論新時(shí)期農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的建設(shè)

摘要：社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期須充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在服務(wù)和引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極作用。而當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能中存在諸多問(wèn)題，在分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能缺失原因的基礎(chǔ)上提出完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：社會(huì)主義新農(nóng)村；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能；缺失；對(duì)策

一、對(duì)新時(shí)期社會(huì)主義新農(nóng)村涵義的理解

黨的十六屆五中全會(huì)對(duì)建設(shè)“社會(huì)主義新農(nóng)村”的總體要求是：生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主。這種提法充分體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀與和諧社會(huì)的要求。隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，通過(guò)城市對(duì)農(nóng)村的反哺、工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺，使農(nóng)業(yè)得到可持續(xù)發(fā)展，使農(nóng)村社會(huì)能夠?qū)崿F(xiàn)和諧。我們知道，這次新農(nóng)村建設(shè)和以前提出新農(nóng)村建設(shè)(中國(guó)曾在20世紀(jì)50年代就提出過(guò)“社會(huì)主義新農(nóng)村”這一概念)在特征、內(nèi)涵和背景上有著很大的區(qū)別：特征上體現(xiàn)了方向到過(guò)程、目標(biāo)到手段、口號(hào)到舉措的轉(zhuǎn)變；內(nèi)涵上實(shí)現(xiàn)從部分層面到整體全面的推進(jìn)；背景上由農(nóng)業(yè)支持工業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)反哺農(nóng)業(yè)。

“社會(huì)主義新農(nóng)村”是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、調(diào)整城鄉(xiāng)利益分配格局、實(shí)施“以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”戰(zhàn)略、解決“三農(nóng)”問(wèn)題和建設(shè)農(nóng)村小康社會(huì)等新農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)、方向和相關(guān)政策選擇。這次全會(huì)所提出的建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，是在新的歷史背景中，在全新理念指導(dǎo)下的一次農(nóng)村綜合變革的新起點(diǎn)。

二、新時(shí)期農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能中存在的問(wèn)題

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接與農(nóng)民打交道，處于農(nóng)村工作的前沿陣地，能否正確有效的履行其職能至關(guān)重要，而目前卻出現(xiàn)了較多不容忽視的負(fù)面現(xiàn)象。

(一)存在政績(jī)工程和形象工程

為了營(yíng)造良好形象，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大搞形象工程，甚至出現(xiàn)了修“遮羞墻”的鬧劇。對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展毫無(wú)幫助，更增加了當(dāng)?shù)氐呢?fù)擔(dān)，浪費(fèi)大量的人力物力。這種現(xiàn)象出現(xiàn)，不外乎這么幾種原因：對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容缺乏科學(xué)全面的認(rèn)識(shí)，不明白“新”不單體現(xiàn)在村容整潔上；形式主義作祟，缺乏實(shí)干精神，搞面子工程；錯(cuò)誤的政績(jī)觀在搗鬼，為升官發(fā)財(cái)快出政績(jī)，在村容上大做文章，急功近利、好大喜功，有損政府形象。

(二)公共服務(wù)產(chǎn)品匱乏

作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能之一，公共服務(wù)產(chǎn)品的供給情況十分不樂(lè)觀：一是農(nóng)村義務(wù)教育狀況不容樂(lè)觀，投人嚴(yán)重不足。最突出的問(wèn)題是九年義務(wù)教育的失學(xué)率居高不下，教師隊(duì)伍匱乏和師資水平整體偏低，嚴(yán)重影響了農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量。二是農(nóng)村社會(huì)保障水平低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺少調(diào)動(dòng)農(nóng)民長(zhǎng)期參與社會(huì)保障的激勵(lì)機(jī)制和保障機(jī)制。有數(shù)據(jù)顯示，80％以上的居民沒(méi)有任何形式的醫(yī)療保障，大部分地區(qū)家庭養(yǎng)老仍是主要的養(yǎng)老方式。1999年到2004年農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)人口由8000萬(wàn)下降到5389萬(wàn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)甚至在200多個(gè)縣出現(xiàn)了整體消亡。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主權(quán)不夠

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的行政機(jī)構(gòu)，工作缺乏自主權(quán)，僅把主要精力放在調(diào)動(dòng)一切資源完成上級(jí)交辦的任務(wù)上，對(duì)農(nóng)村公共事業(yè)的服務(wù)功能減弱；再加之突發(fā)性、應(yīng)急性的事務(wù)非常多，自身的工作安排經(jīng)常被打亂，因而沒(méi)有足夠的時(shí)間去謀劃本地區(qū)的發(fā)展。因此，在“條塊分割”體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能受限，“對(duì)上服務(wù)、向下要錢(qián)”的職能錯(cuò)位現(xiàn)象更使其面臨著合法性危機(jī)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任大、權(quán)力小，無(wú)法統(tǒng)一行政管理，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理職能。

(四)精神文明建設(shè)受到忽視

一些地方受單純經(jīng)濟(jì)觀的影響，過(guò)于注重物資等經(jīng)濟(jì)性投入而忽略了精神文明的建設(shè)。例如缺少積極健康的文化活動(dòng)，出現(xiàn)部分農(nóng)民精神空虛、理想信念淡化、個(gè)別領(lǐng)域道德失范、農(nóng)村權(quán)力腐敗等問(wèn)題，影響了干群黨群關(guān)系，妨礙了農(nóng)村的穩(wěn)定和諧，嚴(yán)重影響農(nóng)村精神文明建設(shè)的進(jìn)程，有悖于建設(shè)新農(nóng)村的根本目的。

三、新時(shí)期農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能缺失的原因

種種負(fù)面現(xiàn)象均指向一個(gè)問(wèn)題：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的缺失，也即“失職”?！霸谄湮欢恢\其政”，原因何在?

(一)財(cái)政管理存在問(wèn)題

農(nóng)業(yè)稅取消后，財(cái)政管理問(wèn)題擺在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面前，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天如果再沿襲老一套的管理辦法極易形成財(cái)政赤字。一方面是執(zhí)行預(yù)算不嚴(yán)格，暗箱操作嚴(yán)重；二是監(jiān)督無(wú)力，流于形式；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事。我國(guó)目前縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政收入只占全國(guó)財(cái)政總收入的21％，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政供養(yǎng)的人員卻約占全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的71％，比例嚴(yán)重倒掛，加之近些年中央和各省市出臺(tái)的系列政策，對(duì)各級(jí)財(cái)政安排的方方面面的支出有著明確的規(guī)定，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出頻增，久而久之，入不敷出。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色錯(cuò)位

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然在新農(nóng)村建設(shè)中工作力度很大，但農(nóng)民群眾卻知之甚少、參與不多。新農(nóng)村建設(shè)，固然需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，但畢竟農(nóng)民才是新農(nóng)村建設(shè)的主體，任何其它組織都無(wú)法取代。實(shí)際工作中如果不以農(nóng)民為出發(fā)點(diǎn)，不充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾的積極性和參與性，而一味的政府包辦代辦，就會(huì)誤導(dǎo)農(nóng)民對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的認(rèn)識(shí)，甚至弱化農(nóng)民自我發(fā)展的能力，不能真正發(fā)揮其主體的作用。一旦政府的后續(xù)投入停止或者減少，建設(shè)就可能面臨停滯或倒退。所以新農(nóng)村建設(shè)成功的關(guān)鍵在于農(nóng)民是否處于主體地位。

(三)農(nóng)民的訴求意識(shí)不強(qiáng)

中國(guó)的農(nóng)民素來(lái)給人以“忍辱負(fù)重、默默無(wú)聞、微者言輕、不善言辭”的印象。盡管建立了上訪制度，農(nóng)民可以提出訴求發(fā)表自己的意見(jiàn)，但因自身素質(zhì)低下思想極其壓抑不敢也很少提出相應(yīng)要求，使得大部分地方并沒(méi)有充分利用這一制度。另外，農(nóng)村公共物品的供給具有連帶性，相互依賴、推諉、天生狹隘和隨大流的心理使得多數(shù)農(nóng)民選擇了沉默和忍受：既然可以通過(guò)別人的訴求來(lái)實(shí)現(xiàn)自己對(duì)公共物品的享用，自己何必去“自討苦吃”?或者自己的訴求行動(dòng)可能導(dǎo)致別人的“無(wú)償使用”，豈不是“便宜了別人”?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加是“多一事不如少一事”，不會(huì)主動(dòng)和自覺(jué)的去提供有效公共服務(wù)。種種原因?qū)е罗r(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品需求的訴求意識(shí)偏低。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部整體素質(zhì)有待提高

長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部習(xí)慣于靠行政命令來(lái)做工作，面子放不下，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)?，F(xiàn)有干部中行政管理型居多，技術(shù)型的較少，文化程度也普遍偏低，均制約了他們的從政水平?？?jī)效考核的價(jià)值取向、內(nèi)容設(shè)計(jì)與職能定位不一致，亦使政府職能作用不能正常發(fā)揮。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并未把民眾最關(guān)心、最需要的工作納入考核范疇，完全背離了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能所在。

四、新時(shí)期完善農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的對(duì)策

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期須充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在服務(wù)和引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極作用。那么改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，是新農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑。

(一)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制，建立穩(wěn)定的稅源和財(cái)源

一方面，從新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)的實(shí)際出發(fā)，盡快建立規(guī)范、穩(wěn)定的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步完善財(cái)政管理機(jī)制，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的積極性。制定與政績(jī)考核直接掛鉤的政策和激勵(lì)制度，并規(guī)范、啟動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)問(wèn)責(zé)制。建立健全民意表達(dá)和民主考核機(jī)制，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能以符合“三農(nóng)”發(fā)展的要求。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)建立穩(wěn)定的稅源和財(cái)源。政府的運(yùn)行需要資金支持。稅源不足則由上級(jí)政府采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)除向上級(jí)政府申請(qǐng)補(bǔ)助外不能排斥公眾集資的方式。要扭轉(zhuǎn)“上面出政策，下面掏腰包”的怪現(xiàn)象，誰(shuí)主張，誰(shuí)出錢(qián)，總之為基層政府減輕負(fù)擔(dān)。

(二)糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色錯(cuò)位，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用

作為基層政府，應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，還農(nóng)民以主體地位。喚起民眾的參與熱情，使農(nóng)民走出新農(nóng)村建設(shè)中的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，促使其形成對(duì)新農(nóng)村建設(shè)強(qiáng)烈的認(rèn)同感和責(zé)任感。首先，宣傳先行。不斷加深農(nóng)民對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的認(rèn)識(shí)，大力開(kāi)展新農(nóng)村建設(shè)政策、典型人物和事例的宣傳，注重發(fā)揮不同信息傳播渠道的優(yōu)勢(shì)，不斷擴(kuò)大宣傳面。其次，進(jìn)一步推行政務(wù)公開(kāi)和村務(wù)公開(kāi)。讓農(nóng)民參與新農(nóng)村建設(shè)中的決策，逐步行使他們的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)。最后，構(gòu)建交流平臺(tái)，使村、鄉(xiāng)、縣能夠及時(shí)溝通，傾聽(tīng)農(nóng)民呼聲，尊重農(nóng)民的意愿，賦予農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)，讓集體“失語(yǔ)”的農(nóng)民恢復(fù)主人翁地位。

(三)擴(kuò)大農(nóng)民的訴求意識(shí)，推進(jìn)農(nóng)村的民主政治建設(shè)

通過(guò)增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)公共物品的訴求意識(shí)和提高訴求能力，可以自發(fā)地形成一種有效地從下至上的壓力機(jī)制，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的直接動(dòng)力?？梢酝ㄟ^(guò)普及九年義務(wù)教育、職業(yè)教育，舉辦各種培訓(xùn)班等來(lái)提高農(nóng)民的自身素質(zhì)。同時(shí)通過(guò)向農(nóng)民提供市場(chǎng)信息，建立市場(chǎng)中介組織，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。推進(jìn)鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)的途徑就是實(shí)行村民自治。村民自治是廣大農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，依法辦理自己的事情，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本制度，通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督系列途徑實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主。這一形式正以嶄新的面貌在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。

(四)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的整體素質(zhì)

新形勢(shì)下，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思想政治教育，尤其是教育干部們要發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗的優(yōu)良傳統(tǒng)，認(rèn)真實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀，灌輸服務(wù)意識(shí)，強(qiáng)化法治意識(shí)，依法辦事，維護(hù)廣大村民的合法權(quán)益?？己朔绞揭w現(xiàn)多樣性，堅(jiān)持定性與定量考核相結(jié)合，不斷創(chuàng)新考核評(píng)價(jià)方法。考核結(jié)果要體現(xiàn)真實(shí)性，客觀準(zhǔn)確地反映干部德才表現(xiàn)和履行職責(zé)情況，實(shí)事求是地作出評(píng)價(jià)。

綜上所述，只有進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能建設(shè)，才能更有效的服務(wù)于新農(nóng)村建設(shè)，才能真正發(fā)揮農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的主體作用。我們堅(jiān)信在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能建設(shè)定會(huì)取得顯著成效。