760億元善款官用尷尬

汶川大地震后，大批募集到善款的社會組織不能獨立分派有關資金，巨額捐款向政府集中;與此同時，曾在救災一線發(fā)揮作用的NGO，因資金匱乏黯然撤離災區(qū)

距離汶川大地震一年有余，一份調研報告揭開了中國慈善捐助機制令人尷尬的現(xiàn)實問題——公眾以井噴式的救災熱情募集了760億元款物，其中絕大部分集中在了政府部門，無論是使用方式還是效果，目前都難有明確的“交待”。

在8月12日舉行的社會組織“5·12”行動論壇上，名為《響應汶川——中國救災機制分析》的報告，披露了一組調查數據:三分之二的捐贈人對所捐贈資金的使用流向并不了解。上述報告顯示，來自民間的善款有八成以上進入了政府的財政專戶;同時，對口援建項目的經費，本應來自援建政府上年度1%的財政收入，但根據報告披露的調查數據，這些項目經費的50%-60%也都來自慈善捐款。

此外，社會捐款中的絕大部分和政府財政資金一并使用，并按政府預算來執(zhí)行，其蹤跡最終淹沒在以硬件投資為主的政府項目當中，細節(jié)無從得知。

對此，民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司司長王振耀對《財經》記者稱，之所以最終由政府來執(zhí)行來自公眾捐款的慈善項目，其實是由目前的體制決定的。

在慈善資源過度集中于政府部門的同時，民間力量急劇萎縮。一些NGO(非政府組織)對此呼吁:重建階段，災區(qū)需要大量的軟件服務，應建立機制令民間組織充分參與。同時，如何更加合理地分配捐贈資源，催生本土化的社會力量，仍有待政府、民間組織與社會公眾合力探索。

民間善款向政府集中

汶川大地震760億元民間捐贈款物中，除去折價為100余億元的物資，資金為653.52億元。這些善款最終流向了政府部門和紅十字會、慈善會及少量公募基金會等社會組織。截至2008年11月，政府部門直接接受并使用的社會捐贈資金達379.33億元。據報告統(tǒng)計，這部分資金占當時社會捐贈資金總額的58.13%。另外270多億元捐贈進入了社會組織。

根據中國法律法規(guī)，有權進行救災募捐的社會組織主要分為三類:紅十字會、慈善會系統(tǒng)和其他公募基金會。按照規(guī)定，其他機構和社會組織接受的捐款，或上繳民政部，或繳入中國紅十字會總會和中華慈善總會。

然而，大批募集到巨額善款的社會組織，未能獨立分派這筆資金。報告顯示，在地方層面，非災區(qū)省份的地方紅十字會、慈善會和公募基金會，其絕大部分資金由政府統(tǒng)籌用于災區(qū)重建。尤其是在承擔著對口援建任務的省份，社會組織收到非定向資金，基本都轉入當地政府的財政賬戶，甚至有部分省份將社會組織接收的定向資金也轉入，由負責對口支援工作領導小組按照定向要求使用。

有觀點認為，政府包攬慈善資金的使用，忽略了基金會等機構的獨立性。根據報告調查，汶川地震的社會捐贈資金中，只有中國紅十字會總會、中華慈善總會和全國性公募基金會所接受的社會捐贈資金，是由這些民間組織自行安排使用的。這筆資金大約有74.11億元，僅占到整個救災捐贈的11.36%。

而這11.36%的資金，在實際操作中，仍多由政府執(zhí)行。報告以中華慈善總會為例，它對于捐贈資金的使用，通常采用逐級下?lián)芊绞?，由各級慈善會與當地政府或有關部門簽訂協(xié)議。至于定向資金，還需要再增加一個捐贈方、慈善會和地方政府三方協(xié)議。最終由地方政府實際執(zhí)行項目，基層慈善會只進行一定的監(jiān)督。

王振耀在接受《財經》記者采訪時表示，這部分善款的確應該由慈善組織自己操作，但是項目的開展需要一定的“工作成本”，而公眾對此往往缺少認識，要求自己的捐款悉數用于指定的項目，不允許社會組織提取管理費用。在救災過程中承受巨大壓力的紅十字會及一些公募基金會，只能選擇與政府合作，不僅轉移資金風險，更轉移了項目的運作成本。

據報告保守估計，本次汶川大地震的社會捐贈，80%以上都集中由政府部門分派。王振耀表示，進入政府的善款其實有專門的賬戶。而根據報告，這筆進入財政專戶的民間善款，在使用中卻仍然和政府財政資金混同，大部分落地即為政府項目。

善款使用存遺憾

在汶川大地震善款使用過程中，信息披露情況仍然不盡如人意。

“按照國家規(guī)定，披露的信息應該包括捐贈款物的接受情況、使用情況，接受單位或部門還應該披露發(fā)放的程序與流程。作為政府部門，還應該披露包括救災捐贈監(jiān)管的詳細信息?！必撠熒鲜龃壬瀑Y金流向課題研究的清華大學公共管理學院副教授鄧國勝對《財經》記者說，當前的政府部門和民間組織，都沒有嚴格按照規(guī)定要求披露信息。

王振耀表示，提高透明度，誰接受捐款誰公示，應該是未來的改革方向，民政部也發(fā)布了相關公示捐款的文件，但是大部分慈善組織并沒有很好地貫徹落實?！靶枰油该鞯男畔⑴叮詫栀浫擞幸粋€合理的回饋?！?/p>

除了透明度問題，鄧國勝還向《財經》記者指出，民間善款由政府集中使用，效率并不是問題，使用的效果卻不盡如人意。

審計署于2008年8月4日發(fā)布的《汶川地震抗震救災資金物資審計情況公告》顯示，部分災區(qū)集中建設過渡安置的活動板房，與受災群眾生產生活實際需要不適應。安排受災群眾高密度、大規(guī)模集中居住的做法，造成農民遠離承包地，生產生活半徑過大等諸多不便。個別地方活動板房已出現(xiàn)閑置，如都江堰市個別安置點已建成的活動板房閑置4011間。

因為與民眾“實際需要不適應”而帶來的資源浪費，不止這一例。2009年1月1日，四川成都彭州市通濟鎮(zhèn)天生橋村舉辦了一場“過新年搬新家慶?；顒印保摯?1組的160位村民搬進了新房。然而，新房沒有廚房、廁所，也沒有雞圈豬舍，有些村民又悄悄搬回了原來的簡易棚戶。

《財經》記者在災區(qū)采訪時也聽到村民們的抱怨，政府為其修建了整齊劃一的樓房，而習慣于獨門獨戶居住的農民根本不愿意搬進遠離田地、沒有棚圈的樓房中去。

“政府使用資金不細膩，是資金集中在政府部門最大的弊端?！蓖跽褚颉敦斀洝酚浾咛寡浴?/p>

“政府的投入都在基礎建設上，缺乏有針對性的、細膩的項目去滿足災區(qū)民眾的需求。慈善組織則能夠提供很多人性化、靈活的服務，去提高民眾的滿意度?！蓖跽褚餐?，民間組織的參與，能夠彌補政府投入的不足。

鄧國勝強調，民間組織和政府之間應該是合作互補的關系，“而現(xiàn)在絕大部分資源流向政府，民間組織的多元性、創(chuàng)新性無法體現(xiàn)?！?/p>

中國人民大學當代中國研究中心教授蕭延中表示，在抗震救災的初期，政府巨大的資源動員能力和統(tǒng)一的調配系統(tǒng)是非常有效的，但在災后重建的中后期，應該轉向“社會主導、政府支持”。從國際經驗來看，這一階段是NGO參與最廣泛深入、優(yōu)勢最突出的階段。

基金會對接草根NGO起步難

就在這需要社會組織大力參與的階段，草根NGO和志愿者們卻因為資金的匱乏，大批撤出了災區(qū)。

2008年7月，緊急救援階段結束之后，甘肅省怡欣心理咨詢中心準備在甘肅省文縣成立一個工作站。此前兩個月，他們針對文縣的中小學生和出現(xiàn)心理障礙的村民，已連續(xù)開展了三次心理救援及培訓活動，積累了大量的案例，并做了很多基礎工作。但此時，他們的活動經費已經嚴重透支。由于經費耗盡，怡欣心理咨詢中心只好撤出，留下一名工作人員以協(xié)作的方式繼續(xù)進行心理輔導工作。

這并非個案。四川社科院社會學所所長郭虹估計，曾奔赴四川一線參與救災的300多家民間組織，現(xiàn)階段只有50余家尚在堅守。而曾經潮涌般趕赴災區(qū)的300萬志愿者，至今仍堅持服務的不足5萬人。

“民間善款本來是為了彌補政府服務的不足而集中起來的公共資源，但由于資源向政府的集中，民間組織得不到資源，很難在災區(qū)提供有效的服務?！惫缯f。

仍在災區(qū)堅持服務的大多數草根NGO，其資金大都來源于境外基金會的資助。但這種模式存在隱患?！安莞鵑GO的工作以境外組織的喜好為主，價值觀容易被境外組織所引導，而境外組織的價值取向并不一定適合本土的情況?！编噰鴦僬f。

要讓草根NGO吸納本土資源，基金會與草根NGO的對接，成為可行路徑之一。

當前，絕大多數的基金會都習慣于與政府合作。民間善款通過基金會進入政府財政，由民間組織購買政府服務，成為善款使用的普遍模式。但成長中的草根NGO，也逐步培養(yǎng)起了較強的執(zhí)行能力。讓慈善機構和基金會轉而與草根NGO對接，成為一場制度的革新。

2009年8月13日，一場公益項目交流展示會在京召開。中國扶貧基金會、中國紅十字基金會、南都公益基金會等七家基金會的公益項目招標信息紛紛發(fā)布，招標總額達到2000萬元人民幣。此種由基金會出資，向草根NGO購買服務的模式，已有過零星嘗試。

“整個公益事業(yè)是個產業(yè)鏈。一方面，基金會可以籌款，是供應方;另一方面，草根NGO提供服務，是支出方。我們嘗試的就是把二者連接起來?！蹦隙脊婊饡貢L徐永光表示。

當然，中國的NGO也存在種種現(xiàn)實問題。鄧國勝說:“民間組織能力有限，良莠不齊，資金的使用并不一定比政府高效。”草根NGO自身能力不足，成為基金會與草根NGO對接模式的最大阻礙。

2008年下半年，紅十字基金會從13億元賑災捐款中拿出2000萬元，分三輪公開招標“5·12”災后重建項目，但最終僅落實了1700萬元。中國紅十字會副秘書長劉選國表示，到第三輪招標時，優(yōu)秀的項目已經不多，最后都“比較勉強”。中標的15個單位中，有三分之一的單位項目實施不是很好?！斑@些機構的能力有些問題，從策劃到執(zhí)行，到項目執(zhí)行規(guī)范化，都有欠缺，不能夠按照合同約定以及項目申請的程序來履行責任?！?/p>

不過，慈善資源的開放，必然是未來的發(fā)展方向。而政府與民間組織的合作，將是更為重要的一部分?！百Y源集中在政府手中，是壟斷性資源;資源向民間組織開放，便是競爭性資源——這意味著公開、透明和高效?！毙煊拦庹f。 ■