(dǎo)自由競爭為主導(dǎo)的經(jīng)濟市場化改革。所謂的新自由主義就是指，推進強有力的個人私有權(quán)，在自由市場和自由貿(mào)易為特征的制度范圍內(nèi)，通過個人企業(yè)活動的自由以及能力的無限制的發(fā)揮，從而達到最大限度的財富和福利的政治經(jīng)濟實踐的理論。

這種經(jīng)濟理論是在1970年的世界性經(jīng)濟不景氣的背景下抵抗凱恩斯主義經(jīng)濟學(xué)而產(chǎn)生的，1980年登上歷史舞臺，隨后逐漸形成了主流意識形態(tài)。以弗里德曼等人為代表的新自由主義經(jīng)濟學(xué)家們一直把從來的福利國家看成公共社會的獨占，并認(rèn)為這種獨占從根本解除的最良藥方就是市場。他們主張市場才能夠滿足個人的欲望，甚至把個人的自由能夠有效地調(diào)整，也可以改變福利國家的弊端。他們甚至強調(diào)這種理念也適合運用到公共教育領(lǐng)域，試圖以此種方式進行教育改革。新自由主義者們出于這種理念把公共教育的運營好比市場經(jīng)濟，按照市場經(jīng)濟的自由競爭機制來打破教育中曾有的官僚化與集權(quán)制，以至改善公立學(xué)校的機能。但是，新自由主義在教育領(lǐng)域中出現(xiàn)的時候總是倡導(dǎo)教育“自由化”，把學(xué)校選擇制作為一個改革方法來引進政策領(lǐng)域。就這樣以市場化為主導(dǎo)的世界性的新自由主義教育改革開始席卷發(fā)達國家和發(fā)展中國家的教育政策。同時新自由主義的教育改革是以“市場化”、“放寬限制”、“地方分權(quán)” 以及“教育民營化”為主要的特征被各國采用到實際政策當(dāng)中。

關(guān)于這個問題有很多國內(nèi)外研究者把“學(xué)校選擇”也說成是新自由主義教育改革的一個重要特征，但是本人認(rèn)為把學(xué)校選擇與其說新自由主義的特征，不如說它是新自由主義理論的一個附屬特性，換言之，它是一種手段而不是一種屬性。首先是美國把這種以市場化為前提的學(xué)校選擇制度導(dǎo)入到教育改革政策之中，讓公立學(xué)校和私立學(xué)校站在一個起跑線上讓它們自由競爭，由此提高教育效率以及學(xué)生的學(xué)力成績。在美國這種教育制度出臺以后，歐洲有些國家特別是英國也及時的導(dǎo)入了此類政策。想把原來的已經(jīng)不怎么受歡迎的公共教育制度試圖重新改組。在這方面日本也不例外，在1984年至1987年之間，被臨時設(shè)置的教育審議會提出了教育自由化改革路線，即通過教育中的放寬限制以及提供教育服務(wù)主體的多元化來擴大受教育人群的教育選擇機會，這種教育市場化改革，人們把它稱之為新自由主義教育改革。

雖然日本政府1980年中期已經(jīng)開始摸索引入以市場為基礎(chǔ)的新自由主義教育改革的路線，但并非一切都是順理成章地完成一系列的政策改變。在這方面日本政府也是利用了漸進的方式來實現(xiàn)他們的教育改革，教育研究者們就把它稱之為“曲折”狀態(tài)的改革。日本的新自由主義教育改革最初是從“義務(wù)教育國庫負(fù)擔(dān)金制度”改訂以后開始實施，繼而以構(gòu)造改革為名的路線之下展開了“放寬限制”、“教育民營化”和“地方分權(quán)化”等制度的調(diào)整。但是，進入21世紀(jì)以后日本的諸如此類的教育改革被進一步推廣，甚至把教育基本法也改成明顯以新自由主義理念為特色的法規(guī)來實行。此階段日本的新自由主義教育改革是以個人自由為口號的學(xué)校選擇制度為主要手段而展開，把學(xué)?？闯墒且粋€服務(wù)機構(gòu)，把教育看成是一種商品，把學(xué)生和家長看作是以挑選優(yōu)良商品的主體，讓他們自由選擇愿意去的學(xué)校，想以此種方法來刺激學(xué)校讓他們互相競爭，以至于最終提高教育質(zhì)量和學(xué)生的學(xué)力成績。

但是，國家把教育事業(yè)完全看成一個市場服務(wù)對象來提供時，他們采取了一個經(jīng)濟學(xué)的手法，就是所謂的“主人——代理人”理論(Principal-Agent Theory)。這個“主人——代理人”理論原本是1970年代新制度派經(jīng)濟學(xué)(New Institutional Economics)的一個概念，它便被新自由主義教育改革中所運用，主要表現(xiàn)在當(dāng)事者之間根據(jù)契約形成的委托(Principal)和受委托(Agent)關(guān)系。教育學(xué)者世取山洋介提出了教育領(lǐng)域中出現(xiàn)的“主人——代理人”理論特征。他認(rèn)為主人能否順利完成目標(biāo)的主要障礙是主人與代理人之間存在著各自掌握的情報，他們各自掌握的情報信息互相不對稱，因為代理人對勞動內(nèi)容很精通，所以他們知道怎么偷工減料，還有主人和代理人的目的不一致也可能導(dǎo)致雙方產(chǎn)生矛盾。

但是，政策制定者們?yōu)榱吮苊膺@類矛盾，附加了以下三個方面的內(nèi)容來制約代理人的行為:其一是針對代理人所做的行為，設(shè)定一個詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，并明確指出他們要做什么。第二是讓代理人關(guān)于設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的進行情況說明責(zé)任，以便確認(rèn)它是否履行主人的意思行使，第三，為了更順利地達到雙方達成的標(biāo)準(zhǔn)，把代理人組織起來讓他們互相競爭，還為了刺激代理人的干勁，根據(jù)結(jié)果進行獎懲等評價制度。在日本教育改革中這種制度理論是以“國家(主人)”→“教育委員會(主人或代理人)”→“學(xué)校(主人或代理人)”→“教師(代理人)”的關(guān)系形式依次起著連鎖作用。根據(jù)上述分析我們不難看出以市場化為主導(dǎo)的日本新自由主義教育改革是在表面上采取了分權(quán)化的形式，而實際上在教育領(lǐng)域中的國家的職能更加被強化，實質(zhì)上還是一種中央統(tǒng)制的設(shè)置系統(tǒng)。

可是，這種學(xué)校選擇制度為主要手段進行的市場化教育改革并沒有取得政策制定者所想象的那樣預(yù)期的結(jié)果，反而把公共教育事業(yè)拉近了一個深淵的山谷，還出現(xiàn)了前所未有的政策性矛盾和教育差距等新問題。譬如，根據(jù)學(xué)校選擇結(jié)果進行的學(xué)校評價等措施，也就是被學(xué)生和家長所受歡迎的學(xué)校能夠得到較多的教育預(yù)算分配，導(dǎo)致了一些傳統(tǒng)學(xué)校迫不得已停辦或者政策性的被合并的狀況，結(jié)果形成了學(xué)校之間、地區(qū)之間，甚至是社會人和社會人之間有了一定的差距，在社會上也出現(xiàn)了“勝組人群”和“敗組人群”等新詞語。這就意味著日本的新自由主義教育改革不只是給教育領(lǐng)域帶來了災(zāi)難，而且還促進了社會階層的進一步固定化，把原有的資本主義社會矛盾進一步擴大，甚至到了無可收拾的地步。政府政策制定者們則把這種現(xiàn)象聲稱是個人責(zé)任，把一切責(zé)任推卸到個人身上，是因為他們努力程度不夠才會落入敗組人群當(dāng)中，認(rèn)為這才是根本的原因所在。

如今在日本，這種以新自由主義教育改革的浪潮仍是一個很敏感的話題，教育研究者們對此持有不同的態(tài)度。總體而言，大部分學(xué)者是持有反對態(tài)度來看待這種行政性導(dǎo)入的新自由主義教育改革。同時他們積極從各方面進行立案研究，指出政府到現(xiàn)在為止導(dǎo)入的教育改革是失敗的，他們認(rèn)為不應(yīng)該把作為一個公共事業(yè)的教育整個地拋入到經(jīng)濟領(lǐng)域，用經(jīng)濟理論來進行制度改進。也有些學(xué)者認(rèn)為如此的新自由主義教育改革的政策性目的不是什么學(xué)生學(xué)力成績和教育質(zhì)量的提高，而是通過政府對辦教育責(zé)任的縮小來減少在教育領(lǐng)域內(nèi)的國家投入才是一個根本的原因。換句話說，國家辦教育的功能只限于財政支出一方面，其余的部分都依賴于市場去調(diào)整，讓非政府組織或個人來提供教育服務(wù)，采取“小政府”論來實現(xiàn)。有研究證明，日本政府在這種教育改革行使之下，2006年進行了義務(wù)教育費國庫負(fù)擔(dān)法的改正，把國庫負(fù)擔(dān)比例從二分之一降低到了三分之一。

日本的高等教育改革也是按照新自由主義的理念進行的，隨著市場機制的引入，國立大學(xué)的學(xué)費也因此逐漸上漲，有研究表明，近年的國立大學(xué)學(xué)費收取額比1980年初期上漲了十幾倍。還有把大學(xué)設(shè)置基準(zhǔn)放寬的同時，導(dǎo)入了外部評價制度，因此大學(xué)不得不基于評價獲取競爭性的經(jīng)費來維持生存。2003年開始實行的國立大學(xué)獨立法人化改革也不例外，通過國立大學(xué)的法人化改制實行按照市場競爭的原理來提供運營費用的交付。但是，有些研究者指出，這些政策改制是等于對大學(xué)之間的差距的放棄并強化了大學(xué)競爭淘汰，以至于事實上擴大了國立和私立差距，學(xué)校規(guī)模之間的差距以及地方之間的差距。也有研究者認(rèn)為，政府實施了國立大學(xué)獨立法人化以后減少了不少教育投資，不久的將來大學(xué)必然會面臨破產(chǎn)或者被叫停的現(xiàn)象。

雖然現(xiàn)在從美國開始蔓延到全球各地的經(jīng)濟危機給各國的經(jīng)濟發(fā)展帶來了極大的打擊與損失，不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都不可避免地投入國家財政來試圖想緩解國內(nèi)的經(jīng)濟膨脹，甚至想方設(shè)法激活勞動力市場來解決日益嚴(yán)峻的工人失業(yè)問題。還有些國家的學(xué)者和政策決定者皆認(rèn)為，這次經(jīng)濟危機是新自由主義所導(dǎo)致的后果，應(yīng)該是把以國際化為名以美國為首的世界秩序進行更改的時候了，應(yīng)該結(jié)束這個“人們一直是做市場的奴隸”的時代，還有些人建議取而代之成立一個“新的經(jīng)濟組織”，這是迫不及待的新任務(wù)。在這種情形之下，無論是經(jīng)濟政策還是教育制度方面，就是處于新自由主義狀態(tài)的日本也沒能避免世界性經(jīng)濟危機所帶來的打擊，甚至他們的經(jīng)濟增長率和工人失業(yè)率均陷入了高度成長期以來最低的水準(zhǔn)?？墒侨缟纤f的世界性的經(jīng)濟制度變遷爭論和國內(nèi)研究者們的批判，并沒能夠影響到政府一直所提倡的按照市場化為主導(dǎo)的新自由主義教育改革方針。

日本政府2006年12月開始施行的新教育基本法是意味著新自由主義教育改革立法的具體化，從此他們的新自由主義教育改革進展得到了法律的保障。在這種趨勢之下，2007年4月份開始實施全國統(tǒng)一學(xué)力測驗，同年6月份又進行了學(xué)校教育法，教育職員資格證法以及關(guān)于地方教育行政組織及其運營法等的修正。政府之所以修正諸如此類的教育法規(guī)，是為了政府更順利地按照新自由主義的邏輯進行教育評價，把學(xué)校的責(zé)任更為明確化，采取懲罰的措施等統(tǒng)制管理，其結(jié)果只是減少了教育財政的費用支出。

總之，從1980年中旬開始，日本政府在教育領(lǐng)域引進了以市場化為主導(dǎo)的新自由主義教育改革，把有限的教育資源以自由競爭的方式進行分配，以此提高學(xué)校辦學(xué)效率，提高學(xué)生學(xué)力成績。在教育政策當(dāng)中他們采取了與政治，經(jīng)濟體制領(lǐng)域相伴而行的“放寬限制——實行中高一貫制學(xué)校制度”、“學(xué)校選擇制度——中小學(xué)校一定程度上自由選擇學(xué)校的認(rèn)可”、“地方分權(quán)——推進分權(quán)改革，下放地方和學(xué)校的自主權(quán)”以及“國立大學(xué)獨立法人化”等措施進行改革。它的實質(zhì)是把公共教育事業(yè)拋入市場之內(nèi)，把它化成是一個私有行為，政府只管財政支出，其余的部分由市場來調(diào)整。這種教育改革是以個人自由為口號的“學(xué)校選擇”制度為主要手段而展開，即把學(xué)?？闯墒且粋€服務(wù)機構(gòu)，把教育看成是一種商品，把學(xué)生和家長看作是以挑選優(yōu)良商品的主體讓他們自由選擇愿意去的學(xué)校。就這樣，國家把教育事業(yè)完全看成一個市場服務(wù)對象來提供時，他們采取了經(jīng)濟學(xué)的手法——“主人——代理人”理論。在教育中這種理論是以“國家(主人)”→“教育委員會(主人或代理人)”→“學(xué)校(主人或代理人)”→“教師(代理人)”的關(guān)系形式依次起著連鎖反應(yīng)，最后起到了中央統(tǒng)制的作用，還達到了減少中央教育經(jīng)費的目的。但是，進入21世紀(jì)以后日本的新自由主義教育改革被進一步推廣，甚至把教育基本法也改成明顯以新自由主義理念為特色的法規(guī)來實行。

但是，學(xué)校選擇制度為主要手段進行的市場化教育改革并沒有取得提高學(xué)生學(xué)力成績等預(yù)期結(jié)果，反而出現(xiàn)了前所未有的政策性矛盾和教育格差等新問題，還間接的導(dǎo)致了社會矛盾的進一步擴大，并出現(xiàn)了所謂“勝組人群”和“敗組人群”之分現(xiàn)象。從此，我們不難看出，日本的新自由主義教育改革不只是給教育領(lǐng)域帶來了災(zāi)難，而且還促進了社會階層的進一步固定化，把原有的資本主義社會矛盾進一步擴大，甚至到了無可收拾的地步。因此，我們應(yīng)該以批判的眼光看待資本主義國家正在實行的新自由主義的教育市場化。

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