電價(jià)改革:繼續(xù)“舍本逐末”

擱置“輸配分開(kāi)”和輸配電價(jià)改革，力推大用戶直購(gòu)電改革和“煤電聯(lián)動(dòng)”，難免陷入“循環(huán)上漲”的漩渦

8月上旬，一份關(guān)于近期能源資產(chǎn)產(chǎn)品價(jià)格改革進(jìn)展的通報(bào)，一直占據(jù)著國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站的首要位置。通報(bào)里關(guān)于電價(jià)改革的部分，國(guó)家發(fā)改委表態(tài)稱，“按照既定的改革方向，繼續(xù)深化電價(jià)改革?！?/p>

據(jù)國(guó)家發(fā)改委介紹，今年上半年已經(jīng)積極推進(jìn)上網(wǎng)電價(jià)、銷售電價(jià)等方面的價(jià)格改革。今后，國(guó)家發(fā)改委還將指導(dǎo)各地開(kāi)展電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn);研究制定大型并網(wǎng)光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，完善生物質(zhì)發(fā)電價(jià)格機(jī)制;抓緊研究下發(fā)銷售電價(jià)分類結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)辦法，減少交叉補(bǔ)貼;進(jìn)一步規(guī)范電能交易價(jià)格管理辦法等。

“令人意外的是，業(yè)內(nèi)關(guān)注的電網(wǎng)企業(yè)輸配電價(jià)改革等內(nèi)容，并沒(méi)有納入近期的改革日程?！敝袊?guó)能源網(wǎng)信息總監(jiān)韓曉平告訴《財(cái)經(jīng)》記者。這意味著輸配電價(jià)改革出臺(tái)的日期被再次推遲。

所謂輸配電價(jià)改革，是指電網(wǎng)企業(yè)提供的電源接入、聯(lián)網(wǎng)、電能輸送和銷售服務(wù)的價(jià)格的總稱。這一改革原定與大用戶直購(gòu)電的改革同步在今年中推出。但是，7月1日，國(guó)家電監(jiān)會(huì)、國(guó)家發(fā)改委等部委下發(fā)了《關(guān)于完善電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購(gòu)電試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，輸配電價(jià)的改革被暫時(shí)擱置。

不過(guò)，“煤電聯(lián)動(dòng)”的改革方案，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司正在醞釀之中。國(guó)家發(fā)改委的一位相關(guān)負(fù)責(zé)人已經(jīng)將其定調(diào)，目前正在制定煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制方案，將選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)候“擇機(jī)出臺(tái)”。

電價(jià)“漲聲”何來(lái)

2004年，中國(guó)開(kāi)始建立“煤電聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。按照這一機(jī)制，如果半年內(nèi)平均煤價(jià)比前一周期變化幅度達(dá)到或超過(guò)5%，電價(jià)也應(yīng)相應(yīng)調(diào)整。中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)(下稱中電聯(lián))和煤炭行業(yè)協(xié)會(huì)分別負(fù)責(zé)電、煤兩方的價(jià)格測(cè)算。

從2005年到2008年，中國(guó)曾四次實(shí)施“煤電聯(lián)動(dòng)”。但電力企業(yè)仍然認(rèn)為，電價(jià)調(diào)整還沒(méi)有到位。中電聯(lián)的相關(guān)部門表示，燃料增支因素推動(dòng)電價(jià)疏導(dǎo)的需求約為0.11元，而2008年國(guó)家發(fā)改委兩次上調(diào)火電價(jià)格近0.04元，實(shí)際電價(jià)疏導(dǎo)缺口仍有0.07元。

2008年7月，發(fā)改委實(shí)施煤電聯(lián)動(dòng)，僅僅上調(diào)了上網(wǎng)電價(jià)，沒(méi)有提高銷售電價(jià)。國(guó)家發(fā)改委副主任、國(guó)家能源局局長(zhǎng)張國(guó)寶今年6月1日在國(guó)務(wù)院新聞辦的發(fā)布會(huì)上解釋，“去年夏天，由于電力需求旺盛，煤價(jià)上漲，當(dāng)時(shí)考慮到不要影響中國(guó)過(guò)高的通貨膨脹，所以讓電力企業(yè)也承受了一部分煤炭?jī)r(jià)格上漲的因素?！?/p>

2009年的重點(diǎn)電煤合同談判，從一開(kāi)始就陷入僵局。去年底煤炭產(chǎn)運(yùn)需銜接會(huì)上，五大電力集團(tuán)抱團(tuán)抵制煤價(jià)上漲，一單未簽，最終拂袖而去。從上半年開(kāi)始，煤炭企業(yè)不斷傳出與五大電力集團(tuán)簽訂合同的消息，但均遭到電力企業(yè)的否認(rèn)。今年6月初，五大電力集團(tuán)與山東省內(nèi)煤企達(dá)成漲價(jià)4%的合同，僵持半年的電煤僵局首度破冰。但五大發(fā)電集團(tuán)堅(jiān)持稱與神華、中煤這些巨頭仍未達(dá)成一致。

電網(wǎng)企業(yè)受2008年單邊上調(diào)上網(wǎng)電價(jià)、售電量下降等因素影響，虧損擴(kuò)大至60.4億元。國(guó)內(nèi)五大電力集團(tuán)與中電聯(lián)多次向國(guó)務(wù)院上書，陳述企業(yè)由于政策性虧損而導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)困難，呼吁政府再度上調(diào)電價(jià)。中電聯(lián)3月向政府有關(guān)部門建議實(shí)施煤電聯(lián)動(dòng)，“把握能源資源價(jià)格改革的契機(jī)，深入開(kāi)展電價(jià)機(jī)制研究”。

中電聯(lián)還提出，在當(dāng)前煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)不到位的情況下，應(yīng)先出臺(tái)暫免電力企業(yè)增值稅以及根據(jù)企業(yè)虧損情況給予財(cái)政補(bǔ)貼的政策，保證發(fā)電企業(yè)維持經(jīng)營(yíng)。繼續(xù)堅(jiān)持煤電聯(lián)動(dòng)原則，抓緊理順煤電價(jià)格關(guān)系。

今年5月28日，國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)也作出批示，要求發(fā)改委對(duì)“煤電聯(lián)動(dòng)”這一問(wèn)題進(jìn)行研究。

7月份，一份上報(bào)至國(guó)務(wù)院的報(bào)告中提出，當(dāng)前“發(fā)電量回暖，國(guó)外進(jìn)口煤炭與國(guó)內(nèi)電煤的差價(jià)減少，CPI下降，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)回升”，因此，“目前是理順電煤價(jià)格關(guān)系的好時(shí)機(jī)”。在電價(jià)改革難以取得實(shí)質(zhì)性突破的情況下，可以首先“理順煤電價(jià)格關(guān)系，疏導(dǎo)電價(jià)矛盾”。

根據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者采訪，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司正在醞釀的煤電聯(lián)動(dòng)的改革方案中，銷售電價(jià)的上調(diào)額度將大于上網(wǎng)電價(jià)，以化解去年單邊調(diào)價(jià)遺留的矛盾。此外，新的方案將實(shí)施上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)和終端銷售電價(jià)同步調(diào)整的聯(lián)動(dòng)方式。

至于電價(jià)上漲的額度和時(shí)機(jī)，有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，要考慮經(jīng)濟(jì)的承受能力而確定，目前仍在測(cè)算之中。

電價(jià)煤價(jià)“螺旋上升”

中國(guó)電價(jià)改革的路徑，在2002年國(guó)務(wù)院通過(guò)的《電力體制改革方案》中已經(jīng)明確。電價(jià)改革是中國(guó)電力體制改革的核心任務(wù)。不過(guò)，在“廠網(wǎng)分開(kāi)”的改革之后，電力改革一直沒(méi)有實(shí)質(zhì)進(jìn)展，而電價(jià)改革也一直處于停滯，并且電價(jià)和煤價(jià)陷入漲價(jià)“怪圈”，難以自拔。

由于煤價(jià)已經(jīng)放開(kāi)，在電價(jià)改革裹足不前的情況下，政府不得不用“煤電聯(lián)動(dòng)”這個(gè)機(jī)制，在兩個(gè)行業(yè)之間尋求平衡。這也倒逼政府逐年把煤價(jià)通過(guò)“煤電聯(lián)動(dòng)”“順出去”——不論有多高的煤價(jià)，根據(jù)“成本定價(jià)，煤電聯(lián)動(dòng)”的原則，電價(jià)都會(huì)相應(yīng)“順出去”，在實(shí)際上形成了煤炭和電力輪番漲價(jià)的機(jī)制。

今年“煤電聯(lián)動(dòng)”遇到了復(fù)雜的局面。上半年，全國(guó)發(fā)電量大幅下滑，其中一個(gè)關(guān)鍵的原因在于，未能通過(guò)“煤電聯(lián)動(dòng)”將提高的價(jià)格傳導(dǎo)給下游。

目前，市場(chǎng)煤價(jià)相比去年時(shí)已經(jīng)大幅下滑。河北省秦皇島5500大卡的電煤報(bào)價(jià)，已從去年每噸1000余元的高點(diǎn)跌至每噸600元，跌幅在40%左右。受此影響，今年上半年發(fā)電企業(yè)的盈利情況已經(jīng)有所好轉(zhuǎn)。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)顯示，2008年全國(guó)火電企業(yè)虧損達(dá)700億元，五家中央發(fā)電企業(yè)整體虧損322.5億元。今年1月至5月，火電行業(yè)雖然利用小時(shí)大幅下降，但是受去年電價(jià)兩次調(diào)整影響，已經(jīng)轉(zhuǎn)虧為盈，整體盈利114.4億元。

不過(guò)，由于煤電雙方分歧過(guò)大，重點(diǎn)合同電煤談判始終未能落定。至今，中電聯(lián)與煤炭行業(yè)協(xié)會(huì)未公布重點(diǎn)煤電價(jià)格測(cè)算的數(shù)據(jù)，這使得外界對(duì)于目前是否滿足實(shí)施“煤電聯(lián)動(dòng)”的條件，存在疑問(wèn)。

“我們也在擔(dān)心，電價(jià)一旦調(diào)整，煤炭企業(yè)認(rèn)為煤價(jià)的漲幅又能順出去了，會(huì)引發(fā)電煤價(jià)格的又一輪上漲。最后變成循環(huán)上漲的局面?！敝须娐?lián)一位專家對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，我們也呼吁政府“出臺(tái)電價(jià)和煤價(jià)都‘能上能下’的機(jī)制，后來(lái)發(fā)現(xiàn)非常困難?！袌?chǎng)煤、計(jì)劃電’的體制，導(dǎo)致電煤價(jià)格脫離了供需關(guān)系。”

電價(jià)改革難局

中國(guó)的電價(jià)調(diào)整，一直“跌時(shí)不靈漲時(shí)靈”。一位電力業(yè)內(nèi)資深人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，2002年上網(wǎng)分開(kāi)的改革，使得中國(guó)的發(fā)電側(cè)產(chǎn)生了巨大的效益——火力發(fā)電廠的單位造價(jià)，從改革之前的每千瓦6000元左右，下降到目前的每千瓦3000元-4000元。這還包括了增加的脫硫設(shè)備的費(fèi)用。但由于電價(jià)不改革，這部分成本的下降，并沒(méi)有惠及消費(fèi)者。

在8月3日于廣州舉行的亞洲能源論壇上，中國(guó)電力國(guó)際有限公司(02380.HK，下稱中電國(guó)際)董事長(zhǎng)李小琳稱，電力行業(yè)面臨諸多壓力，電價(jià)改革就是其中之一。

“由于電力改革進(jìn)程的滯后，導(dǎo)致了價(jià)格不夠靈活，用戶不能直接受益?！崩钚×罩赋?，應(yīng)該理順電力行業(yè)“上下游輸發(fā)配”的關(guān)系，使上下游企業(yè)的合作更加協(xié)調(diào)，讓電價(jià)真正符合市場(chǎng)規(guī)律。

中國(guó)近年來(lái)上網(wǎng)電價(jià)采取平均成本定價(jià)。2004年，中國(guó)按價(jià)區(qū)分別確定了各地水火電統(tǒng)一的上網(wǎng)電價(jià)水平，并事先向社會(huì)公布。新建發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行按區(qū)域或省平均成本統(tǒng)一定價(jià)，即“標(biāo)桿電價(jià)”(“標(biāo)桿”是指參照的標(biāo)準(zhǔn))。今年7月，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)的《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，明確了風(fēng)電“標(biāo)桿電價(jià)”。

電網(wǎng)輸配電價(jià)方面，由于輸配電成本費(fèi)用不清晰，未能建立有效的電網(wǎng)輸配電成本約束機(jī)制，從而導(dǎo)致獨(dú)立和合理的輸配電價(jià)機(jī)制和水平難以確立。雖然國(guó)家有關(guān)部門近期出臺(tái)了“輸配電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”，在執(zhí)行過(guò)程中，輸配環(huán)節(jié)所收取的費(fèi)用要遠(yuǎn)高于標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)家電監(jiān)會(huì)的調(diào)查表明，跨省的交易規(guī)定不明確、不合理，交易中存在著上網(wǎng)電價(jià)偏低、電網(wǎng)收取費(fèi)用偏高的問(wèn)題;峰谷、豐枯電價(jià)政策不盡完善、合理，不同程度地降低了發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)水平;新建發(fā)電機(jī)組試運(yùn)營(yíng)期間上網(wǎng)電價(jià)較低，不足以彌補(bǔ)變動(dòng)成本，而且試運(yùn)行時(shí)間普遍較長(zhǎng);此外，可再生能源發(fā)電價(jià)格、接入工程價(jià)格及電價(jià)附加補(bǔ)貼支付等政策也還有待研究完善。

不過(guò)，在發(fā)改委的改革日程中，今年下半年的重點(diǎn)工作是推進(jìn)電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易，輸配改革仍然未提上日程。

今年3月，發(fā)改委明確放開(kāi)了20%的售電市場(chǎng)，對(duì)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、用電電壓等級(jí)在110千伏以上的大型工業(yè)用戶，允許其向發(fā)電企業(yè)直接購(gòu)電，鼓勵(lì)供需雙方協(xié)商定價(jià)。

6月，國(guó)家發(fā)改委與國(guó)家電監(jiān)會(huì)、國(guó)家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》(下稱《直購(gòu)電通知》)。國(guó)家發(fā)改委對(duì)大用戶直購(gòu)電改革抱有很高期望，認(rèn)為這些措施出臺(tái)后，進(jìn)一步推進(jìn)了電價(jià)改革，促進(jìn)合理的電價(jià)機(jī)制形成。

根據(jù)《直購(gòu)電通知》規(guī)定，大用戶支付的直購(gòu)電價(jià)格，包括直接交易價(jià)格、電網(wǎng)輸配電價(jià)和政府性基金三個(gè)部分。但是，發(fā)電企業(yè)發(fā)現(xiàn)，由于輸配電價(jià)過(guò)高、電量分配不合理，開(kāi)展直購(gòu)電試點(diǎn)對(duì)他們來(lái)說(shuō)并不劃算。

在實(shí)際執(zhí)行時(shí)，直購(gòu)電遭遇種種難題。8月初，國(guó)家電監(jiān)會(huì)一位內(nèi)部人士向《財(cái)經(jīng)》記者證實(shí)，目前電監(jiān)會(huì)還沒(méi)有收到上報(bào)方案，“企業(yè)積極性不高，是試點(diǎn)的一個(gè)大問(wèn)題”。

目前，中國(guó)尚未建立獨(dú)立的輸配電價(jià)體系，《直購(gòu)電通知》規(guī)定，直購(gòu)電輸配電價(jià)按照電網(wǎng)企業(yè)的平均輸配電價(jià)扣減“電壓等級(jí)差價(jià)”來(lái)計(jì)算。

由于國(guó)家發(fā)改委對(duì)各省的輸配電價(jià)核準(zhǔn)偏高，大多數(shù)企業(yè)表示對(duì)此無(wú)法接受。在改革推進(jìn)困難的情況下，有關(guān)部門寄望地方政府能在制定具體方案的時(shí)候調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性。

清理整頓優(yōu)惠電價(jià)，是發(fā)改委近期關(guān)于電價(jià)改革的又一重要內(nèi)容。針對(duì)部分省份自行出臺(tái)對(duì)高耗能企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠電價(jià)，國(guó)家發(fā)改委表示，這不利于促進(jìn)高耗能行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的情況，因此，今年出臺(tái)了《關(guān)于清理優(yōu)惠電價(jià)有關(guān)問(wèn)題的通知》。

在這個(gè)通知中，國(guó)家發(fā)改委表示，以發(fā)電、用電企業(yè)雙邊交易等名義，擅自降低發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)或用電企業(yè)銷售電價(jià)，對(duì)高耗能企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠電價(jià)措施的進(jìn)行全面清理。

“既要清理地方政府的優(yōu)惠電價(jià)，又要靠地方政府出臺(tái)優(yōu)惠電價(jià)的沖動(dòng)來(lái)推進(jìn)改革，這是中國(guó)直購(gòu)電改革的尷尬?！敝须娐?lián)上述專家對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。他表示，應(yīng)當(dāng)盡快建立獨(dú)立和合理的輸配電價(jià)機(jī)制;盡快實(shí)施電網(wǎng)的主輔分離和主多分離改革，解決輸配電主業(yè)、輔業(yè)和多經(jīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題;理清資產(chǎn)和成本，使得輸配電成本真實(shí)可控?！?/p>