新農(nóng)保轉(zhuǎn)折點(diǎn)

如果“新農(nóng)?！钡?020年實(shí)現(xiàn)全覆蓋，中國農(nóng)村60歲以上的1.45億老齡人口，將獲得各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼約1000多億元

《財(cái)經(jīng)》實(shí)習(xí)記者 張艷玲 記者 常紅曉

6月24日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定自2009年起，在全國選擇10%的縣(市、區(qū))，試點(diǎn)“新型農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃”，中央財(cái)政適當(dāng)給予補(bǔ)助。

這標(biāo)志著經(jīng)過多年的停滯，涉及中國9億農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老計(jì)劃再次啟動(dòng)。人力資源和社會(huì)保障部(下稱人保部)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)司(下稱農(nóng)保司)正開足馬力，以盡快擬定“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)的政策文件和操作細(xì)則。

農(nóng)保重新起步

所謂“新農(nóng)保”，是相對“舊農(nóng)保”而言，始于上世紀(jì)90年代的“舊農(nóng)?！?，高峰時(shí)曾一度覆蓋中國8000萬農(nóng)民?！芭f農(nóng)保”實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌，以農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)為主，集體可給予補(bǔ)助，但政府并不承諾任何投入。

隨著集體經(jīng)濟(jì)日漸式微，“舊農(nóng)?！睂?shí)際上變成“農(nóng)民自己養(yǎng)活自己”的養(yǎng)老計(jì)劃。由于當(dāng)時(shí)推進(jìn)太快，制度有缺陷，在亞洲金融危機(jī)后，“舊農(nóng)保”遭遇中央政府“清理整頓”，1998年后陷入停滯，徘徊不前。

但是，今年6月24日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議則成為一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，標(biāo)志著“農(nóng)?！庇?jì)劃告別爭議，重新啟動(dòng)。此次會(huì)議提出，只要“年滿16周歲、不是在校學(xué)生、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”的農(nóng)村居民，均可參加“新農(nóng)?！?。

國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，“新農(nóng)保”有四個(gè)要點(diǎn):“一是低水平起步，籌資和待遇標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及各方面承受力相適應(yīng);二是個(gè)人、集體、政府合理分擔(dān)責(zé)任;三是政府引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)民普遍參保;四是先行試點(diǎn)，逐步推開。”

這意味著，首先，“新農(nóng)保”依然是一種農(nóng)民自愿參加的、低水平的養(yǎng)老保障;其次，“新農(nóng)?！蓖七M(jìn)速度不會(huì)太快。按每年覆蓋10%的縣(市、區(qū))，要實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村居民的全覆蓋，可能要到2020年。而這正是決策者要求“建立覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系”的最后一年。

中國政府此次推行“新農(nóng)保”，與日漸嚴(yán)峻的農(nóng)村老齡化密切相關(guān)。據(jù)北京大學(xué)人口學(xué)教授曾毅測算，目前中國農(nóng)村人口老齡化高于城市，并將持續(xù)發(fā)展。到2020年，農(nóng)村65歲及以上老人的比例為15.6%，城市則為9.0%;2050年，農(nóng)村為32.7%，城市為21.2%。

啟動(dòng)“新農(nóng)保”，也有體現(xiàn)社會(huì)公平的意味。長期以來，中國實(shí)行“城市偏向”的發(fā)展戰(zhàn)略，公共投資偏向于城市，農(nóng)民得到的甚少。就社會(huì)保障而言，中國城鎮(zhèn)職工已有相對成型的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，但占中國人口70%的農(nóng)民迄今難以享有養(yǎng)老保險(xiǎn)。建立“新農(nóng)?！辈粌H有助于農(nóng)村減貧，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，更有維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的政策含義。

中央財(cái)政“補(bǔ)助”

較之“舊農(nóng)?！保靶罗r(nóng)?！钡淖畲蟛煌?，是中央首次承諾給農(nóng)民“參保補(bǔ)貼”，同時(shí)地方政府也將承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)貼。據(jù)人保部有關(guān)人士透露，目前中央財(cái)政已經(jīng)安排了30億元的預(yù)算，用于支持“新農(nóng)保”試點(diǎn)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，中央財(cái)政對地方的補(bǔ)貼，主要是參照基礎(chǔ)養(yǎng)老金的最低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。而由財(cái)政提供的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”最低標(biāo)準(zhǔn)，目前暫按每人每月55元計(jì)算。

也就是說，如果2009年有參保農(nóng)民達(dá)到60歲，除了領(lǐng)取“個(gè)人賬戶養(yǎng)老金”，還可領(lǐng)取每月55元的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。如果地方政府“行有余力”，還可提高“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”的標(biāo)準(zhǔn)。

與“舊農(nóng)保”只能領(lǐng)取“個(gè)人賬戶養(yǎng)老金”不同，“新農(nóng)?！贝鲈黾恿嗽从谡a(bǔ)貼的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。

接近決策層的人士透露，中央財(cái)政的參保補(bǔ)貼，對東部、中部、西部有所不同。中央財(cái)政對西部省份的補(bǔ)貼，將按照上述基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的80%給予補(bǔ)助。對中部地區(qū)，該比例為60%;而對東部發(fā)達(dá)省份，補(bǔ)助的比例逐省確定。

為了提高“新農(nóng)?！眳⒈Ｂ剩醒敫邔右?，各級(jí)政府和集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)助要在制度上確保農(nóng)民“看得見，并直接得到實(shí)惠”。目前人保部正在和財(cái)政部等部門商討、細(xì)化新農(nóng)保相關(guān)政策和實(shí)施方案。

農(nóng)民參保時(shí)，按照當(dāng)?shù)厣弦荒甓绒r(nóng)民人均純收入的一定比例交費(fèi)，有條件的村集體可給予補(bǔ)助，政府則給予參保者一定的補(bǔ)貼。當(dāng)參保者達(dá)到規(guī)定的領(lǐng)取年齡后，可領(lǐng)取“個(gè)人賬戶養(yǎng)老金”;而政府的補(bǔ)貼主要為參保農(nóng)民提供“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。

這就是所謂“個(gè)人繳費(fèi)，集體補(bǔ)助，政府補(bǔ)貼”的籌資模式。按照該模式，各級(jí)財(cái)政承擔(dān)農(nóng)民參保補(bǔ)貼已成定局。而由于財(cái)政補(bǔ)助實(shí)行中央和地方分擔(dān)的辦法，這意味著隨著“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)啟動(dòng)，各級(jí)地方財(cái)政必須承擔(dān)“補(bǔ)助責(zé)任”。

自2003年開始，各地已開始嘗試“新農(nóng)?！?。目前北京、天津、江蘇、山西等地都已出臺(tái)了“新型農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老計(jì)劃”，其共同特征，是由地方財(cái)政承諾一定的參保補(bǔ)貼。

據(jù)人保部農(nóng)保司統(tǒng)計(jì)，截至2008年11月，全國已有北京、天津、山西、上海、陜西、浙江等六個(gè)省(市)共406個(gè)縣(市)下發(fā)了“新農(nóng)?！蔽募瑓⒈＾r(nóng)民達(dá)到1168萬，已有278萬人領(lǐng)取“新農(nóng)保”養(yǎng)老金。

“新農(nóng)?！比珖圏c(diǎn)啟動(dòng)后，有望得到中央財(cái)政的補(bǔ)助。同時(shí)，人保部也將在全國范圍內(nèi)選擇基層社保機(jī)構(gòu)健全、政府投入到位的縣(市、區(qū))，由中央財(cái)政補(bǔ)貼，擴(kuò)大試點(diǎn)地區(qū)的范圍。

中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所學(xué)者唐鈞指出，目前對東部地區(qū)而言，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，承擔(dān)“新農(nóng)?！钡呢?cái)政補(bǔ)貼難度不大，積極性較高;但是，對中西部地區(qū)而言，如果試點(diǎn)“新農(nóng)?！保捅仨毩硗庠黾右徊糠种С?，這可能會(huì)增加地方的負(fù)擔(dān)。

制度模式爭議

在中國老齡化日漸加劇、人口控制政策未松動(dòng)的背景下，“新農(nóng)?！庇捎谪?cái)政承諾一定的投入，對農(nóng)民可能會(huì)有一定的吸引力。但依然面臨諸多挑戰(zhàn)。

其中最主要的有三大問題:一是“新農(nóng)?！比绾闻c“舊農(nóng)?！便暯?二是“新農(nóng)?！被鹬?，個(gè)人賬戶資金的保值增值到底怎么辦?三是中央和地方財(cái)政是否能承擔(dān)足夠的參保補(bǔ)貼?這些都是決定“新農(nóng)?！笔欠裼形Φ年P(guān)鍵問題。

如何與“舊農(nóng)?！睂邮峭七M(jìn)“新農(nóng)?！钡氖滓魬?zhàn)。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，目前“舊農(nóng)保”參保者依然有4000多萬。2007年已有392萬“舊農(nóng)?！眳⒈Ｕ咴陬I(lǐng)取“個(gè)人賬戶養(yǎng)老金”。

據(jù)人保部有關(guān)人士透露，初步的考慮是，對目前未滿60周歲的“舊農(nóng)?！眳⒈Ｕ撸瑧?yīng)按“新農(nóng)?！钡睦U費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)繳費(fèi)，把其“舊農(nóng)保”個(gè)人賬戶交費(fèi)折算后，計(jì)入“新農(nóng)?！眰€(gè)人賬戶。今后參保農(nóng)民滿60周歲后，按“新農(nóng)?！睒?biāo)準(zhǔn)核算，并享受相應(yīng)養(yǎng)老待遇。但對目前已領(lǐng)取養(yǎng)老金的“舊農(nóng)?！眳⒈Ｕ撸欠裨凇靶罗r(nóng)?！眴?dòng)后就可以領(lǐng)取政府提供的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”，目前還存在不確定性。

其次，是如何解決農(nóng)?；鸬脑鲋祮栴}。按照目前的模式，除了基礎(chǔ)養(yǎng)老金，農(nóng)民滿60周歲后領(lǐng)取的“個(gè)人賬戶養(yǎng)老金”，主要來源于其個(gè)人交費(fèi)的本金及增值收益。由于基礎(chǔ)養(yǎng)老金相對固定，決定參保待遇的關(guān)鍵就是個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。

換句話說，中央和地方財(cái)政的補(bǔ)貼，只是用于引導(dǎo)農(nóng)民參與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，但真正決定參保農(nóng)民能領(lǐng)到多少退休金的還是個(gè)人賬戶的積累額。關(guān)鍵還是個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金的增值空間有多大。

而“舊農(nóng)?！敝韵萑肜Ь?，就是因?yàn)樵鲋登绬我唬荒堋按驺y行、買國債”。同時(shí)，啟動(dòng)之初又承諾了較高的增值率，1997年后隨著中國人民銀行多次降息，增值率不斷下調(diào)，無法兌現(xiàn)對參保農(nóng)民的承諾。

“新農(nóng)保”如何汲取“舊農(nóng)保”的教訓(xùn)，在啟動(dòng)之初就解決其增值問題，實(shí)為迫在眉睫。唐鈞認(rèn)為，為農(nóng)?；痖_辟新的保值增值渠道非常重要。如果“新農(nóng)?！眴?dòng)后，個(gè)人賬戶資金不能穩(wěn)定、持續(xù)增值，必然會(huì)傷及農(nóng)民對“新農(nóng)?！钡男判?。

第三，農(nóng)保究竟要各級(jí)政府投入多少錢?必須認(rèn)真算賬，不可急于求成。

近期看，由于農(nóng)村60歲以上的老年人尚不算太多，農(nóng)保基金的支付尚沒問題。但隨著老齡化的加劇，當(dāng)農(nóng)村老齡人口到達(dá)高峰時(shí)，按照上述模式，各級(jí)財(cái)政能否支付得起上述“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”?

采訪中，諸多專家對此都有疑慮。但據(jù)人保部農(nóng)保司測算，目前，“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”的標(biāo)準(zhǔn)還比較低，所需的財(cái)政投入并不多。

據(jù)農(nóng)保司粗略測算，按照每人每月領(lǐng)取55元“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”計(jì)算，到2020年“新農(nóng)保”全覆蓋時(shí)，中國農(nóng)村60歲以上老齡人口近1.45億，各級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼總計(jì)約1000多億元，而中央財(cái)政每年只需承擔(dān)數(shù)百億元。預(yù)測該年財(cái)政收入將達(dá)到23萬億元，應(yīng)能承受。■