從“釘子戶”看城市房屋拆遷制度中的利益沖突

摘要：近年來，“釘子戶”事件引發(fā)了人們對于城市房屋拆遷制度的廣泛關注和思考。本文旨在通過分析“釘子戶”現(xiàn)象探討房屋拆遷制度中的種種利益沖突，并針對沖突提出完善我國城市房屋拆遷制度的相關建議。

關鍵詞：釘子；城市房屋拆遷；利益沖突；完善建議

一、“釘子戶”現(xiàn)象

2007年3月，被媒體稱為“史上最牛釘子戶”的重慶市楊家坪舊城改造項目拆遷對象楊氏夫婦受到社會廣泛關注，相關照片更具有強烈的視覺沖擊力。楊氏夫婦守護的房屋已經(jīng)成為高出大坑17米的孤島，楊武不時的站在樓頂揮舞國旗并喊著要和市長對話，他的妻子吳萍則手拿《憲法》每天下午在工地前召開“新聞發(fā)布會”聲稱要捍衛(wèi)法律的尊嚴，維護自己的合法權益。在經(jīng)過近三年的對峙之后，楊氏夫婦終于與開發(fā)商簽訂安置協(xié)議，“孤島”也在人們的議論聲中被拆除。

2008年10月，重慶市萬州區(qū)一釘子戶的獨子被開發(fā)商員工邀人殺害，被網(wǎng)友稱為最慘的“釘子戶”，悲痛中年逾七旬的老夫婦決定懸賞十萬元緝兇。據(jù)老人講，由于雙方在補償方面一直不能達成一致意見等原因，他們不肯搬遷，其間遭到過威脅，但沒想到他們的獨子真的遭到了毒手。

2008年11月，南京又出現(xiàn)了在房子上釘18000個鋼釘?shù)摹懊逼鋵崱钡尼斪討?，除了屋頂裝釘板之外，還在屋子里反裝防盜卷閘門，屋內設下輪胎陣，隨身攜帶自制燃燒瓶等。房屋的住戶揚言隨時要與強拆人員決一死戰(zhàn)。 從拆遷戶與開發(fā)商的對峙到血案的發(fā)生，從釘子戶在房頂搖旗吶喊到在房屋內打造防御工事，武裝自己。我們不難看出，開發(fā)商與被拆遷人的矛盾日益激化，被拆遷人甚至無視于政府的強拆令，堅決把守自己的“陣地”，因為他們認為一旦房屋趁其不備被拆除，那么處于弱勢地位的他們就更沒有與開發(fā)商對話的余地了。究其現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，從利益沖突上看，是被拆遷人個人利益與開發(fā)商商業(yè)利益沖突、個人利益與國家利益以及與社會公共利益沖突。從權利沖突上看，是國家的城市土地所有權與城市私有房屋所有人的房屋所有權及其國有土地使用權的沖突，國家的城市土地所有權與開發(fā)商的國有土地使用權的沖突，以及開發(fā)商的國有土地使用權與私有房屋所有人的國有土地使用權的沖突。而權利利益沖突的根本原因，是有關制度的嚴重缺陷。

二、利益沖突分析

1 國家土地所有權與個人土地使用權的沖突

我國實行土地公有制度，土地分為國家所有土地和集體所有土地，憲法對兩種土地所有權進行了原則規(guī)定，《土地管理法》進一步詳細規(guī)定。關于城市土地的所有權，憲法第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”；《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》也進一步詳細規(guī)定。城市私有房屋的所有權取得時期和方式各種各樣，有的是過去的私房；有的是依房改優(yōu)惠政策購買的原公有住房；有的是購買的經(jīng)濟適用房；有的是在市場上購買的商品房等。不論以何種形式取得的私有房屋所有權，房屋所有權人都在享有該房屋所有權的同時，也當然享有該房屋所依附的國有土地的使用權。如果沒有依附于房屋所有權的土地使用權，那么房屋所有權人也無法行使房屋所有權。

根據(jù)2004年《中華人民共和國憲法修正案》第二十條規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”第二十二條規(guī)定，“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權和繼承權”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”。土地管理法及有關法律法規(guī)的進一步規(guī)定，我國對國有土地使用權的轉讓制度采取出讓和劃撥兩種方式。當國家為了公共利益的需要不得不征收城市房屋時就不可避免的提前收回使用權人的土地使用權，也就是說，城市房屋拆遷使被拆遷人喪失的權利有兩項，一是房屋的所有權，一是國有土地的使用權。房屋拆遷的同時，國家基于城市土地所有權也收回了被拆遷房屋所附著的土地，使被拆遷人失去了國有土地使用權。這種權利的喪失并不是建立在平等協(xié)商的基礎之上的，而是國家行政權力強制實施的結果。如果說拆遷人和被拆遷人之間就房屋等財產(chǎn)損失的補償屬于民事行為，那么國家與被拆遷人之間就必然存在著行政征收行為，也必然存在著國家對被拆遷人就國有土地使用權喪失做出的行政補償。因為在城市房屋拆遷過程中，房屋拆遷管理部門作為國家的代表，提前收回了被拆遷人擁有的國有土地使用權，隨后又將土地使用權交給了拆遷人，而被拆遷人提前喪失了依附于房屋的土地使用權，造成了房屋所有權與土地使用權主體不同的矛盾，與此同時，根據(jù)行政征收補償制度國家就應該對土地使用權的喪失給權利人帶來的損失予以補償。因此，房屋拆遷作為一項法律制度，在實務中不僅造成土地使用權與房屋所有權主體不一致，而且在立法中，國家基于不受限制的所有權和強制力不僅提前收回土地使用權而且往往不給予房屋所有權人所喪失的已經(jīng)支付對價的土地使用權相應的補償。其實質是國家從中獲利，而被拆遷人卻受損失。這種錯位的狀況必須得到解決，否則將無法體現(xiàn)拆遷補償?shù)墓?/p>

2 先賣地后拆遷的制度矛盾

政府出讓國有土地使用權時，通常是在該土地上的房屋所有人不知情，并且在未對該房屋所有權以及土地使用權進行合理補償依法征收的情況下，先將該幅土地賣給了開發(fā)商，并且將拆遷權力及拆遷責任也轉移給開發(fā)商。開發(fā)商在辦理一系列相關手續(xù)之后，以拆遷人的身份對房屋進行拆遷，并于房屋拆遷之后與房屋所有權人商談訂立“補償安置協(xié)議”，實際上只是強制對方接受而已，因為當房屋已經(jīng)被強制拆除，房屋所有權人失去對房屋的實際占有后，便失去與開發(fā)商談判的“籌碼”，只能被動接受“霸王條款”。這也就是“釘子戶”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，即使在停水停電、成為孤島的情況下，他們也要守住自己的房屋以達到能夠和開發(fā)商平等協(xié)商，給予合理補償?shù)哪康摹?/p>

通過《城市房屋拆遷管理條例》第8條的規(guī)定，我們可以看出，房屋拆遷管理部門在發(fā)放拆遷許可證的同時，對于房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項，以房屋拆遷公告的形式予以公布。此時該土地上的房屋所有權人，才從政府法定渠道得到通知，房屋所有人(被拆遷人)面對的是：政府已經(jīng)出賣了自己房屋所賴以存在的土地，原來千家萬戶共同享有的國有土地使用權已經(jīng)集中轉賣給了開發(fā)商；開發(fā)商以政府的一系列的具體行政行為作后盾“志在必拆”；不合理的拆遷補償標準——非市場價格的政府硬性規(guī)定標準、沒有考慮非財產(chǎn)因素、新舊房差價將造成房屋重置的巨大困難等：開發(fā)商為減少開發(fā)成本拼命地壓低補償費；已經(jīng)形成的對拆遷戶十分不利的既定事實等等。此時，先賣地后補償?shù)慕Y果便是先使房屋所有權人喪失土地使用權后對其進行補償，使開發(fā)商取得主動權，而被拆遷人處于被動接受地位。對于此現(xiàn)象不滿的被拆遷人就堅守住自己的房屋成為“釘子戶”。

3 政府在房屋拆遷中的地位沖突

在“釘子戶”事件中，政府、開發(fā)商和被拆遷戶三者之間的定位不準確。我們知道，城市拆遷有行政拆遷和商業(yè)拆遷之分。如果是行政拆遷，必須先由政府將城市土地使用權收回，并對被拆遷戶給予合理補償，政府和被拆遷戶的補償程序終止后，開發(fā)商才能進入拆遷程序。如果是商業(yè)拆遷，則由被拆遷戶和開發(fā)商協(xié)商達成拆遷補償協(xié)議，政府只能作為中立的裁判者。被拆遷戶和開發(fā)商之間是平等主體的民事法律關系，應遵守平等協(xié)商、自愿公平的原則。對此，《城市房屋拆遷管理條例》僅籠統(tǒng)規(guī)定政府出讓土地后由被拆遷戶和拆遷人(開發(fā)商)協(xié)商達成拆遷補償協(xié)議，并沒有區(qū)分行政拆遷和商業(yè)拆遷，而是將商業(yè)拆遷和行政拆遷混同在一個法律文件中，適用相同的法律規(guī)定，使得商業(yè)拆遷經(jīng)常以公益為名行商業(yè)拆遷之實。在“釘子戶”事件中，雖然政府強調拆遷是公共利益的需要，但是拆遷程序卻是商業(yè)拆遷的模式。就算商業(yè)模式合理，政府也只能處于中立的裁判者的地位，起著調解作用，而不能偏袒開發(fā)商一方。在現(xiàn)實中，政府定位不準確，行政違法行為較多。在城市房屋拆遷中，一方面，政府通過行政管理，與開發(fā)商和居民產(chǎn)生密切的行政關系。另一方面，政府又超脫于開發(fā)商與被拆遷人之外，不得干涉平等主體之間的民事行為。因此，政府在城市房屋拆遷中的角色重要而且特殊。它既要保證市場的自由競爭秩序，又要維護公共利益和保障私人權利。然而，在城市房屋拆遷中，政府部門管理職能與拆遷行為不分，用行政干預代替法律、法規(guī)，以權代法的現(xiàn)象比較突出。遷前也不聽取被拆遷人的意見，拆遷補償、安置標準不公開，老百姓有異議時，甚者剝奪拆遷戶的知情權和選擇權。拆遷裁決程序缺乏公開、公正性。裁決內容也不具體。部分執(zhí)法人員的素質不高，法律知識缺乏，違背拆遷執(zhí)法程序采用暴力行為強拆群眾房屋的行為也常有發(fā)生，導致矛盾激化。

三、利益沖突的實質

1 公共利益的界定模糊

我國《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》都有規(guī)定，根據(jù)社會公共利益的需要，國家可以收回國有土地使用權。2004年修改憲法又明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”(憲法第10條第3款)；“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”(憲法第13條第3款)政府為了公共利益的需要，對私有財產(chǎn)征收征用并不存在立法空白。問題在于什么是“公共利益需要”?“公共利益概念的最大特色，即表現(xiàn)為其內容的不確定性，亦是公共利益的受益人及利益的抽象性”。對此，憲法和有關法律法規(guī)都沒有明確具體的規(guī)定。綜上，個人利益對公共利益的服從是存在前提條件和“度”的問題。前提條件就是運用良好的行政程序保證公共利益決策的公平、民主，并且是符合“良法”要求的；“度”就是要求公共利益以必要的公民權利保護為衡量基準，不能以公共利益之名肆意侵蝕公民權利，尤其是在行政權力不斷擴張的今天，這方面的問題更應引起人們的注意。

在現(xiàn)實的城市開發(fā)建設中，絕大多數(shù)的拆遷是處于牟利的商業(yè)目的，但卻經(jīng)常被一些行政機關、企業(yè)和個人描述成是為了公共利益，這便于大量地租用行政權力為經(jīng)營活動服務。社會公共利益與開發(fā)商的商業(yè)利益也經(jīng)常交織在一起，某個社會公共工程可能有企業(yè)的商業(yè)利益存在；某個企業(yè)的開發(fā)建設行為可能實現(xiàn)預期的社會公共利益。在法律上界定雖然困難，但并不是不能界定。在城市房屋拆遷中，由于法律沒有明確規(guī)定哪些拆遷項目屬于公共利益，哪些拆遷項目屬于商業(yè)利益，致使一些地方政府打著公共利益的旗號大搞賣地拆遷，將原來居民所有房屋依存的土地轉讓給開發(fā)商，給予很低的補償拆除房屋，然后開發(fā)商在此地上開發(fā)出高檔住宅出售獲利。這樣，“公共利益”被濫用了，開發(fā)商實現(xiàn)了商業(yè)利益，政府獲益，官員得利，只是原來居民合法的房屋所有權、合法的國有土地使用權滅失了。即使是依法按規(guī)定進行補償，大量的被拆遷人屬于弱勢群體，得到的有限補償也無力重置房屋。

2 政府的自利性

政府在大部分時候具有為公眾服務、為公共利益服務的屬。陛。這是政府的根本屙陛，即公共性。洛克說“政治權利就是為了規(guī)定和保護財產(chǎn)而制定法律的權利。判處死刑和一切較輕處分的權利。以及使用共同體的力量來執(zhí)行這些法律和保衛(wèi)國家不受外來侵害的權利，而這一切都是為了公眾福利?！闭淖岳允钦司哂泄芾砉彩聞盏谋举|屬性外，還具有為個人及其自身組織的生存和發(fā)展創(chuàng)造條件的屬性。這也是政府的重要屬性。因為政府都是由各種職能部門組成，而各部門又是由特定的組織和特定的人員構成的。各個政府組織和人員有其自身的特殊利益。而且他們會借助政府的強制力來實現(xiàn)自己的利益，這時政府權力就完全表現(xiàn)為同公共利益的“分離”。在某種意義上，他們執(zhí)掌政府本身并不是目的。真正的目的只不過是通過政府來更好地實現(xiàn)自己的利益。

四、完善城市房屋拆遷立法

2004年修改憲法，表現(xiàn)出對公民權利的重視。憲法第24條修正案，在憲法第33條增了第3款：“國家尊重和保障人權”；憲法第20條、第22條修正案，加強了對私有財產(chǎn)的保護，明確規(guī)定為了公共利益的需要可以對土地和私有財產(chǎn)征收或征用并依據(jù)法律規(guī)定給予補償。而對于為了商業(yè)利益的開發(fā)建設取得土地，則沒有規(guī)定可以征收或征用。憲法的修改為完善城市房屋拆遷立法指明了方向。有關城市房屋拆遷立法，涉及城市國有土地使用權的出讓和劃撥、城市私有房屋所有權及土地使用權的征收、授予政府行政執(zhí)法權及行政司法權等國家的基本制度問題。根據(jù)《立法法》第8條規(guī)定：“各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權”(第2項)、“對非國有財產(chǎn)的征收”(第6項)、“民事基本制度”(第7項)、“訴訟和仲裁制度”(第9項)等事項只能制定法律。城市房屋拆遷問題，顯然屬于國家制定法律規(guī)定的事項。現(xiàn)有的《城市房屋拆遷管理條例》、《房地產(chǎn)估價規(guī)范》、《城市房屋拆遷估價指導意見》、《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》屬于行政法規(guī)或部門規(guī)章，法的層次低，不宜規(guī)定基本制度問題。要從根本上解決城市房屋拆遷的制度缺陷，必須制定專門法律對城市房屋拆遷問題進行規(guī)范，同時對其他有關法律進行修訂。該法律應當包括以下主要內容：(1)城市國有土地的儲備、征收、征用、出讓、城市房屋拆遷的基本原則；(2)城市的國有土地所有權、城市私有房屋所有權、城市房屋所有人的國有土地使用權的內容、條件、限制、保護等；(3)城市房屋拆遷有關的社會公共利益、商業(yè)利益的定義及范圍，符合社會公共利益的具體開發(fā)項目的確定機關、權限及程序等；(4)社會公共利益的開發(fā)項目涉及的房地產(chǎn)征收、補償安置、拆遷、出讓、建設等基本制度和有關的一般程序、特殊程序及適用條件；(5)一般商業(yè)利益的開發(fā)項目的立項審批、與原產(chǎn)權人協(xié)商、土地使用權交易、補償安置協(xié)議登記及必要的審批、組織拆遷、國有土地使用權續(xù)期、土地出讓金補足、開發(fā)建設、政府的指導、協(xié)調及監(jiān)督等基本制度和有關的一般程序、特殊程序及適用條件；(6)房屋拆遷補償?shù)膬r格評估機構、選擇及評估程序等；(7)房屋拆遷爭議的行政仲裁機構、制度及程序等；(8)政府及有關行政主管部門、開發(fā)商、私有房屋所有人等各個拆遷法律關系主體的其他有關權利和義務、違反義務的主要法律責任；(9)對政府有關行政行為的監(jiān)督制度與行政復議、行政訴訟制度的銜接以及特別規(guī)定等。