爭議保密法

《保密法》修訂草案顯示，“重保密、輕公開”的取向未變

《財經》記者 秦旭東

在經歷了立法機關初次審議之后，《中華人民共和國保守國家秘密法(修訂草案)》(下稱《保密法》修訂草案)于6月27日全文公開，向社會征集意見。

《保密法》制定于1988年，并于1989年開始實施。在施行整整20年后，終于迎來首次修訂。

20年來，中國的政治、經濟和社會環(huán)境發(fā)生了急劇的變化。特別是隨著2008年《政府信息公開條例》的實施，建設“陽光政府”的推進更加劇了修訂《保密法》的迫切性。

人們注意到，2009年6月22日提交十一屆全國人大常委會第九次會議審議的《保密法》修訂草案，并未實現(xiàn)社會各界廣泛的期許，該草案重在強化保密管理、嚴格保密責任;對于諸多公眾關注的問題，如國家秘密與政府信息公開之間的邊界、保守秘密與公民知情權保障的關系等問題，尚未做實質性調整。

“秘密”阻礙“陽光”

1989年5月1日實施的《保密法》，基于中國傳統(tǒng)體制下的保密工作模式，堅持“以保密為原則，以公開為例外”的原則，缺乏“公開”“透明”的法治精神，存在定密標準模糊、范圍過寬、程序不嚴、期限過長等弊端。

比如，對于國家秘密的定義過于原則和寬泛?，F(xiàn)行《保密法》列舉的七大方面的事項，過于原則和籠統(tǒng)，而且范圍廣泛，幾乎可以將所有社會事務都納入國家秘密。

在確定國家秘密的主體資格以及權限上，現(xiàn)行法律沒有嚴格規(guī)范和限制，不少單位和部門對隨意標注國家秘密標志已經習以為常;為避免“漏定”，寧愿“錯定”，國家秘密過多、過濫。

據全國人大內務司法委員會的調研，多年來，各地隨意定密現(xiàn)象比較普遍，定密偏高，缺少密級變更和解密機制，往往“一密定終身”，導致大量已經沒有保密意義的涉密載體堆積。很多地方和部門未適時調整國家秘密范圍，甚至將工作秘密、商業(yè)秘密等同于國家秘密管理，有的部門將所有文字材料及領導講話一律納入絕密或機密范圍。據統(tǒng)計，中國每年產生秘密文件多達數百萬件，相比而言，美國的數字只是10萬件左右。

這些問題不僅妨礙“陽光政府”和“透明政府”的建立，還制約了公民的知情權的實現(xiàn)，“涉及國家秘密”往往成為權力濫用和侵害公民權利的借口。

全國人大常委會委員、民建中央副主席、經濟學家辜勝阻在參加《保密法》修訂草案的審議時曾舉例，過去中央發(fā)布的涉農的“1號文件”也被定為“秘密”，只發(fā)到縣團級，一個要給農民實惠的文件，農民自己卻看不到。

隨著2008年《政府信息公開條例》的實施，很多政府信息公開申請，也因為“涉及國家秘密”而被拒之門外。

據清華大學副教授程潔的調研，全國各地大約有7%-20%的不予公開決定，是基于“涉及國家秘密”的理由。在有些情況下，某一政府信息在被申請公開之前還不屬于國家秘密，在申請人提出公開申請之后就成了國家秘密。

“保密”還是公開?

實際上國家保密局于1995年即啟動了修法工作，1996年起草了修法草案，2007年草案上報國務院法制辦。此后又經歷整整兩年修改，最終提交立法機關審議。

全國人大內務司法委員會的調研報告說，《政府信息公開案例》的實施對修法產生了重要影響。

但是《保密法》修訂草案顯示，紓解既有弊端并未受到重視。修改的主要內容在于，增加針對涉密信息系統(tǒng)的保密措施，加強涉密機關、單位和涉密人員的保密管理，完善國家秘密確定、變更和解除制度，明確保密行政管理部門的職能，強化保密法律責任。

顯然，“主要還是強化怎么保密?！侗Ｃ芊ā沸抻喌乃悸罚S護國家安全和利益是第一位的，保密是原則，不保密是例外?！币晃涣私饬⒎ū尘暗娜耸繉Α侗Ｃ芊ā沸抻啿莅溉缡窃u價。

就在《保密法》修訂草案提請全國人大常委會審議前夕，全國人大內司委曾召開座談會征求相關專家學者的意見。不少專家認為，信息公開是大勢所趨，保密應該是在保證公民知情權和信息公開情況下的一個例外。目前的法律基本上是從確保國家秘密安全角度規(guī)定，對信息資源合理利用規(guī)定不夠，也沒有注意保密與信息公開之間的銜接。

中國政法大學憲政研究所所長蔡定劍教授告訴《財經》記者，現(xiàn)行《保密法》已經嚴重不適應建立“透明政府”“法治政府”和公民知情權實現(xiàn)的需要，《保密法》的修訂應該以此為出發(fā)點進行，“該保的密”當然要保，但更重要的是消除促進政府信息公開的障礙，保障公民權利實現(xiàn)。

在今年6月22日至6月27日的十一屆全國人大常委會第九次會議期間，多數與會的全國人大常委會委員、列席會議的全國人大代表也提出，應明確“政府信息公開是原則，保密為例外”;保障、落實公眾的知情權、參與權、監(jiān)督權和表達權。

由于《政府信息公開條例》僅為行政法規(guī)，相比《保密法》而言，法律層級較低。多位全國人大常委還建議，中國應盡快制定《信息公開法》。

誰要保密?

在“重保密、輕公開”的主旨下，《保密法》修訂草案的諸多細節(jié)也引起了一些爭議。

例如，現(xiàn)行《保密法》規(guī)定，不準在私人交往和通信中“泄露”國家秘密。修訂草案將此改為:禁止在私人交往和通信中“涉及”國家秘密。

不少專家認為，這一改動問題非常嚴重?！吧婕啊毕啾取靶孤丁?，不僅范圍無限擴大，而且具有完全的“不確定性”，很可能被任意解釋。

對于保密義務主體，現(xiàn)行《保密法》規(guī)定:“一切國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保守國家秘密的義務?！毙抻啿莅笇Υ藳]有作調整。

全國人大常委會委員、全國人大內司委副主任委員陳斯喜表示，對國家機關及其工作人員與公民、法人和其他組織，在保密義務上應當有所區(qū)分。一般公民所能知曉的信息，只要不是通過非法渠道獲得的，就是公開的信息，而且一般公民也無法判斷知曉的信息是否屬于國家秘密。因此，保密的主要義務主體是國家機關及其工作人員，要求每個公民都承擔同等的保密責任是不合理的。

全國人大常委會委員范徐麗泰也表示，普通公民一般并沒有機會接觸到國家秘密，他怎么去保守?即使碰到“國家秘密”資料，他也無法判斷這是“國家秘密”，那還有什么保密的義務?她建議修改相關條款，做出確實到位的表述。

此外，《保密法》修訂草案第26條規(guī)定，互聯(lián)網和電信運營商、服務商發(fā)現(xiàn)公共信息網絡所傳輸的信息涉及泄露國家秘密的，應當向公安機關、國家安全機關、國家保密行政管理部門報告，并根據公安機關、國家安全機關、國家保密行政管理部門的要求，刪除泄露國家秘密的信息。

就此，電信運營商和相關主管部門指出，運營商、服務商無權對網絡總傳輸的信息和數據進行審查和攔截，讓他們承擔發(fā)現(xiàn)、報告泄密信息的義務導致“權責不一致”。而且，運營商、服務商的工作人員也缺乏專業(yè)知識和能力來判斷是否涉及泄密。

不僅如此，一些專家還認為，要求互聯(lián)網和電信運營商、服務商主動發(fā)現(xiàn)和報告涉及泄密的信息，可能使公民的個人通信自由和通信秘密受到侵害。

誰來定密?

在定密權限上，《保密法》規(guī)定，“各級國家機關、單位對所產生的國家秘密事項”都有定密權限。這一規(guī)定多年來被學界廣泛質疑，因為其過于原則和寬泛，幾乎可以將所有事項都納入國家秘密。此次修法，對此基本沒有作出修改。

陳斯喜介紹，在美國，只有總統(tǒng)、履行行政職能的副總統(tǒng)、總統(tǒng)任命的在聯(lián)邦登記公布的有關機構負責人以及得到授權的政府官員這三類人，才可以定密;而定密的范圍也規(guī)定得很細，主要限制在軍事、外交、情報等幾個非常具體的領域。

美國的法律還特別規(guī)定了在任何情況下都不得對信息定密的情形——為掩蓋違法低效或者行政管理失誤;為阻止對個人、組織和機構不當行為的批評;為抑制競爭;為了阻止或者延誤無須以國家安全名義保護的信息的公開。

因此，陳斯喜提出，《保密法》修訂應該有所借鑒，對定密權和定密范圍等進行嚴格限制和具體明確。

全國人大常委會委員呂薇認為，現(xiàn)行規(guī)定導致定密權下放的范圍太寬，層級太低，標準也不統(tǒng)一。國家秘密的范圍應該主要集中在中央機關層次，集中在重點的單位，并統(tǒng)一標準，適當縮小范圍，提高定密的層級。

全國人大常委會委員嚴以新則建議，應增加規(guī)定:“任何組織、單位和個人不得以保守國家秘密為借口，隱瞞各種違法事實?！?/p>

如何解密?

爭議的問題還不止于此。對“一密定終身”的問題，此次修法在解密審查方面有所補充，但對保密期限的設置沒有具體限制，對延長期限也缺乏足夠制約。

因此，多位全國人大常委會委員建議加上具體規(guī)定，比如絕密級的事項保密期限期最長不超過30年，機密級事項不超過20年，秘密級事項不超過10年，特殊情況需要延長保密期限的，應經上一級保密行政管理部門的批準。

此外，在定密監(jiān)督程序和糾錯機制，特別是定密異議制度方面，《保密法》修訂草案沒有什么改善。比如，公民對是否涉及國家秘密能不能提出異議、申請鑒定，定密導致權益受損可否申請行政復議或行政訴訟等法律救濟，規(guī)定的都不明確。

全國人大常委會委員姜興長由此建議，增加行政相對人的權利救濟條款，規(guī)定“公民、法人或者其他組織對保密行政管理部門作出的行政處罰決定或者采取的行政強制措施不服的，可以申請行政復議，或者提起行政訴訟”。

全國人大內務司法委員會對《保密法》修訂提出的建議為:嚴格界定國家秘密范圍并設立適時調整機制，明確非屬國家秘密事項不得列入該范圍，把國家秘密范圍和知悉國家秘密范圍都限定在最小;確定定密專職化制度，對定密主體進行限制性解釋，明確其權利義務;補充完善定密、解密及密級變更程序、定密監(jiān)督程序，完善定密糾錯機制。

據《財經》記者了解，《保密法》修訂草案向全民征求意見的截止期限為2009年7月31日。立法機構將在此后對相關意見進行匯總，并據此對修訂草案進一步調整，然后適時將改進的《保密法》修訂草案再次提交全國人大常委會審議。

根據中國《立法法》，一部法律草案原則上至少需要經過三次審議后，方能獲得通過。■