委任立法監(jiān)督制度比較研究

摘要：委任立法最先出現(xiàn)在英美國(guó)家。是指根據(jù)授權(quán)立法制定的立法。自19世紀(jì)30年代在英國(guó)發(fā)端，到20世紀(jì)在世界各國(guó)得到廣泛發(fā)展。由于政府職能伴隨社會(huì)發(fā)展而急劇擴(kuò)張，從社會(huì)基礎(chǔ)來(lái)看。委任立法也正是這一現(xiàn)象的體現(xiàn)。本文通過(guò)比較英、美、法三國(guó)的委任立法監(jiān)督制度，圍繞對(duì)其產(chǎn)生的社會(huì)條件及設(shè)立途徑，從而分析存在的憲政基礎(chǔ)，以期對(duì)我國(guó)的立法發(fā)展起到借鑒作用。

關(guān)鍵詞：委任立法；監(jiān)督制度；比較分析；憲政成因

一、英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)委任立法監(jiān)督制度比較研究

(一)英國(guó)委任立法監(jiān)督制度

在英國(guó)，除英王保留其原有特權(quán)的少數(shù)情況外，部長(zhǎng)、行政部門和其他組織所制定的各種命令、規(guī)則和行政規(guī)章的法律效力都源于議會(huì)立法。其他，諸如地方政府、水域管理機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)、行業(yè)組織等均享有立法權(quán)。委任立法的激增已經(jīng)使議會(huì)難以對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。普通法院通過(guò)受理個(gè)別案件對(duì)授權(quán)立法機(jī)關(guān)的制定條例和規(guī)則進(jìn)行司法審查。所依據(jù)的原則是越權(quán)無(wú)效原則。議會(huì)立法屬于主權(quán)者的立法，法院無(wú)權(quán)非議。而委任立法屬于從屬立法，不具備這種特權(quán)。法院嚴(yán)格審查是否符合所授權(quán)限。普通法院審查委任立法通常使用的規(guī)則包括：憲法原則、不合理規(guī)則、主觀語(yǔ)言規(guī)則、錯(cuò)誤的目的和惡意規(guī)則、自然公正規(guī)則、程序錯(cuò)誤規(guī)則。普通法院對(duì)委任立法越權(quán)的處理，可以宣布全部無(wú)效或者部分無(wú)效。無(wú)效委任立法的救濟(jì)措施包括在起訴或者執(zhí)行程序中提出其應(yīng)予無(wú)效的抗辯；通過(guò)確認(rèn)判決使某些普遍性命令或者地方性法規(guī)宣告無(wú)效。司法審查權(quán)往往被議會(huì)通過(guò)法律程序確認(rèn)為法律而獲得排除審查的可能。

(二)美國(guó)委任立法監(jiān)督制度

美國(guó)憲法原則秉承大陸法系的憲法至上，而司法系統(tǒng)來(lái)源于普通法系的司法審查權(quán)。美國(guó)的聯(lián)邦最高法院作出的法律違憲判決僅對(duì)訴訟當(dāng)事人適用，法院并不能據(jù)以直接撤消違憲的法律，不過(guò)因?yàn)槊绹?guó)是判例法國(guó)家，其判例對(duì)法院有約束力，因而，后來(lái)的法律也不能在適用宣布違憲的法律了，這也就等于廢除了該法。對(duì)于被宣布違憲的法律是否有溯及力的問(wèn)題，美國(guó)的聯(lián)邦大法官卡多佐認(rèn)為“憲法既不禁止也不要求溯及力，聯(lián)邦法院對(duì)此未做規(guī)定”，這就等于說(shuō)，將這個(gè)問(wèn)題的裁量權(quán)交給了法官，法官可以根據(jù)實(shí)際情況判決違憲的法律有無(wú)溯及力。實(shí)際中的做法是，若當(dāng)事人已受或正受違憲法律的刑事制裁，則宣布該法違憲就有溯及力，若當(dāng)事人受到的是違憲法律的民事或其它制裁，則不認(rèn)為其有溯及力。在法國(guó)，違憲的判決及于全體公民，因?yàn)檫`憲的法律就不成為法律，不會(huì)對(duì)公民產(chǎn)生約束力。而且，由于該法律并未實(shí)施，也就不會(huì)產(chǎn)生所謂的溯及力問(wèn)題。

(三)法國(guó)委任立法監(jiān)督制度

法國(guó)現(xiàn)行憲法明確規(guī)定，國(guó)會(huì)和以總統(tǒng)為首的行政機(jī)關(guān)就憲法和法律規(guī)定范圍內(nèi)的事項(xiàng)享有立法權(quán)。因此，行政機(jī)關(guān)的委任立法權(quán)限直接來(lái)源于憲法本身。而不是某個(gè)特別機(jī)關(guān)。前者制定的普遍性規(guī)則稱為法律，后者制定的普遍性規(guī)則稱為條例。法國(guó)行政法的發(fā)展從公共權(quán)力說(shuō)轉(zhuǎn)變到公共利益說(shuō)。行政國(guó)的出現(xiàn)促使行政機(jī)關(guān)的立法范圍和權(quán)限不斷擴(kuò)大。根據(jù)1958年現(xiàn)行憲法的規(guī)定，如果國(guó)會(huì)的立法超越了憲法所賦予的范圍，政府可以請(qǐng)求憲法委員會(huì)宣告法律違憲；同時(shí)，在立法過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)某一提案或者修正案不屬于法律范圍，政府可以不予接受；政府對(duì)于法律所規(guī)定屬于條例的事項(xiàng)，經(jīng)咨詢最高行政法院意見(jiàn)后，可以用命令改變?？梢?jiàn)，在法國(guó)的行政授權(quán)立法的含義和英國(guó)有很大的不同。行政機(jī)關(guān)不受制于議會(huì)。這也造成了委任立法的監(jiān)督機(jī)制差別。行政法院作為獨(dú)立的司法機(jī)構(gòu)，在訴訟程序中審查條例的效力，撤銷違法的條例。其依據(jù)是，條例不論其效力如何都是行政機(jī)關(guān)的行為，行政機(jī)關(guān)的行為除少數(shù)情研究方向：憲法與行政法研究。況以外，都受行政法院管轄。總統(tǒng)根據(jù)公民投票所通過(guò)的法律而制定的條例也受行政法院的管轄。行政法院審查的原則是越權(quán)無(wú)效原則。其基本含義和德國(guó)行政法的越權(quán)無(wú)效不同。法國(guó)行政法院只針對(duì)行政機(jī)關(guān)的羈束權(quán)限(又稱為羈束行政行為)審查，對(duì)行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的行為不得審查。

二、委任立法監(jiān)督制度的憲政成因

(一)英國(guó)議會(huì)主權(quán)憲政思想及憲政文化背景

英國(guó)憲政思想大師洛克崇尚民主政治，強(qiáng)調(diào)議會(huì)立法權(quán)力的優(yōu)越性，但仍然無(wú)法接受絕對(duì)無(wú)限制的議會(huì)立法權(quán)力的觀念。他從西方近代影響巨大的自然法理論前提出發(fā)，指出自然法才是更高級(jí)的法律，立法權(quán)力的優(yōu)越應(yīng)當(dāng)居于“自然法的根本法”之下?！白匀环ㄗ鳛閷?duì)一切人包括立法者和其他萬(wàn)民的恒久規(guī)范而儼然存在。他們對(duì)其他人和他們自己的行為所制定的規(guī)范必須符合自然法，…一自然的根本法為的是保全人類，任何人間的制裁如果違反自然法，都應(yīng)歸于無(wú)益與無(wú)效?！睆亩f(shuō)明立法者固然可以代表人民立法，卻不可以違反更高級(jí)的自然法的律令。盡管英國(guó)當(dāng)時(shí)及其后并不存在一部成文的憲法，但一系列具有憲法性質(zhì)的文獻(xiàn)及長(zhǎng)期形成的憲政主義原則對(duì)于具體立法起到重要的制約作用。而洛克的上述思想對(duì)美國(guó)司法審查及維護(hù)憲法權(quán)威的制度的形成，起了重要的啟示作用?！白h會(huì)主權(quán)”是在國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)中立法權(quán)的狀態(tài)，突出的核心本位權(quán)力是議會(huì)主權(quán)，這是對(duì)“人民主權(quán)”的制度化?！叭嗣裰鳈?quán)”是統(tǒng)治形態(tài)，是一種核心、本質(zhì)。二者是表里的關(guān)系。這種憲政理念的思路是：人民無(wú)法直接行使主權(quán)權(quán)力，通過(guò)選舉代表組成議會(huì)管理國(guó)家，形成代議制民主。反映在英國(guó)立法制度中，詹寧斯評(píng)論為“在英國(guó)，不僅指法院，任何機(jī)構(gòu)或個(gè)人都無(wú)權(quán)審查議會(huì)制定的法律，因?yàn)樗w現(xiàn)人民意志?！弊h會(huì)主權(quán)發(fā)展的基礎(chǔ)是自由資本主義，即亞當(dāng)一斯密的《國(guó)富論》主張的自由經(jīng)濟(jì)和無(wú)為行政。強(qiáng)調(diào)議會(huì)本位，限制行政權(quán)。

(二)法國(guó)憲政思想及憲政文化背景

在歐洲大陸，法國(guó)大思想家孟德斯鳩在積二十余年心血寫成的《論法的精神》一書中，以豐富的歷史例證說(shuō)明統(tǒng)治者的權(quán)力必須受到制度性的制約。與以前的思想家不同，他將權(quán)力分立的思想變成政治結(jié)構(gòu)各個(gè)組成部分在法律上相互制約與平衡的體制，即使之法律化、制度化、組織化?！皬氖挛锏男再|(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。我們可以有一種政制，不強(qiáng)迫任何人去作法律所不強(qiáng)制他做的事，也不禁止任何人去作法律所許可的事。”“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了；因?yàn)槿藗儗⒁ε逻@個(gè)國(guó)王或議會(huì)制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律。”“如果司法權(quán)同立法權(quán)合而為一，則將對(duì)公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ?。如果司法?quán)同行政權(quán)合而為一，法官便將握有壓迫者的力量。”為了防止立法機(jī)關(guān)專權(quán)，孟德斯鳩還提出，立法者不應(yīng)有審判行政者本身及其行為的權(quán)力，但可以審查、監(jiān)督其對(duì)法律的執(zhí)行情況。這些思想同樣對(duì)美國(guó)制憲元?jiǎng)装l(fā)生了重要的影響。當(dāng)然，在此權(quán)力分立論的發(fā)源地法國(guó)，一些特定的歷史原因，特別是法國(guó)人對(duì)司法機(jī)關(guān)曾經(jīng)長(zhǎng)期幫助君主欺壓人民的歷史記憶，致使法國(guó)大革命后所頒布的1991年憲法第三條規(guī)定“法院不得干涉立法權(quán)之行使或停止法律之執(zhí)行?！边@意味著司法機(jī)關(guān)不能以更高層次法律的名義限制低層次法律的通過(guò)和執(zhí)行。因而也使法國(guó)法院的司法審查權(quán)力較小。盡管如此，當(dāng)今法國(guó)憲法委員會(huì)這樣的機(jī)構(gòu)在法律的事先審查方面仍然起了重要的作用。

(三)美國(guó)憲法至上的憲政思想及成因

美國(guó)是從英國(guó)殖民地獨(dú)立建立國(guó)家的，建國(guó)之初沒(méi)有類似歐洲國(guó)家的那些歷史包襖，可以理想化的設(shè)定國(guó)家模式。他們吸取了歐洲政治和法律制度方面的某些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)自己的法治體制。其中一個(gè)十分重要的方面便是繼承了洛克的自然法學(xué)說(shuō)，以憲法為最高級(jí)的根本大法，認(rèn)為憲法是為保障個(gè)人的自由與權(quán)利而產(chǎn)生的“不可變更”的“自然、正義的法律”，因此，立法機(jī)關(guān)制訂的新法必須以憲法為準(zhǔn)則。美國(guó)法治制度一方面賦予民意機(jī)關(guān)以代表民意制定法律的權(quán)力，另一方面又賦予司法機(jī)關(guān)以在審查案件時(shí)可依據(jù)憲法條文與精神來(lái)解釋并適用法律的權(quán)力。這后一項(xiàng)權(quán)力的重要性不僅表現(xiàn)在正面肯定適用法律方面，尤其表現(xiàn)在亦可根據(jù)司法機(jī)關(guān)自身的合憲性理解或解釋來(lái)否定具體法律的有效性，這就是說(shuō)，司法機(jī)關(guān)可以在法律頒布之后以合憲性的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)作事后審查，否定其有效性。這是美國(guó)司法審查制度一個(gè)最重要的典型特征。