公用事業(yè)改革國(guó)際鏡鑒

放松管制、引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、降低成本、提高效率，是公用事業(yè)改革的大勢(shì)所趨

水價(jià)改革:公平的挑戰(zhàn)

水價(jià)改革在任何國(guó)家都具有很強(qiáng)的社會(huì)和政治影響，涉及補(bǔ)貼低收入家庭，社會(huì)收入再分配等一系列問(wèn)題。經(jīng)合組織2003年的研究表明，各國(guó)在對(duì)水資源定價(jià)時(shí)，都采取措施保護(hù)弱勢(shì)群體利益。這大致可以分為收入支持和價(jià)格優(yōu)惠。

收入支持主要從收入角度解決個(gè)人消費(fèi)者的承受力問(wèn)題，包括水費(fèi)減免、政府發(fā)放供水服務(wù)代金券等;而價(jià)格優(yōu)惠，西方國(guó)家較為普遍的做法是分類計(jì)價(jià)收費(fèi)，通常分為三種形式:自主選擇計(jì)價(jià)、最低費(fèi)用計(jì)價(jià)和特供計(jì)價(jià)。

英國(guó)Anglian水務(wù)采用了自主選擇性計(jì)價(jià)中的水表計(jì)量收費(fèi)方式，把水價(jià)分為18種價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。接受救助的家庭可以從18個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中，選擇對(duì)自己最有利的一種。

英格蘭和威爾士，則采用了封頂計(jì)價(jià)方式，低收入群體家庭交納水費(fèi)時(shí)按實(shí)際用水量計(jì)量付費(fèi)，或者不計(jì)量，按所在區(qū)域內(nèi)所有用戶的實(shí)際水費(fèi)的平均值付費(fèi)，任選其一。

特供計(jì)價(jià)是針對(duì)限定人群的一種計(jì)費(fèi)方式。西班牙對(duì)退休人員家庭的水費(fèi)每?jī)稍掠?jì)費(fèi)一次，在兩月中前15噸水是免費(fèi)的，超出15噸水之后的10噸水，按平均收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的66%收取水費(fèi)，累計(jì)超出25噸的部分，則按市場(chǎng)的價(jià)格交納水費(fèi)。

中國(guó)目前已實(shí)施的有累進(jìn)階梯水價(jià)、低保補(bǔ)貼和水費(fèi)減免。這些措施所面臨的普遍問(wèn)題是，大量的流動(dòng)人口和農(nóng)民工，作為社會(huì)中最為弱勢(shì)的群體，往往沒(méi)有資格從其居留的地方政府獲得支持。

世界銀行高級(jí)環(huán)境專家謝劍博士在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)在水資源定價(jià)領(lǐng)域只能提供有限的借鑒。如何確保低收入群體用得起水，同時(shí)保證水資源在社會(huì)中的公平分配和經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行，是對(duì)政策制定者很大的挑戰(zhàn)。

天然氣:放松管制以促競(jìng)爭(zhēng)

天然氣改革在發(fā)達(dá)國(guó)家已有一些普遍共識(shí)。促進(jìn)市場(chǎng)化、建立競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)，是天然氣行業(yè)快速發(fā)展、保證國(guó)家能源安全、保障消費(fèi)者權(quán)益的必要條件。

美國(guó)是世界上最大、真正具競(jìng)爭(zhēng)性的天然氣市場(chǎng)，已形成密集的管道網(wǎng)絡(luò)，任何來(lái)源的天然氣都可以銷(xiāo)售到任何管道的終端市場(chǎng);天然氣批發(fā)、零售環(huán)節(jié)都引入競(jìng)爭(zhēng)，終端用戶有權(quán)選擇供應(yīng)商。其定價(jià)分為市場(chǎng)定價(jià)和政府管制定價(jià):天然氣輸送、儲(chǔ)存的價(jià)格和配氣公司對(duì)終端用戶的售氣價(jià)格受政府管制，其余部分由市場(chǎng)定價(jià)。

市場(chǎng)定價(jià)部分的短期價(jià)格由短期供需決定，而燃料之間的競(jìng)爭(zhēng)和儲(chǔ)存對(duì)短期天然氣價(jià)格有重要影響;長(zhǎng)期需求則取決于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、競(jìng)爭(zhēng)性燃料的價(jià)格、終端使用技術(shù)以及能源使用上的環(huán)境限制等。

作為管制部分，美國(guó)大多數(shù)州的管道輸氣費(fèi)、儲(chǔ)存費(fèi)按照服務(wù)成本方法來(lái)定價(jià)。但由于這種方法不能促使管道公司降低成本、提高運(yùn)營(yíng)效率，有一些州采用了鼓勵(lì)性管道輸氣費(fèi)方法，管道公司與其用戶共享效率提高帶來(lái)的收益。

促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，是發(fā)達(dá)國(guó)家天然氣行業(yè)普遍的發(fā)展趨勢(shì)。比如在運(yùn)輸管道之間引入競(jìng)爭(zhēng)，授予兩個(gè)或兩個(gè)以上的管道公司承擔(dān)同一地區(qū)供氣權(quán)利，或者是拆分現(xiàn)有管道公司。

更重要的是，發(fā)達(dá)國(guó)家還制定了實(shí)施強(qiáng)制性的第三方準(zhǔn)入條款，在政府必須授予某個(gè)運(yùn)輸公司建設(shè)和經(jīng)營(yíng)某條管道的特許權(quán)時(shí)，附加第三方準(zhǔn)入條款，以避免壟斷經(jīng)營(yíng)的管道公司形成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

這些仍不足以保證完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。對(duì)于上下游一體化的天然氣公司，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍通過(guò)結(jié)構(gòu)性措施來(lái)消除壟斷，即將管道所有權(quán)和天然氣所有權(quán)相分離、管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)與天然氣銷(xiāo)售業(yè)務(wù)相分離。

國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所一份報(bào)告建議，中國(guó)應(yīng)進(jìn)一步改革天然氣勘探開(kāi)發(fā)許可證的管理制度，放寬對(duì)外合作的產(chǎn)品分成合同條件，并加快引進(jìn)國(guó)外資源，全面放開(kāi)天然氣上游市場(chǎng)。

另外，中國(guó)應(yīng)當(dāng)把行業(yè)的縱向拆分作為結(jié)構(gòu)調(diào)整重點(diǎn)，將天然氣長(zhǎng)距離運(yùn)輸和城市配氣等壟斷領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)從上下游一體化的公司中分離，并加快制定第三方準(zhǔn)入的法律。“中國(guó)資源品價(jià)格改革不簡(jiǎn)單等同于價(jià)格國(guó)內(nèi)外接軌，重點(diǎn)應(yīng)放在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破行業(yè)壟斷，降低準(zhǔn)入門(mén)檻?！眹?guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授董小君告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

電力改革:“沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)答案”

自上世紀(jì)80年代以來(lái)，全世界已有100多個(gè)國(guó)家陸續(xù)嘗試改革電力行業(yè)。不過(guò)，成功案例寥寥無(wú)幾，更沒(méi)有可以普遍適用的模式。

“從全世界范圍來(lái)看，在電力市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓市場(chǎng)決定電價(jià)，仍是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。電力市場(chǎng)改革是一場(chǎng)沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)答案的考試?！泵绹?guó)司法部反托拉斯局經(jīng)濟(jì)研究集團(tuán)研究總監(jiān)羅素·彼特曼(Russell Pittman)告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

當(dāng)前，電力行業(yè)大體有三種運(yùn)行模式。一是以美國(guó)和英國(guó)為代表的高度市場(chǎng)化模式。其中，英國(guó)于1990年3月開(kāi)始的電力私有化，成為日后各國(guó)借鑒的重要案例。

改革前，英格蘭和威爾士的發(fā)電、輸電和配電，都由國(guó)有的中央電力局及其下屬的地區(qū)供電局管理，屬于國(guó)有壟斷性經(jīng)營(yíng)。改革后，英國(guó)建立了國(guó)家參股的發(fā)電公司，引入了私人發(fā)電企業(yè);同時(shí)，成立了國(guó)家電網(wǎng)公司，主營(yíng)輸電業(yè)務(wù);此外，還建立電力交易市場(chǎng)，讓供電公司、批發(fā)商、零售商及用戶電力進(jìn)行交易。通過(guò)這些改革，英國(guó)在發(fā)電、輸電、配電和售電四個(gè)環(huán)節(jié)打破垂直一體化的壟斷局面，引入私有化和競(jìng)爭(zhēng)。

與英國(guó)不同，法國(guó)對(duì)電力改革一直持消極態(tài)度。目前，法國(guó)電力公司仍是100%的國(guó)營(yíng)企業(yè)，負(fù)責(zé)全法國(guó)的發(fā)電和輸配電業(yè)務(wù)，占發(fā)電市場(chǎng)的93%及配電市場(chǎng)的95%。不過(guò)，法國(guó)任何電價(jià)上調(diào)都必須獲得法國(guó)電力監(jiān)管委員會(huì)的同意。

日本則選擇了另一條道路。1995年，日本開(kāi)始電力改革。先是引入獨(dú)立發(fā)電商，之后又在電力零售行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)。最終，日本形成十大區(qū)域性垂直壟斷的私有化電力公司。

不少人認(rèn)為，市場(chǎng)化是電力市場(chǎng)改革的方向，但有研究表明，放松電力市場(chǎng)監(jiān)管，并不總能提高效率和降低消費(fèi)成本。密歇根州立大學(xué)公用事業(yè)研究中心高級(jí)研究員肯·露絲(Ken Rose)的一項(xiàng)研究表明，2002年到2006年間，在美國(guó)已經(jīng)放松監(jiān)管的州里，電力價(jià)格上漲了36%，而沒(méi)有放松管制的州只上漲了21%。

而加州電力危機(jī)，更是將電力改革不當(dāng)?shù)奈ｋU(xiǎn)暴露得淋漓盡致。1996年，美國(guó)加利福尼亞州開(kāi)始電力市場(chǎng)改革，這曾被視為解除電力管制的典范。然而，2000年這場(chǎng)改革陷入危機(jī)，三家大型電力企業(yè)的債務(wù)高達(dá)100億美元，其中的兩家基本處于倒閉狀態(tài)，加州出現(xiàn)大面積居民斷電。

加州的電力危機(jī)，既有高溫的原因，也有監(jiān)管不力、人為投機(jī)的因素。日后因財(cái)務(wù)丑聞倒閉的安然公司，就是諸多投機(jī)商之一?！凹又蓦娏ξC(jī)之后，許多州的電力改革開(kāi)始放緩。大家都擔(dān)心，是否會(huì)有下一個(gè)加州。”羅素·彼特曼稱。

“電力改革， 要避免自然壟斷者濫用市場(chǎng)支配地位，防范發(fā)電廠商合謀等損害消費(fèi)者的行為?！泵绹?guó)法律經(jīng)濟(jì)咨詢集團(tuán)長(zhǎng)期研究能源行業(yè)的高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家張艷華說(shuō)，“同時(shí)要提高監(jiān)管制度的透明度，通過(guò)對(duì)電價(jià)的監(jiān)管來(lái)鼓勵(lì)電力企業(yè)提高效率?！薄?/p>

本刊實(shí)習(xí)記者劉思恬、李墨君對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)