試論中國國民黨訓(xùn)政體制的形成與走向

摘要：在西方?jīng)_擊下的中國近代政治發(fā)展呈現(xiàn)出獨(dú)特歷程。中國國民黨的訓(xùn)政適應(yīng)政治發(fā)展的特定情勢，表現(xiàn)出制度創(chuàng)新的性質(zhì)。訓(xùn)政的核心是以黨治國，建立黨國體制。國民黨構(gòu)建的訓(xùn)政體制是具有民族主義傾向的以黨治名義實(shí)行軍事獨(dú)裁的權(quán)威主義政治秩序。軍事集權(quán)將黨治扭曲為軍事強(qiáng)人獨(dú)裁。民權(quán)難以張揚(yáng)，法治缺乏支撐，訓(xùn)政體制很難直接轉(zhuǎn)向憲政。

關(guān)鍵詞：政治發(fā)展；國民黨；訓(xùn)政；以黨治國

二十世紀(jì)上半期是中國政制急遽轉(zhuǎn)型的時(shí)期，傳統(tǒng)的家國體制的封建王朝向現(xiàn)代的黨國體制的共和國演化。1928 年底中國國民黨奪取國家政權(quán)開始訓(xùn)政，嗣后經(jīng)過數(shù)年演變初步形成訓(xùn)政體制。訓(xùn)政體制之所以具有重要?dú)v史價(jià)值，乃在于它在很大程度上代表中國近代政治發(fā)展的必由之路，并且呈現(xiàn)出中國式的獨(dú)特邏輯。民初政黨政治失敗的教訓(xùn)使訓(xùn)政具有合理性，而國民黨訓(xùn)政的實(shí)踐恰恰又表明追求憲政情境艱難。

一、近代中國歷史的發(fā)展選擇了革命黨的訓(xùn)政

辛亥革命推翻了滿清專制王朝的統(tǒng)治，把共和制度推上政治舞臺(tái)。1912 年中華民國臨時(shí)政府在南京成立，仿行西方資產(chǎn)階級(jí)共和國方案，但因革命派實(shí)力不足發(fā)生統(tǒng)治權(quán)轉(zhuǎn)移。中華民國北京政府成立后，由于開放黨禁，組黨參政活動(dòng)一度興盛，但政黨政治處于初步嘗試階段，制度化低下，又被袁世凱破壞。軍事強(qiáng)人操縱中國政局步入割據(jù)混戰(zhàn)局面。憲法、代議制國會(huì)和議員職位成為官僚、政客與軍閥謀利的工具，完全失去其應(yīng)有的規(guī)范作用，深陷政治合法性危機(jī)。孫中山總結(jié)失敗教訓(xùn)：革命與建設(shè)必須分為軍政、訓(xùn)政、憲政三步驟循序漸進(jìn)。革命黨應(yīng)在革命勝利后獨(dú)攬大權(quán)，統(tǒng)治社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)，指導(dǎo)、訓(xùn)練民眾，使之學(xué)會(huì)自主運(yùn)用直接民權(quán)，以作為民主憲政的預(yù)備。在特定歷史情境中，蘇俄以黨治國、以黨治軍的模式與孫中山以革命黨訓(xùn)政設(shè)計(jì)嫁接在一起。

1924年中國國民黨“一大”召開，成功地進(jìn)行了革命黨的改組與建制，建立黨軍制度。軍政即以黨建國階段，黨對軍權(quán)、政權(quán)有絕對支配權(quán)，通過軍事手段奪取國家政權(quán)。1928年底南京國民政府終于實(shí)現(xiàn)中華民國形式上的重新統(tǒng)一。訓(xùn)政階段即以黨治國階段。依照孫中山的訓(xùn)政指導(dǎo)方針，確定具體的施政綱領(lǐng)，建設(shè)系統(tǒng)的訓(xùn)政體制，成為一項(xiàng)亟待解決的政治任務(wù)。黨治原則下國民黨與五院制國民政府的權(quán)力關(guān)系模式得以確立。蔣介石以軍事整頓為后盾，極力在黨、政領(lǐng)域集權(quán)，向獨(dú)裁努力，各種矛盾此起彼伏。國民政府的改制和國民黨黨權(quán)的內(nèi)部平衡可以視為訓(xùn)政體制基本確立。

以上簡要勾勒了從中華民國立國之初到南京國民政府奠定訓(xùn)政體制的歷史邏輯。由此可以看出政黨在政治發(fā)展中的特定地位：首先，新型政黨是現(xiàn)代共和國家政治的主導(dǎo)者。不過對于后發(fā)現(xiàn)代化的民族，國家轉(zhuǎn)型之初，議會(huì)政黨因環(huán)境差基礎(chǔ)薄尚不足以成為共和政制的支柱。其次，革命黨有別于議會(huì)體制內(nèi)的政黨，往往以高度的現(xiàn)代社會(huì)政治目標(biāo)動(dòng)員民眾，以集權(quán)方式凝聚革命軍事力量，在革命很不徹底的政局中具有強(qiáng)大的生命力和戰(zhàn)斗力。第三，革命黨所擁有的政治制度性資源在現(xiàn)代性不足的社會(huì)里卻是貧乏的，從而在黨的建設(shè)和國家統(tǒng)一以及政治民主化方面都有種種難以克服的限制。這就使國民黨所謂的“訓(xùn)政”成為不可逾越的歷史發(fā)展階段。第四，權(quán)威人物在政黨之統(tǒng)制與領(lǐng)導(dǎo)革命過程中具有突出的地位和功能。為了整頓政黨因內(nèi)部分歧、爭斗而致弱的局面，這也是不可或缺的?？傊锩h在奪權(quán)后建立民族國家、構(gòu)建現(xiàn)代統(tǒng)治秩序時(shí)通常把有限的政治資源集中于一黨，實(shí)行黨的中央集權(quán)的權(quán)威主義政治。歷史證實(shí)，在社會(huì)政治不發(fā)達(dá)的條件下，革命黨相對于議會(huì)體制內(nèi)的政黨更有利于維護(hù)民族國家的國權(quán)，具有更高的社會(huì)動(dòng)員能力來組織政權(quán)、推行現(xiàn)代化政策。

二、國民黨訓(xùn)政秩序的構(gòu)建及其性質(zhì)

國民黨構(gòu)建的訓(xùn)政體制是具有民族主義傾向的、以黨治名義實(shí)行軍事獨(dú)裁的、權(quán)威主義政治秩序。

國民黨在現(xiàn)代國家建設(shè)上的進(jìn)展包括國權(quán)的獨(dú)立和統(tǒng)一。雖然國民黨執(zhí)政初期外交處于劣勢，但經(jīng)過一番努力，改定新約運(yùn)動(dòng)還是取得了一些重大進(jìn)展：中國收回關(guān)稅自主權(quán)，取消領(lǐng)事裁判權(quán)，限制了帝國主義在中國的特權(quán)，重新確立了國家間的平等關(guān)系，盡力維護(hù)了中國的國家利益，這是近代以來外交上的巨大進(jìn)步。在國家統(tǒng)一方面，國民黨努力建立單一制的中央集權(quán)，較之北洋軍閥政府時(shí)期有大的進(jìn)步。雖然地方勢力為了自保屈從而不是完全服從中央，但是軍閥割據(jù)的亂局已被整飭，這對國家發(fā)展具有重要意義。

在國家政治體制的發(fā)展上，具有制度創(chuàng)新意義的是黨國體制的形成。黨國體制是訓(xùn)政體制的核心。孫中山學(xué)習(xí)蘇俄模式，確立了“把黨放在國上”的以黨治國原則。[1](P.268)國民黨一大確立的黨政原則是：一黨統(tǒng)政，輔導(dǎo)人民行使四權(quán)，以監(jiān)督政府運(yùn)用五權(quán)。訓(xùn)政期間，由中國國民黨全國代表大會(huì)代表國民大會(huì)行使政權(quán)。政權(quán)包括選舉、罷免、創(chuàng)制、復(fù)決四種人民之主權(quán)；國民黨要以推行地方自治的方式訓(xùn)練國民學(xué)習(xí)使用政權(quán)。國民黨中央執(zhí)行委員會(huì)政治會(huì)議指導(dǎo)監(jiān)督國民政府行使行政、立法、司法、考試、監(jiān)察五項(xiàng)治權(quán)，由國民政府負(fù)責(zé)具體實(shí)施訓(xùn)政方案。但是以黨治國的理想設(shè)計(jì)在特殊的社會(huì)政治環(huán)境中卻難免被落后腐敗因素所侵蝕，其突出表現(xiàn)就是革命黨的蛻變。孫中山曾說：“以黨治國并不是用本黨的黨員治國，而是用本黨的主義治國。”[1](P.280)而實(shí)際上，國民黨由革命黨轉(zhuǎn)為執(zhí)政黨時(shí)很快喪失了革命性，隨著大量新舊軍人、官僚、政客等投機(jī)入黨，政黨腐敗化的趨勢很快擴(kuò)展。國民黨黨員數(shù)量上升，質(zhì)量下降，進(jìn)取精神消失，在廣大民眾中喪失根基。黨壟斷一切政治利益并掌握諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益，與中國的等級(jí)官僚制傳統(tǒng)結(jié)合起來，塑造出一個(gè)政黨官僚制的結(jié)合體。有人評(píng)論道現(xiàn)在的國民黨已經(jīng)弄成一個(gè)非官不黨、無黨不官的狀況。另外，軍權(quán)獨(dú)大，操縱黨政。軍事強(qiáng)人名為服從黨權(quán)，卻可以輕易地憑借軍權(quán)操縱黨權(quán)，干涉行政權(quán)，在爭奪政權(quán)中屢屢奏效，以致軍事獨(dú)裁。其情形誠如陳公博所言：“現(xiàn)在不特是以軍治黨，并且是以軍分黨。凡是軍事所及的區(qū)域，黨部也跟著變遷，凡黨部負(fù)責(zé)的人員，無不有軍事做其背景?！盵2](P.575)國民黨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化政策體現(xiàn)出權(quán)威主義的統(tǒng)治方式。國民黨統(tǒng)治集團(tuán)的統(tǒng)治政策反映了大地主階級(jí)大資產(chǎn)階級(jí)的利益要求，但它無意尋求社會(huì)特定階級(jí)力量的支持。在城市， 國家不斷加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)的控制，不能保護(hù)反而時(shí)時(shí)侵犯民族資本的權(quán)益。在農(nóng)村，國民黨曾頒布有關(guān)土地問題的改良性法令法規(guī)，可惜在各省并未真正實(shí)施，豪紳地主階級(jí)政治勢力卻得到恢復(fù)與加強(qiáng)。國民黨對社會(huì)中間階層如人權(quán)派等的參政要求采取排斥與擠壓政策，這使政治改良的機(jī)會(huì)大減。正如易勞逸尖銳地指出的：“他們拒絕給那些為了發(fā)揮政治作用而進(jìn)行宣傳鼓動(dòng)的知識(shí)分子、學(xué)生、專業(yè)人才和產(chǎn)業(yè)工人以任何制度化的合法手段來發(fā)泄他們的不滿或發(fā)展他們同國家一致的觀念?！盵3](P.333)黨治體制排斥進(jìn)步的民主改革，其運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力主要依賴于軍事與強(qiáng)權(quán)統(tǒng)治，所以難以獲得社會(huì)階層的支持和認(rèn)同，其政治合法性也就存在難以克服的缺陷。

三、國民黨的訓(xùn)政能否發(fā)展民權(quán)趨向憲政

孫中山設(shè)計(jì)的訓(xùn)政程序是以民權(quán)為根基，以憲政為歸宿的。基于民權(quán)的不發(fā)達(dá)、民眾使用民權(quán)的能力不足才有一黨訓(xùn)政的程序必要性，訓(xùn)政主要目的就是要扶植地方人民之自治能力，在基層組織試行直接民權(quán)。1934年國民黨通過《縣自治法》，但是，推行縣自治并未得到重視，政府只重書面應(yīng)付，地方黨部無心推動(dòng)，其規(guī)定的自治內(nèi)容多不合實(shí)際需要，加上經(jīng)費(fèi)缺乏，自治人員素質(zhì)低下，縣參議會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)多未舉行。到國民黨五大時(shí)原定的訓(xùn)政日期即將結(jié)束，官方證實(shí)全國尚未有一完全自治之縣。蔣介石出于軍事需要強(qiáng)化推行保甲制，自治又被先秦法家式的社會(huì)控制所替代。地方自治就這樣失敗了。另外，國民黨對廣大民眾自覺的政治參與實(shí)行壓制政策。人權(quán)派、國家主義派的政治參與受到限制。新聞輿論出版言論自由受到打擊。蔣介石強(qiáng)烈地反對民主，聲稱中國因環(huán)境險(xiǎn)惡不具備實(shí)行民主的條件，強(qiáng)調(diào)“不能借民主的名來離散團(tuán)結(jié)，挾制黨國，不能放任虛偽的民主勢力，來破壞革命的紀(jì)律，擾亂革命的秩序?！盵4](P.600)總之，訓(xùn)政體制下的民權(quán)發(fā)展幾無成效，民主化努力必然要被集權(quán)專制所壓制。

憲政是以憲法為根本法來規(guī)范與約束國家權(quán)力的行使、保障人民權(quán)利的政治秩序。從傳統(tǒng)秩序向憲政秩序的轉(zhuǎn)型需要國家權(quán)力運(yùn)作的制度規(guī)范化和弘揚(yáng)法治。但是，國民黨只是依賴一黨專制來強(qiáng)化自身統(tǒng)治利益，而未能在社會(huì)利益的整合中不斷實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。雖然南京政府頒布一系列法律、規(guī)章、條例試圖建立規(guī)范的文官制度，但是在權(quán)勢左右制度實(shí)施的情境中，考試、監(jiān)察、懲戒機(jī)制失去其應(yīng)有的效用。腐敗成為南京政府無法克服的弊病。黨國體制下的法制從理念到操作都背離法治精神。首先，黨治高于法治。國民黨把黨放在國上，立法方針由黨中央制定，并且黨制定的政策不但是法律的淵源，還優(yōu)先于法律實(shí)施，黨制定的法律是無需另外審議的。黨凌駕于法律之上，不受法律的約束，這種特權(quán)的存在有違法治的精神，更有損法的權(quán)威。黨支配下的法只能是黨法。其次，立法權(quán)行政化。國民黨立法院是政府系統(tǒng)的職能機(jī)構(gòu)，而不是獨(dú)立機(jī)構(gòu)。立法院在國民黨中央的指導(dǎo)下立法，雖然可以在一定程度上制約行政權(quán)，但仍然履行的是黨的統(tǒng)治工具職能。再次，軍權(quán)破壞法治，人治排斥法治。

國民黨由革命黨而成為壟斷性執(zhí)政黨，訓(xùn)政實(shí)質(zhì)是在有限的現(xiàn)代政治資源條件下，樹立新式的黨治權(quán)威，建構(gòu)一種現(xiàn)代化進(jìn)程中的統(tǒng)治秩序。雖然體制內(nèi)派系紛爭、外部威脅等因素有可能促進(jìn)憲政元素的生長，但是國民黨從應(yīng)對時(shí)局與維持統(tǒng)治秩序的需要出發(fā)終究要放棄憲政的道路。而且，在當(dāng)時(shí)歷史情境中能夠推進(jìn)憲政化的各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化條件也還遠(yuǎn)未成就，如工業(yè)化、市場經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織自治、公民文化等，也就是說中國社會(huì)現(xiàn)代化所處的整體性落后狀況沒有為憲政提供足夠的支持因素。真實(shí)的憲政演化在中國也不只是孫中山曾設(shè)想的短短幾年，而是幾十年或更遠(yuǎn)。

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