城鄉(xiāng)一體化進程中的土地流轉(zhuǎn)問題研究

摘要：本文結(jié)合山東省菏澤市土地流轉(zhuǎn)狀況，重點論述城鄉(xiāng)一體化進程中土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，并提出可行性和實效性較強的對策建議。對保持土地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)較快發(fā)展，具有重大現(xiàn)實意義和應(yīng)用價值。

關(guān)鍵詞：菏澤；土地流轉(zhuǎn)；問題研究

隨著農(nóng)村商品經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程加快，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)也產(chǎn)生了迫切的要求。十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進一步明確農(nóng)地家庭承包經(jīng)營“長久不變”，農(nóng)民獲得了長期而有保障的土地使用權(quán)。從人與地變動關(guān)系上理解，就是人口增減與土地增減無關(guān)，就是依照《農(nóng)村土地承包法》獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)，今后長期不再調(diào)整。只要農(nóng)地承包關(guān)系“長久不變”，農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展就有了長期穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)探索中也出現(xiàn)一些不容忽視的問題，新的制度供給已成為一個重大而迫切的現(xiàn)實問題。為適應(yīng)新形勢，針對菏澤市存在的定期小調(diào)整、流轉(zhuǎn)價格、承包土地零碎分散、勞動力轉(zhuǎn)移不穩(wěn)定、保障機制不健全、鄉(xiāng)村干部認識不足等問題，提出了加強宣傳教育、穩(wěn)定土地承包關(guān)系、規(guī)范流轉(zhuǎn)價格、與合作社結(jié)合，集中流轉(zhuǎn)土地、建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)、建立土地流轉(zhuǎn)有形市場、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、采取反租倒包、租賃經(jīng)營、地塊調(diào)換、土地轉(zhuǎn)包等形式。為進一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，加強土地管理，今后菏澤市應(yīng)在土地承包關(guān)系穩(wěn)定、二三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達、生產(chǎn)力水平較高的縣區(qū)，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進行土地流轉(zhuǎn)。各級政府和部門要按產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、區(qū)域化布局和優(yōu)勢支柱產(chǎn)業(yè)的要求，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)行為，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，推進土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展，爭取到”十五”計劃末，土地流轉(zhuǎn)率達到10％。

一、對目前土地流轉(zhuǎn)存在問題的成因進行分析

(一)菏澤市土地流轉(zhuǎn)基本情況

總的看，菏澤市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)和低水平運行階段。據(jù)統(tǒng)計，截止2008年12月30日，全市共流轉(zhuǎn)土地面積169544.6畝，約占全市總耕地面積的1.6％，其中轉(zhuǎn)包87007畝，轉(zhuǎn)讓13494畝，互換11264畝，租賃42122.6畝，反租倒包8163畝，土地入股2601畝，其他形式4893畝。

(二)菏澤市土地流轉(zhuǎn)存在的問題

據(jù)調(diào)查有以下因素影響土地流轉(zhuǎn)的健康有序發(fā)展：

1 定期小調(diào)整是制約土地流轉(zhuǎn)的首要因素。當前，基層干部和農(nóng)民群眾對農(nóng)村土地承包法特別是承包期內(nèi)“增人不增地，減人不減地”認識不夠，執(zhí)行不力，相當范圍內(nèi)在不斷地進行土地調(diào)整，強調(diào)是人均占用土地公平。一方面導(dǎo)致部分想流出土地的人因害怕被調(diào)整而不夠流轉(zhuǎn)，一方面，即使流轉(zhuǎn)了，也不敢長期簽訂合同。

2 流轉(zhuǎn)價格是制約土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。由于受到企業(yè)以租代征的影響和高效農(nóng)業(yè)的影響，農(nóng)戶因攀比土地流轉(zhuǎn)價格，不源流轉(zhuǎn)，受讓方嫌價格高，又不愿接轉(zhuǎn)土地。

3 承包土地零碎分散是制約土地流轉(zhuǎn)的客觀因素?，F(xiàn)在農(nóng)戶承包地少則2-3塊，多則5-6塊，甚至更多，且分等級分類別，租地者(受讓方)想承包大量土地，成方連片、方便管理種植，農(nóng)戶(轉(zhuǎn)出方)無法將自己的承包土地都轉(zhuǎn)出去，租地者要面對眾多的農(nóng)戶，若有一戶不轉(zhuǎn)出，成方連片便不能實現(xiàn)，影響包地的承包積極性。

4 城鎮(zhèn)的發(fā)展功能不強和勞動力轉(zhuǎn)移不穩(wěn)定，是制約土地流轉(zhuǎn)的社會因素。我國現(xiàn)有城鎮(zhèn)化發(fā)展水平還不能吸引足夠的農(nóng)村勞動力就業(yè)生活，勞動力向非農(nóng)轉(zhuǎn)移因受工資發(fā)放、就業(yè)等多種因素的影響，回家種地隨時成為可能，農(nóng)戶不想流轉(zhuǎn)土地。

5 保障機制不健全是制約土地流轉(zhuǎn)的重要因素。一是流轉(zhuǎn)多為家庭內(nèi)部、親戚朋友流轉(zhuǎn)，口頭協(xié)定多，無合同約束，糾紛易發(fā)生；二是供求信息不暢，流轉(zhuǎn)雙方不及時對接；三是工作機制不完善、經(jīng)費保障不固定，無法提供有效及時的流轉(zhuǎn)服務(wù)。

6 農(nóng)民戀土情節(jié)嚴重，土地流轉(zhuǎn)不大膽。農(nóng)民把土地視為自己的命根子，認為只要有了土地，生活就有了保障，寧可粗放經(jīng)營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。特別是國家取消農(nóng)業(yè)稅實行種糧補貼后。一些私下轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，又開始收回原有承包地自己耕種。部分農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)政策心存誤解，有的認為土地流轉(zhuǎn)就是對承包地的重新調(diào)整，也有的怕轉(zhuǎn)出后，政策一變失去承包權(quán)，就會沒有“依靠”不“安全”，造成一些群眾不敢進行土地流轉(zhuǎn)。另外，多數(shù)農(nóng)民小農(nóng)經(jīng)濟思想意識仍然比較嚴重，小富即安，投資興業(yè)怕?lián)L(fēng)險，務(wù)工經(jīng)商怕丟地權(quán)，滿足于守土經(jīng)營的現(xiàn)狀。

7 鄉(xiāng)村干部認識不足，土地流轉(zhuǎn)矛盾多。鄉(xiāng)村兩級干部有的對土地流轉(zhuǎn)重要性的認識不足，對土地流轉(zhuǎn)不聞不問，任其自行發(fā)展，農(nóng)民自發(fā)進行的土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范，導(dǎo)致矛盾和問題的發(fā)生。有的對發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)矛盾和問題，持有推脫的態(tài)度，不積極進行處理和解決，還有的村組強行農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)，人為地產(chǎn)生了一些矛盾和糾紛，引起了群眾的不滿，影響了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

二、加快土地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)較快發(fā)展的對策建議

1 加強宣傳教育。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體，在農(nóng)民自愿的情況下，推動土地流轉(zhuǎn)必須加大對農(nóng)民的宣傳教育。各級政府要在相當長的實際內(nèi)花大力氣，下便功夫宣傳農(nóng)村土地承包法律法規(guī)及土地流轉(zhuǎn)知識，流轉(zhuǎn)典型，消除農(nóng)村群眾思想認識的誤區(qū)，使農(nóng)民看到土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的積極效應(yīng)，引導(dǎo)農(nóng)民自覺流轉(zhuǎn)土地。

2 穩(wěn)定土地承包關(guān)系，搞好土地承包經(jīng)營確權(quán)。堅決執(zhí)行承包期內(nèi)“增人不增地，減人不減地”的政策，做好二輪土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)》證全部換發(fā)補發(fā)到位，給農(nóng)民切實可靠的定心丸。

3 規(guī)范流轉(zhuǎn)價格，完善流轉(zhuǎn)程序。在充分尊重群眾意見的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商統(tǒng)一流轉(zhuǎn)價格，綜合經(jīng)濟發(fā)展和價格因素，隨效益浮動流轉(zhuǎn)價格，確保農(nóng)戶利益不受損失。

4 與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)合，與合作社結(jié)合，集中流轉(zhuǎn)土地，進行適當規(guī)模經(jīng)營。如曹縣現(xiàn)在發(fā)展各類農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織100多家，通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作帶動土地流轉(zhuǎn)。曹縣良西食用菌合作社，大力發(fā)展工廠化栽培模式的雙孢菇生產(chǎn)，實行區(qū)域化布置，通過轉(zhuǎn)包、互換等形式流轉(zhuǎn)土地200多畝，集中建立高標準的大棚177個。在良西食用菌合作社的影響帶動下，全縣其他地方建立高標準大棚400多個，流轉(zhuǎn)土地400多畝，促進了種植業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

5 建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要以經(jīng)管站為依托，城里土地流轉(zhuǎn)服務(wù)專門機構(gòu)，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳，配合必要的軟硬件設(shè)施，村級設(shè)立兼職土地流轉(zhuǎn)信息員。有條件的縣區(qū)要建立縣級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)和服務(wù)大廳。

6 建議省級政府農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有形市場建設(shè)，列入省財政資金扶持項目進行引導(dǎo)鼓勵。特別是向農(nóng)業(yè)大區(qū)、種糧大區(qū)傾斜扶持。省政府也可設(shè)立專項資金對土地規(guī)模經(jīng)營予以扶持和獎勵。

7 簽訂合同，加強管理，有序規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。各級要加強對土地流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。土地流轉(zhuǎn)的方式、期限和具體條件，應(yīng)由流轉(zhuǎn)雙方平等協(xié)商確定。土地流轉(zhuǎn)意向達成后，要簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同，合同條款要詳細具體、便于操作。并將土地流轉(zhuǎn)合同報所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)經(jīng)管站登記備案，實行統(tǒng)一檔案管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)經(jīng)管站要定期向農(nóng)業(yè)局匯總上報本地的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)狀況。要扭轉(zhuǎn)部分基層干部特別是村級干部對土地流轉(zhuǎn)不聞不問任其自行發(fā)展的思想狀況，引導(dǎo)農(nóng)民規(guī)范進行土地流轉(zhuǎn)。

8 培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，帶動土地流轉(zhuǎn)。沒有龍頭企業(yè)的興辦、帶動，大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)無從談起。要把培育龍頭企業(yè)帶動土地流轉(zhuǎn)作為工作的重點，對帶動土地流轉(zhuǎn)的龍頭企業(yè)，在項目、資金、技術(shù)、信息等方面進行支持傾斜，鼓勵農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)建立原材料基地，提高流轉(zhuǎn)效率。如曹縣銀香偉業(yè)集團公司，在以個別村戶自愿租賃的基礎(chǔ)上，開始集約土地2000余畝，簽訂協(xié)議有償使用30年，每畝每年支持租地款物500斤小麥、300元錢，集中進行特色種植。97年切人畜牧業(yè)，進行了種植、養(yǎng)殖、有機循環(huán)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，部分農(nóng)民開始沒有土地種植后，反而獲得了兩部分收入：一是土地租金，二是從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)得到了第二份收入，從而起到了以點帶面，租用面積陸續(xù)擴大?，F(xiàn)在，銀香偉業(yè)集團公司擴大養(yǎng)殖業(yè)，已經(jīng)建成規(guī)模300頭、500頭、lOOO頭、3000頭不等的養(yǎng)殖小區(qū)12處。2003年又租用了倪集鄉(xiāng)多年效益不佳的老林場，建成了存欄6000頭規(guī)模的有機奶牛養(yǎng)殖大區(qū)。2006年冬又租用黃河故道部分肥力瘠薄的農(nóng)民的土地，有償使用30年，啟動建設(shè)“魯西南黃河故道萬頭國際牧場”。銀香偉業(yè)公司為社會提供就業(yè)機會5000多個，帶動18000農(nóng)戶養(yǎng)牛、種草、運輸、加工及銷售，使近4萬名勞動力得到利用，增加了農(nóng)民收入。

9 推動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，刺激土地流轉(zhuǎn)。政府部門要結(jié)合職業(yè)技術(shù)學(xué)校和扶貧學(xué)校等培訓(xùn)機構(gòu)，對農(nóng)民積極開展多種職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，大力提高農(nóng)業(yè)的職業(yè)技能，有組織地輸出勞動力資源，促進農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移。通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)可促使農(nóng)村能人創(chuàng)辦企業(yè)，從而進一步帶動農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營開辟廣闊的空間。

10 堅持原則，協(xié)商自愿，正確指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。十七屆三中全會《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。要在堅持“三個不得”原則的基礎(chǔ)上，在平等協(xié)商、自愿、有償?shù)那疤嵯?，全面指?dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。任何村組都不得強行農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)，更不能因此產(chǎn)生一些矛盾和糾紛，引起群眾的不滿。

11 采取反租倒包、租賃經(jīng)營、地塊調(diào)換、土地轉(zhuǎn)包等形式。反租倒包是指鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織根據(jù)群眾意愿和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展要求，將已發(fā)包給農(nóng)戶的土地租賃給企業(yè)或種植大戶，經(jīng)過投資開發(fā)，改善生產(chǎn)條件后再承包給農(nóng)民。租賃經(jīng)營是指集體或農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)租賃給集體經(jīng)濟組織外的企業(yè)、單位和個人，用于發(fā)展開發(fā)性農(nóng)業(yè)，簽訂租賃合同或協(xié)議，經(jīng)營者一次性或分期付給集體或農(nóng)戶一定的租金。地塊調(diào)換是為了方便耕作與管理或發(fā)展某項專業(yè)性生產(chǎn)，通過集體出面協(xié)調(diào)，農(nóng)戶自愿協(xié)商的辦法，將農(nóng)戶經(jīng)營的地塊相互交換經(jīng)營權(quán)，兌換條件由雙方商定或村集體出面調(diào)解，土地的承包權(quán)不變，流轉(zhuǎn)期限具有一定的周期性。通過土地互換不僅能解決地塊零散，不便耕作與倒茬的矛盾，還能克服統(tǒng)一布局規(guī)模經(jīng)營的困難。如定陶縣陳集鎮(zhèn)七一村，為發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖，村統(tǒng)一規(guī)劃調(diào)換土地，有多戶養(yǎng)殖戶發(fā)展多萬只生豬養(yǎng)殖小區(qū)。通過養(yǎng)殖戶與種地戶的地塊調(diào)整兌換，解決了小區(qū)占地問題，開展了規(guī)?；?、集約化生產(chǎn)經(jīng)營。這種形式的流轉(zhuǎn)土地有許多畝。土地轉(zhuǎn)包：指導(dǎo)原承包方與第三方簽訂合同，將自己與發(fā)包方已形成的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系由第三方向發(fā)包方履行。這種土地流轉(zhuǎn)方式的農(nóng)民一般都有相對穩(wěn)定的收入。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后，他們不再為幾畝地牽腸掛肚，可以安安心心地去從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。