國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)盡快立法

國有資本經(jīng)營預(yù)算，首先應(yīng)在立法中解決現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)的諸多問題

國有資本經(jīng)營預(yù)算在中央和地方國有企業(yè)試行三年，正在積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，同時(shí)出現(xiàn)了一些問題，如國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行范圍較窄、收入規(guī)模較小，國有資本經(jīng)營預(yù)算的實(shí)施進(jìn)度、企業(yè)范圍、收支內(nèi)容、管理體制等，在中央和地方、各地方間不盡一致，使其對(duì)宏觀調(diào)控、收入分配和國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用力受到一定限制。

國有資本經(jīng)營預(yù)算是政府預(yù)算不可分割的組成部分，因此應(yīng)在預(yù)算法的框架下，盡快制定《國有資本經(jīng)營預(yù)算條例》，將國有資本經(jīng)營預(yù)算收支范圍、預(yù)算主體的權(quán)責(zé)、預(yù)算程序等法制化，是解決問題的根本途徑。

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第六十條規(guī)定，國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)“報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)”。這是預(yù)算法定的根本要求。對(duì)民主制衡與預(yù)算效率的權(quán)衡，要求在人大和政府之間恰當(dāng)?shù)胤峙鋰匈Y本經(jīng)營預(yù)算的管理權(quán)限，即國有資本經(jīng)營預(yù)算在編制與執(zhí)行中，具有一定的彈性要求，人大應(yīng)當(dāng)賦予政府一定的靈活性。

在國有資本經(jīng)營預(yù)算制度中，國家具有社會(huì)公共管理者和國有資產(chǎn)出資人雙重角色。在這種前提下，“社會(huì)公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開”目標(biāo)，不能簡(jiǎn)單地理解為割裂國有資本經(jīng)營預(yù)算與政府預(yù)算。相反地，要在政府預(yù)算的大框架下，處理好政府履行預(yù)算管理職責(zé)的財(cái)政部門與履行出資人職責(zé)的部門(機(jī)構(gòu))兩者間的分工關(guān)系。一方面，財(cái)政部門不能涉足國有企業(yè)的微觀管理，否則容易造成政企不分;另一方面，履行出資人職責(zé)的部門(機(jī)構(gòu))不能越權(quán)編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，否則形成“第二財(cái)政”，侵害政府預(yù)算的統(tǒng)一性、完整性。

國有資本經(jīng)營預(yù)算與公共預(yù)算等共同構(gòu)成政府預(yù)算，具有相對(duì)的獨(dú)立性，但兩個(gè)預(yù)算的收入和支出應(yīng)當(dāng)保留相互劃轉(zhuǎn)的通道。

一方面，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算目的之一，在于適應(yīng)世界貿(mào)易組織關(guān)于政府禁止向國有企業(yè)投資、補(bǔ)貼規(guī)則的需要，完整、獨(dú)立反映政府履行國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的預(yù)算收支情況。因此，除了對(duì)企業(yè)不區(qū)分所有制性質(zhì)的公共財(cái)政支出，目前政府公共預(yù)算中專門用于國有企業(yè)的財(cái)政支出，今后應(yīng)當(dāng)通過國有資本經(jīng)營預(yù)算進(jìn)行安排。另一方面，企業(yè)國有資產(chǎn)屬于全民所有，將部分國有資本經(jīng)營預(yù)算收入劃轉(zhuǎn)政府公共預(yù)算，提高政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力，是全體國民分享國有資本收益的一種方式。

國有資本收益在何種情形下用于社會(huì)保障支出，應(yīng)安排多大比重?當(dāng)前有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入應(yīng)全部用于社會(huì)保障，以實(shí)現(xiàn)全體國民分享國有資本收益。這種觀點(diǎn)有其合理性，現(xiàn)行國有資本經(jīng)營預(yù)算制度也已留出了必要的通道，但卻過于簡(jiǎn)單化和絕對(duì)化，沒有考慮到兩個(gè)現(xiàn)實(shí)背景:一是按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則，國有資本收益由全民共享的同時(shí)，國有資本損失也要由全民承擔(dān)。除社會(huì)保障歷史欠賬問題外，國有企業(yè)還面臨著生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)等諸多改革和發(fā)展問題。其所需支付的成本，即國有資本損失，還需要由國有資本經(jīng)營預(yù)算承擔(dān)。二是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國有資本是國家增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。在未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力、控制力、影響力，仍將是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要任務(wù)。在這樣的背景下，國家收取的國有資本收益不可能完全用于社會(huì)保障支出。

結(jié)合國有資本經(jīng)營預(yù)算試行情況，在研究《國有資本經(jīng)營預(yù)算條例》時(shí)，下列問題應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分論證，并做出更加有效的制度安排。

首先，應(yīng)強(qiáng)化國有資本經(jīng)營預(yù)算收入的約束力。一是將國家出資企業(yè)上繳國有資本收益上升為法定義務(wù)，明確國家出資企業(yè)及其負(fù)責(zé)人的相應(yīng)責(zé)任。二是進(jìn)一步發(fā)揮履行出資人職責(zé)的部門(機(jī)構(gòu))作用，明確其監(jiān)督國家出資企業(yè)上繳國有資本收益的權(quán)利和責(zé)任。三是加強(qiáng)與國有資本收益密切相關(guān)的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)工作等。

第二，在社會(huì)公共管理層面，推進(jìn)國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的科學(xué)化精細(xì)化管理，通過預(yù)算引導(dǎo)企業(yè)合理配置資源。研究預(yù)算目標(biāo)分解方法、開展國有資本經(jīng)營預(yù)算績(jī)效考核、探索科學(xué)的預(yù)算項(xiàng)目計(jì)分及排序方法，按照預(yù)算目標(biāo)相關(guān)性、項(xiàng)目資本收益率、企業(yè)歷史績(jī)效等指標(biāo)，為項(xiàng)目計(jì)分和排序，以此為依據(jù)安排預(yù)算支出。另外，要鞏固過去三十年的國有企業(yè)改革成果，遏制一些國家出資企業(yè)利用國有資本在一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)、“三產(chǎn)”等輔業(yè)的投資偏好。

第三，加強(qiáng)國有資本存量調(diào)整的預(yù)算管理。目前，國有資本經(jīng)營預(yù)算管理的重點(diǎn)是對(duì)增量即企業(yè)利潤(rùn)的收取和分配。但下一步國有資本經(jīng)營預(yù)算若要發(fā)揮更大作用，應(yīng)當(dāng)將近15萬億元的國有資本存量調(diào)整納入制度視野。

第四，健全國有資本經(jīng)營預(yù)算收支范圍。應(yīng)當(dāng)將各級(jí)政府及其部門履行國有資產(chǎn)出資人職能的其他財(cái)政收支納入國有資本經(jīng)營預(yù)算收支范圍。同時(shí)，國家以減持或者劃轉(zhuǎn)方式充實(shí)社會(huì)保障基金的國有資產(chǎn)，也應(yīng)當(dāng)通過國有資本經(jīng)營預(yù)算列收列支反映。

第五，確定編制國有資本經(jīng)營預(yù)算的政府級(jí)次。根據(jù)中國國有資產(chǎn)分布狀況，沒有國家出資企業(yè)的地方政府，可不設(shè)立國有資本經(jīng)營預(yù)算。

最后，為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算決策最優(yōu)化，消除信息不對(duì)稱，應(yīng)在立法中要求建立國有資本經(jīng)營預(yù)算信息管理系統(tǒng)，并披露相關(guān)信息?！?/p>

作者均供職于財(cái)政部企業(yè)司，本文不代表所在單位觀點(diǎn)