構(gòu)建基層反腐新體系的實踐與思考

摘要：著力于提高預防和監(jiān)督基層腐敗的實際成效，四川省南溪縣在積極探索基層紀檢監(jiān)察機構(gòu)的綜合改革中，創(chuàng)新體制改革思路，整合基層紀檢監(jiān)察資源，變革紀檢監(jiān)察機構(gòu)設置，建立了基層黨員和群眾直接參與監(jiān)督的有效機制，構(gòu)建了一套縣、鄉(xiāng)、村整體反腐監(jiān)督新體系，走出了一條大幅度提高基層紀檢監(jiān)察效能的改革新路。選對于創(chuàng)新和完善黨的基層監(jiān)督體制，提高黨預防與懲治腐敗的能力，進一步推進基層黨風廉政建設具有重要意義。

關鍵詞：紀檢監(jiān)察；機構(gòu)改革；監(jiān)督；參與

構(gòu)建系統(tǒng)的基層反腐敗體系是維護基層社會穩(wěn)定，服務與推動地方經(jīng)濟社會科學發(fā)展，保護和實現(xiàn)群眾利益的堅實基礎。在基層黨風廉政建設和反腐敗斗爭逐步深入、基層腐敗與反腐敗斗爭愈加尖銳的情況下，必須對基層紀檢監(jiān)察機構(gòu)進行創(chuàng)新改革，調(diào)整和完善基層紀檢監(jiān)察機構(gòu)的管理體制和運行機制，構(gòu)建系統(tǒng)性的反腐敗格局，才能有效提高預防和治理基層腐敗的成效。四川省南溪縣在積極探索發(fā)揮紀檢監(jiān)察機構(gòu)職能的基礎上，對縣鄉(xiāng)兩級紀檢監(jiān)察機構(gòu)進行創(chuàng)新改革，對村級監(jiān)督機制進行探索和完善，走出了一條整合紀檢監(jiān)察資源、創(chuàng)新機構(gòu)設置和構(gòu)建整體監(jiān)督體系的改革新思路。

一、整合縣級紀檢監(jiān)察資源，優(yōu)化管理體制

縣級紀檢監(jiān)察機構(gòu)是紀檢監(jiān)察系統(tǒng)的重要組成部分，在基層防治腐敗和反腐倡廉建設中發(fā)揮著重要作用。隨著新情況和新問題的不斷涌現(xiàn)，其原有體制和運行機制的不完善越來越不適應當前新形勢下的基層反腐倡廉建設的新要求。如何以創(chuàng)新的改革精神加強和完善縣級紀檢監(jiān)察機構(gòu)自身的管理體制和運行機制，整合原有紀檢監(jiān)察機構(gòu)資源，南溪縣紀檢監(jiān)察機構(gòu)的綜合改革給我們提供了有益地借鑒。

2007年，南溪縣在綜合整合紀檢監(jiān)察資源的基礎上，對原機構(gòu)設置進行創(chuàng)新改革，打破原有紀委監(jiān)察局科室設置的格局，創(chuàng)造性地組建新的職能分工明確的職能中心和協(xié)調(diào)辦公室，即預防腐敗中心、軟環(huán)境建設中心、違法違紀行為查處中心和綜合辦公室，形成新的“三中心一綜合”的機構(gòu)設置格局。三個中心和一個辦公室職能分工明晰，“預防腐敗中心”主要承擔全縣黨風廉政建設政策宣傳、教育、調(diào)研、廉政文化和廉政制度建設等職能；“軟環(huán)境建設中心”承擔全縣行政效能建設、干部作風建設、糾風投訴等職能；“違法違紀行為查處中心”承擔信訪舉報、案件檢查、商業(yè)治賄、審理法規(guī)等職能；“綜合辦公室”的主要職能是負責縣紀委監(jiān)察局的干部管理、政務服務等。撤銷紀委監(jiān)察局原科室設置并重組“三中心一綜合”，改變了人財物資源設置不合理的格局，有力地整合了紀檢監(jiān)察工作的力量，合理分化了紀委監(jiān)察局的綜合職能，突出了職能重點，在實際工作中取得了良好的成效。

一是職能目標定位明確。“三中心”依次突出預防腐敗、懲治腐敗、服務發(fā)展三項職能，職責明晰，重點明確，辦公室主要承擔綜合管理職能，這就非常明確了具體職能部門在實現(xiàn)服務地方經(jīng)濟社會建設和科學發(fā)展的綜合職能目標中的準確定位。

二是職能效率提高。機構(gòu)重組前，縣紀委監(jiān)察局有10個內(nèi)設或掛靠科室，每個科室1—2人，人員分散，不能集中力量有效執(zhí)行科室職能，在實際工作中不能充分發(fā)揮作用。通過對原有人員編制和干部職數(shù)進行優(yōu)化重組后，各中心可以充分整合和利用人財物資源，提高了履職效率。

三是協(xié)調(diào)機制運轉(zhuǎn)順暢。“三個中心”是全縣反腐倡廉建設的平臺，可以綜合協(xié)調(diào)縣級相關部門的工作，并以此為基礎構(gòu)建起了運轉(zhuǎn)順暢的整體工作協(xié)調(diào)機制。首先，明確定位縣級相關部門在反腐倡廉建設工作中的職能，細化各部門的職責；其次，通過定期召開中心主任、副主任工作聯(lián)席會議的機制，研究反腐倡廉建設工作重點，部署部門工作任務，統(tǒng)一調(diào)度力量；最后，“中心”對各部門在反腐倡廉建設大格局中的職責進行有力地檢查和監(jiān)督。這樣就形成了反腐倡廉建設有序推進的局面。

二、創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢機構(gòu)設置，提高監(jiān)督效能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委監(jiān)督直接關系到基層黨群、干群關系，關系到對基層黨員干部的教育、管理和保護，更關系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟建設的發(fā)展速度和政治穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委的監(jiān)督作用對于保障在農(nóng)村深入開展黨風廉政建設和加強反腐敗斗爭，保證黨規(guī)黨法在基層的貫徹執(zhí)行，協(xié)助黨委加強黨風建設，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行等具有重要的影響。

在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委監(jiān)督機制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委的監(jiān)督作用不能得到充分發(fā)揮的情況下，南溪縣對原鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委的領導和管理體制進行了新的改革探索：撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委，設立片區(qū)紀委。具體做法是撤銷15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委設置，然后按照地域劃分設立4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)紀委，每個片區(qū)紀委擔負3--5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的紀檢監(jiān)察職能。片區(qū)紀委為正科級獨立法人單位，人員編制為6名，獨立財政預算，紀委辦公經(jīng)費預算比照公安部門按人均工作經(jīng)費2萬元，年的標準實行。片區(qū)紀委委員會由3名委員組成，其中書記1名，副書記1名，委員1名，書記、副書記是由縣紀委常委會推薦人選，然后縣委任命，片區(qū)紀委委員由縣委組織部直接任命產(chǎn)生。

新產(chǎn)生的片區(qū)紀委在縣委和縣紀委的領導下開展工作，并直接向縣委、縣紀委負責并報告工作。其產(chǎn)生方式突破了黨的制度規(guī)定，“黨的基層紀律檢查委員會由黨的地方代表大會選舉產(chǎn)生和黨的基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下開展工作”，這種實踐探索對提高基層監(jiān)督效力具有重要意義。

一是增強了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督的有效性。新產(chǎn)生的片區(qū)紀委實行財務獨立預算，在縣委和縣紀委的領導下開展工作，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府脫離了直接的利益關系。新的領導體制和管理機制改變了原同級鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委監(jiān)督同級鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的監(jiān)督模式，分割了監(jiān)督主體和監(jiān)督對象的利益聯(lián)結(jié)，徹底實現(xiàn)了異體監(jiān)督，提高了監(jiān)督的有效性，成功地破解了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難”的難題。

二是開辟了基層黨員和群眾利益訴求新渠道。設立片區(qū)紀委為基層黨員和群眾提供了利益表達的低成本途徑，滿足了基礎黨員和群眾就近利益訴求的需求。2008年，四個片區(qū)紀委共收到信訪舉報250件，辦理回復226件，比2007年原鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委多辦結(jié)回復信訪案件104件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)群訪和越級上訪比往年同期減少了73％；全年累計查處案件37件38人，涉案金額達50余萬元，比去年同期原鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委多查處案件19件。

三是提高了紀檢監(jiān)察隊伍專業(yè)化水平。改革前，全縣專職紀檢干部比例非常小，專業(yè)紀檢人員極度缺乏。片區(qū)紀委成立后，紀檢干部職級待遇較鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委紀檢干部提高，并實行專職制度，紀檢專業(yè)水平大幅度提高；實行獨立財務預算，紀檢工作經(jīng)費有了充足保障；在縣委和縣紀委監(jiān)察局的領導下開展工作，紀檢干部工作環(huán)境相對寬松，能夠更好的履行紀檢監(jiān)察職能。

三、構(gòu)建村級監(jiān)督參與機制，增強監(jiān)督活力

村級黨風廉政建設是構(gòu)建基層整體反腐格局的薄弱環(huán)節(jié)，主要是缺乏基層黨員和群眾直接參與監(jiān)督村務的有效途徑。南溪縣在行政村建立基層黨員和群眾直接參與監(jiān)督的民主管理機制，縣鎮(zhèn)監(jiān)管和村支部監(jiān)督相結(jié)合的預防監(jiān)管機制，實現(xiàn)了對村干部和村務的有效監(jiān)督，從源頭上預防了農(nóng)村基層腐敗行為的發(fā)生。

構(gòu)建村級監(jiān)督機制主要是通過建立“兩員兩會”制度實現(xiàn)的。兩員制度是指在縣紀委統(tǒng)一部署下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委選派駐村紀檢員，負責對村干部進行監(jiān)督，并由村紀檢委員(通過村支部黨員大會選舉產(chǎn)生)協(xié)助駐村紀檢人員開展工作的制度。兩會制度是指實行村情發(fā)布會和村務評議監(jiān)督會的制度。村情發(fā)布會由村委會和村支部委員會主持，每季度召開一次，向全村通報重要村情，實現(xiàn)基層黨員和群眾對于重大村情的知情權(quán)利。村務評議監(jiān)督會主要是在駐村紀檢員的指導下對新農(nóng)村建設規(guī)劃、重點項目建設、各種惠農(nóng)政策資金的兌現(xiàn)落實、財務管理、村級其它重大事項的決策進行評議監(jiān)督。村務評議監(jiān)督會成員在非村干部的普通群眾中選舉產(chǎn)生，對村委會和村支部委員會的不當決策擁有否決權(quán)，這就實現(xiàn)了對村兩委會的制度性監(jiān)督，極大地提高了監(jiān)督的效力。

“兩員兩會”制度實施以來改變了基層黨員和群眾對村兩委會監(jiān)督無力的狀況，也改變了村務公開流于形式的問題，這對于填補村級監(jiān)督機制缺失的空白，推進農(nóng)村黨風廉政建設具有重大意義和啟示。

一是有效彌補村級監(jiān)督機制缺陷?！皟蓡T兩會”制度形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級聯(lián)合監(jiān)督的格局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過駐村紀檢員實現(xiàn)對村級紀檢監(jiān)察工作地指導，駐村紀檢員也能夠在村支部紀檢委員的協(xié)助下有利地開展監(jiān)督工作，彌補了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級監(jiān)管上的體制漏洞。同時，兩會制度滿足了廣大基層群眾的知情權(quán)，并且為基層黨員和群眾提供了參與村務監(jiān)督的有效平臺。從根本上講，“兩員兩會”制度為村級監(jiān)督機制的建立和完善提供了示范效力，在建設基層反腐倡廉體系中，為村級監(jiān)督提供了可行性和實效性，有利地推進了農(nóng)村反腐倡廉建設。

二是發(fā)揮基層黨員和群眾在村務監(jiān)督方面的主動性?！皟蓡T兩會”制度規(guī)定，村支部紀檢委員是在普通黨員中選舉產(chǎn)生，村務評議監(jiān)督會也是通過群眾大會選舉產(chǎn)生。通過選舉產(chǎn)生的“兩員”本著對廣大黨員和群眾負責的原則，因而具有強烈的監(jiān)督參與意識和要求，能夠在最大程度上代表和表達基層黨員和群眾的實際利益。2008年，全縣累計評議監(jiān)督村務近3500項，其中47項被否決，通過村務評議監(jiān)督會議有效遏制了村社干部違紀違法的行為。

三是以監(jiān)督制度提升群眾滿意度?！皟蓡T兩會”制度對于村干部的有效監(jiān)督極大地提高了基層黨員和群眾對反腐敗工作的滿意度，對村干部的信任度大幅度提升，全縣基層群眾對村干部的信訪舉報數(shù)量同期減少81％。同時，建立完善的監(jiān)督制度可以有效地促進村干部廉潔自律，從主觀上遏制腐敗行為的發(fā)生，主觀的約束和外在的制度監(jiān)督形成合力更加利于形成和諧的干群關系，利于農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。

綜合看來，南溪縣在探索構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動的反腐體系中，整合監(jiān)督力量、實行異體監(jiān)督和搭建協(xié)同監(jiān)督平臺的改革步驟，為完善基層反腐體系的建設提供了寶貴的實踐經(jīng)驗?！皥猿謽吮炯嬷?、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，扎實推進懲治和預防腐敗體系建設，在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，拓展從源頭上防治腐敗工作領域?！痹诮ㄔO社會主義和諧社會的過程中，進一步推動基層黨風廉政建設，加強反腐敗力度，需要構(gòu)建完善的預防和監(jiān)督體系，需要突破不適應現(xiàn)有反腐形勢的制度性制約因素。這樣才能有效構(gòu)建反腐倡廉的完整體系，真正營造反腐倡廉、風清氣正的社會氛圍。